На сегодняшний день в Российской Федерации существует несколько направлений государственного контроля, которые нацелены на сохранение государственных и

муниципальных (далее - публичных) ресурсов[1].

Государственный финансовый контроль регулируется БК РФ, осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства и подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий[2] . Другое, доктринальное, наименование государственного финансового контроля - бюджетный контроль[3].

В рамках внешнего государственного финансового контроля выделяется внешний государственный аудит. Внешний аудит представляет собой контроль формирования, управления и распоряжения средствами федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, федеральной собственностью и иными федеральными ресурсами[4]. Федеральным законом «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» в совокупности с законами субъектов РФ и актами представительных органов местного самоуправления регулируются аналогичные отношения на уровне субъектов РФ и муниципальных образований[5].

Налоговый контроль определяется Налоговым кодексом РФ как деятельность уполномоченных органов по контролю за соблюдением налогоплательщиками, налоговыми

агентами и плательщиками сборов законодательства о налогах и сборах[6].

Таможенный контроль определяется Таможенным кодексом Таможенного союза ЕврАзЭс как совокупность мер, осуществляемых таможенными органами в целях обеспечения

соблюдения таможенного законодательства [7] . К публичным ресурсам (финансам) таможенный контроль будет иметь отношение тогда, когда контрольные мероприятия связаны с определением правильности исчисления и уплаты таможенных платежей.

В действительности любой вид государственного контроля, мероприятия которого направлены на проверку правомерности мобилизации публичных доходов, имеет отношение к публичным финансам. В Российской Федерации, помимо налоговых доходов и таможенных платежей, существует значительное разнообразие иных видов публичных доходов, условно обобщенных понятием «неналоговые доходы».

Например, согласно Земельному кодексу РФ земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть проданы или переданы в аренду, а земельный налог выступает как одна из форм платы за землю. Кроме того, в доход бюджета взимается плата за установление сервитута в отношении земельного участка,

находящегося в публичной собственности[8].

В соответствии с Лесным кодексом РФ лесные участки, находящиеся в публичной собственности, могут быть предоставлены в аренду, а лесные насаждения, находящиеся на этих участках, могут быть проданы[9]. Соответствующие суммы поступают в бюджетную систему Российской Федерации.

На основании договоров водопользования водные объекты, находящиеся в публичной собственности, могут предоставляться в возмездное пользование для забора (изъятия) воды, использования акватории, для производства электрической энергии[10]. Уплаченные суммы тоже поступают в бюджетную систему Российской Федерации.

Существуют бюджетные доходы, связанные с охотой, рыболовством, использованием иных биологических ресурсов. Значительными являются поступления от использования недр, которые существуют в форме регулярных платежей за пользование недрами и сборов за участие в конкурсе на право пользования недрами[11].

Таким образом, можно вести речь о разных видах доходов и о разных видах государственного финансового контроля за мобилизацией таких доходов.

Стоит заметить, что полно и подробно законодательством урегулирован только контроль за налоговыми доходами и таможенными платежами, в качестве контроля за поступлением иных видов доходов в БК РФ подразумевается деятельность по учету доходов государственного (муниципального) органа, наделенного полномочиями администратора соответствующих

доходов[12].

Еще одним видом контроля в области публичных финансов является валютный контроль. Согласно Федеральному закону «О валютном регулировании и валютном контроле» валютный контроль осуществляется для обеспечения реализации единой государственной валютной политики, а также устойчивости российской валюты и стабильности внутреннего валютного

рынка Российской Федерации[13].

Палаты Федерального Собрания Российской Федерации осуществляют парламентский контроль в сфере бюджетных правоотношений, который включает предварительный парламентский контроль, текущий парламентский контроль и последующий парламентский контроль[14].

С принятием Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» появилась процедура контроля в сфере закупок для публичных нужд, который подразумевает не только контроль со стороны уполномоченных государственных и муниципальных органов, но также

общественный контроль[15].

Таким образом, в отношении публичных ресурсов (равным образом и публичных финансов) осуществляется: государственный финансовый контроль разных видов; внешний государственный аудит; налоговый контроль; таможенный контроль; контроль за поступлением публичных доходов разных видов; валютный контроль; контроль в сфере публичных закупок;

парламентский контроль. Все перечисленные виды контроля, будучи разнообразными по содержанию, являются традиционными направлениями контрольной деятельности государства. Законодатель не смог решить проблему их интеграции в рамках деятельности обобщающего характера, т. е. создания целостной системы контроля. На существование этой проблемы неоднократно обращалось внимание в научных публикациях и выступлениях специалистов[16]. Между тем законопроект «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации» впервые появился еще до 1996 г., но так и не был принят.

Государственный стратегический контроль появился уже в новейшее время и представляет интерес в силу нескольких обстоятельств.

Во-первых, стратегический контроль направлен на обеспечение надлежащего стратегического прогнозирования и планирования, что связывает его с публичным хозяйством и публичными финансами. Такой важнейший документ стратегического планирования, как план социально-экономического развития, является аналогом народно-хозяйственного плана, который в советский период российской истории был основой и необходимой предпосылкой

для принятия финансового плана, т. е. государственного бюджета[17].

Во-вторых, в отличие от всех перечисленных (и иных, не названных здесь) видов государственного контроля за публичными ресурсами, стратегический контроль является ранее не известным направлением реализации контрольной функции государства.

В-третьих, возникает вопрос о том, можно ли в рамки стратегического контроля интегрировать иные виды государственного и муниципального контроля, существующие в

отношении государственных и муниципальных ресурсов[18].

Не вызывает сомнения связь между хозяйственным и финансовым планированием. Значит, можно говорить и о связи стратегического контроля и финансового контроля.

Введение понятия контроля в области стратегического планирования связано с принятием Закона о стратегическом планировании, в котором появились термин «контроль реализации документов стратегического планирования» и одноименная глава.

Организация мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования является одной из задач стратегического планирования и относится к полномочиям Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации (в

зависимости от уровня документа стратегического планирования)[19].

В Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации» упомянута деятельность, связанная с аудитом реализуемости и результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации, как одна из задач Счетной палаты Российской Федерации. Счетная палата осуществляет определение эффективности и соответствия нормативным правовым актам порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами, в том числе для целей

стратегического планирования[20].

Из содержания приведенных правовых норм следует, что аудит реализуемости и результативности стратегических целей является предварительным контролем. Соответствующее полномочие Счетной палаты РФ кратко именуется стратегическим аудитом

757. В связи с этим возникает вопрос: каким образом осуществляется окончательная оценка достигнутого социально-экономического эффекта по отношению к запланированному в ходе стратегического целеполагания? Логично предположить, что такая деятельность осуществляется в рамках контроля реализации документов стратегического планирования, предусмотренного Законом о стратегическом планировании. Однако закон очень скупо раскрывает содержание стратегического контроля. По существу, в специальной главе, которая именуется «Мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования», речь о контроле не идет, лишь перечисляются задачи стратегического контроля, к которым относятся:

- сбор, систематизация и обобщение информации о социально-экономическом развитии;

- оценка качества документов стратегического планирования;

- оценка результативности и эффективности реализации принятых стратегических решений;

- оценка достижения целей социально-экономического развития;

- оценка влияния внутренних и внешних условий на достижение запланированных целей.

Итогом стратегического контроля является информация (аналитический доклад), которую

уполномоченный на осуществление контроля орган направляет в адрес лица, ответственного за мероприятия, указанные в документе стратегического планирования[21] [22]. Например, мониторинг и контроль реализации стратегии социально-экономического развития и основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации осуществляется Минэкономразвития России. Этот контроль выполняется на основе данных официального статистического наблюдения, ежегодных отчетов, государственных программ, планов деятельности федеральных органов исполнительной власти, данных федеральной информационной системы стратегического планирования, а также иной информации. Результаты мониторинга и контроля

ежегодно представляются в Правительство Российской Федерации[23].

При стратегическом контроле используется самый незаметный с точки зрения последствий метод контроля - анализ, который осуществляется по результатам мониторинга. Реализация результатов проведенного анализа не предполагается.

Однако необходимые предпосылки для более продуктивного стратегического контроля имеются. Они закладываются в ходе стратегического аудита. Одним из полномочий Счетной палаты РФ является подготовка рекомендаций по формированию системы целевых показателей для разработки документов стратегического планирования. Наличие целевых показателей в любом случае позволяет говорить о возможности проверки их достижения и даже о применении ответственности в случае ненадлежащего целеполагания и исполнения.

Скажем более определенно: именно наличие ответственности за недостижение стратегических целей и задач может превратить стратегические планы в документы, обладающие реальной силой, и позволить осуществлять полноценный контроль за их исполнением.

Итак, стратегический контроль можно разделить на предварительный (стратегический аудит) и последующий (контроль реализации документов стратегического планирования). Полномочия по стратегическому аудиту возложены на Счетную палату РФ, орган (органы) последующего стратегического контроля конкретно не определен. Итогом мероприятий по стратегическому контролю является информация, которая направляется в заинтересованные органы публичной власти.

Бюджетный контроль является частью финансового контроля, который представляет собой «осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельность государственных органов, а в ряде случаев - и негосударственных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями, в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности и выявления новых резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной собственности»[24].

Можно встретить иные определения финансового контроля, например как контроля «за соблюдением законности и целесообразности действий в области образования, распределения и использования государственных, муниципальных и иных денежных фондов публичного

характера...»[25].

Законодательство Российской Федерации отождествляет государственный

(муниципальный) финансовый контроль и бюджетный контроль, несмотря на наличие иных

видов финансового контроля (например, валютный контроль и налоговый контроль)[26].

Бюджетный контроль реализуется в бюджетном процессе и встроен в него так плотно, что при изучении бюджетного процесса невозможно обойти вопросы контроля. Некоторые контрольные полномочия являются необходимыми этапами, составляющими различные стадии

бюджетного процесса[27]. Существование итоговой, отчетной стадии бюджетного процесса обусловлено необходимостью осуществления контроля итогов исполнения бюджета.

Во Франции под бюджетным контролем понимают контроль за движением бюджетных средств, в основе которого лежит проверка финансовых отчетов бюджетных учреждений, осуществляющих финансовые операции. В результате такого контроля составляется отчет о

соблюдения финансового законодательства[28]. По времени осуществления выделяются виды проверки (verification) предварительной (a priori) и последующей (a posteriori). Существует мнение, что финансовый контроль - это регулярная деятельность по слежению за публичными денежными средствами посредством осуществления предварительных и текущих проверок[29].

В соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации бюджетный контроль осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса и даже за пределами бюджетного периода (последующий контроль).

Спектр контрольных полномочий в бюджетном процессе разнообразен и одновременно конкретен[30]. Органы, обладающие контрольными полномочиями, следует разделить на две группы: специализированные органы финансового контроля, основная цель создания которых заключается в осуществлении финансового контроля (Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований, органы финансового контроля исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований) и иные государственные и муниципальные органы, обладающие полномочиями по бюджетному контролю наряду с основными функциональными полномочиями (финансовые органы, Федеральное казначейство, различные администраторы бюджетных средств, органы законодательной власти). Для таких органов контрольные полномочия являются не центральными, а дополнительными функциями.

В числе органов, обладающих полномочиями бюджетного контроля, следует упомянуть также Контрольное управление Администрации Президента Российской Федерации. Оно имеет широкие полномочия по осуществлению контроля во всех сферах деятельности в связи с исполнением поручений Президента, в том числе осуществляет проверку исполнения бюджетных посланий Президента Российской Федерации и иных программных документов[31].

Правоохранительные органы в ходе расследования дел, связанных с хищениями или нецелевым использованием бюджетных средств, сталкиваются с бюджетными правоотношениями, однако не ставят своей задачей проверку целевого использования бюджетных средств, а квалифицируют лишь наличие признаков состава преступления.

Органы прокуратуры в рамках проведения надзора за исполнением законов органами государственной власти и органами местного самоуправления могут осуществлять проверку соблюдения действующего законодательства, в том числе бюджетного. Однако при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы[32] . Прокурорский надзор является универсальной задачей, не имеющей четко очерченных границ, и несмотря на то что в литературе не решен вопрос о соотношении понятий «контроль» и «надзор», отделение контроля от надзора подчеркивает особый характер последнего.

Можно заметить, что контрольная компетенция, в отличие от надзорной, всегда регламентирована максимально конкретно, имеет определенные рамки. По этой причине органы прокуратуры, как и правоохранительные органы, здесь не рассматриваются как органы, обладающие полномочиями бюджетного контроля.

Бюджетный контроль можно понимать в узком и широком смысле. В узком смысле бюджетный контроль осуществляют специализированные органы и органы, наделенные отдельными полномочиями бюджетного контроля. Такой контроль осуществляется на профессиональной основе. В широком смысле бюджетный контроль выполняется не только органами государственной власти, в том числе законодательными, исполнительными, прокурорскими и иными правоохранительными органами, но и общественными организациями, политическими партиями[33], средствами массовой информации, а также непосредственно гражданами[34].

Элементы общественного контроля введены в различных сферах публичного управления, например в нормотворческой деятельности (в том числе в сфере публичных финансов) в форме обязательного опубликования и независимой антикоррупционной

экспертизы проектов нормативных правовых актов[35]; в сфере закупок для публичных нужд, которые сопровождаются общественным контролем и открытым размещением всей

информации[36]. Этот контроль является добровольным. Результаты общественного контроля могут служить основанием для проведения контрольных мероприятий профессиональными органами бюджетного контроля (схема 8.1).

[1] Публичных финансов и публичной собственности.

[2] Статья 265 БК РФ.

[3] См.: Козырин А.Н. Правовые основы государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации // Реформы и право. 2014. № 1. C. 66-76; Ялбулганов А.А. Новый категориальный аппарат государственного финансового контроля // Финансовое право. 2014. № 8. C. 10-16.

[4] Статья 1 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».

[5] Статья 1 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

[6] Статья 82 НК РФ.

[7] Статья 4 Таможенного кодекса Таможенного союза (приложение к Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза, принятому Решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС на уровне глав государств от 27 ноября 2009 г. № 17).

[8] Статьи 39.1, 39.2, 65 ЗК РФ.

[9] Статьи 71, 75 ЛК РФ.

[10] Статьи 11, 13 ВК РФ; Козырин А.Н. Водные ресурсы // Казна и бюджет. М., 2014. C. 392-410.

[11] Федеральные законы от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», от 24 июля 2009 г. № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-I «О недрах»; см также введение к монографии «Казна и бюджет».

[12] Статья 160.1 БК РФ.

[13] Преамбула Федерального закона от 10 декабря 2003 № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле».

[14] Статья 11 Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле».

[15] Глава 5 Закона о контрактной системе.

[16] См., например: Тютина Ю.В. Актуальные вопросы правового регулирования и проведения бюджетного контроля в Российской Федерации // Финансовое право. 2010. № 4. C. 8; Выступление заместителя Председателя Счетной палаты Российской Федерации на научно-практической конференции «Проблемы нормативного правового регулирования государственного финансового контроля» // Бюллетень Счетной палаты. 2011. № 1: <http://www. ach.gov.m/actrvities/buUeten/601/16342/?sphrase_id=1397021> (дата обращения: 26.10.2015).

[17] См. подробнее: Комягин Д.Л. Закон о бюджете и государственная политика // Финансовый бизнес. 2013. № 4. C. 43-49; Он же. Бюджет как элемент стратегического планирования // Финансовое право. 2012. № 9. C. 11-17.

[18] Данный вопрос не рассматривается в учебнике в силу его объемности.

[19] Преамбула и ст. 8, 10 Закона о стратегическом планировании.

[20] Статья 5 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».

[21] Пункты 4, 7 ст. 14 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».

[22] Статья 41 Закона о стратегическом планировании.

[23] Постановление Правительства РФ от 8 августа 2015 г. № 823 «Об утверждении Правил разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации стратегии социально-экономического развития Российской Федерации»; постановление Правительства РФ от 4 августа 2015 г. № 789 «Об утверждении Правил разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации».

[24] Определение принадлежит А.Н. Козырину (см.: Финансовое право: учеб. М., 1996. C. 48).

[25] Финансовое право: учеб. / под ред. Н.И. Химичевой. М., 2008. C. 139.

[26] См. разд. IX БК РФ «Государственный (муниципальный) финансовый контроль» (регулирует только бюджетный контроль).

[27] Например, текущий контроль кассовых расходов органами Федерального казначейства является этапом стадии исполнения бюджета, а внешняя проверка отчета об исполнении бюджета Счетной палатой РФ или контрольно-счетными органами субъектов РФ - этапом отчетной стадии бюджетного процесса.

[28] См.: Миньо Г. Счетная палата Франции и ее взаимодействие с региональными счетными палатами // Отношения между высшими федеральными и местными региональными контрольно-ревизионными органами: Материалы международного семинара. М., 1999. C. 44. Цит. по: Лагутин И.Б. Правовое регулирование бюджетного процесса в Российской Федерации. Курск, 2010. C. 5.

[29] См.: Лагутин И.Б. Указ. соч.

[30] В числе контрольных полномочий можно, например, назвать проверку проекта бюджета и отчета о его исполнении, санкционирование расходов казенных учреждений, проверки целевого использования бюджетных средств, аудиторские проверки эффективности использования бюджетных средств, контроль достоверности бухгалтерской отчетности, контроль правомерности администрирования и расходования бюджетных средств, составление и проверку бюджетной отчетности и т. д.

[31] См.: Положение о Контрольном управлении Администрации Президента Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 8 июня 2004 г. № 729 // СЗ РФ. 2004. № 24. Ст. 2395.

[32] См. ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в ред. Федерального закона от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ (СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472).

[33] Это, например, проведение Общественной палатой, объединениями граждан или общественными инспекторами общественного контроля деятельности Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в

Российской Федерации», ст. 2 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» (СЗ РФ. 2005. № 15. Ст. 1277); контрольные полномочия политических партий согласно Федеральному закону от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» (СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2950).

[34] Права журналиста установлены ст. 47 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-I «О средствах массовой информации» (ВВС РФ. 1992. № 7. Ст. 300); права граждан на обращение - Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2060).

[35] Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденные постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96.

[36] Статьи 4, 102 Закона о контрактной системе.