Бюджетным нарушением является совершенное в нарушение бюджетного законодательства, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров, на основании которых предоставляются средства из бюджета, действие (бездействие) финансового органа, ГРБС, РБС, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета или источников финансирования дефицита бюджета, за которое БК РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Существуют следующие бюджетные нарушения:

- нецелевое использование бюджетных средств;

- невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита;

- неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом;

- нарушение условий предоставления бюджетного кредита;

- нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов.

Заметим, что приведенный перечень является очень кратким. Для сравнения имеет смысл вспомнить, что прежняя редакция части четвертой БК РФ сохранялась в почти неизменном виде с момента его принятия в 1998 г. С 2013 г. все нормы, описывающие нарушения бюджетного законодательства, в которых упоминалась административная ответственность, были перемещены в действующий Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях уже как административные правонарушения[1].

В результате указанных изменений законодательства возникли многочисленные коллизии, которые могут служить примером нарушения правил юридической техники. Так, многие специфические термины КоАП РФ уже не используются в бюджетном законодательстве. Это, например, блокировка расходов, уведомления о бюджетных ассигнованиях, уведомления о лимитах бюджетных обязательств. В качестве нарушения бюджетного законодательства ранее выступало несоответствие сводной бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом, а также несоответствие уведомления о бюджетных ассигнованиях уведомлению о лимитах

бюджетных обязательств[2]. Однако существует обширный перечень оснований для внесения изменений в сводную бюджетную роспись без внесения изменений в закон о бюджете, при этом

решение принимается самостоятельно руководителем финансового органа[3]. Бюджетные ассигнования являются предельными объемами денежных средств, предусмотренных в текущем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств, и, значит, могут отличаться от показателей росписи в меньшую сторону. Словом, на практике несоответствие бюджетных ассигнований расходов бюджета (в пределах общих сумм расходов по разделам бюджетной классификации) является нормальной ситуацией, причем руководители финансовых органов к ответственности за это не привлекаются.

Таким образом, недостатки, устраненные из БК РФ, перешли вместе с текстами статей, описывающих правонарушения, в КоАП РФ. Вспомним, что основным критерием установления уголовной (криминализация), а равно и административной ответственности за те или иные деяния является степень их общественной опасности. Признаком общественной опасности могут выступать антисоциальный характер нарушения, его реальная возможность причинить ущерб охраняемым отношениям. Можно утверждать, что далеко не все из вновь появившихся в КоАП РФ административных правонарушений будут иметь место на практике, высока вероятность того, что они окажутся «спящими», поскольку соответствующие им правонарушения так и не возникнут.

В этом случае общественная опасность подобных деяний невелика. Тем не менее установление административной ответственности сохраняет свое воспитательное и предупредительное значение. Следует также заметить, что в отношении уголовного законодательства авторы закона поступили осторожнее, так как за дополнениями в КоАП РФ дополнений в УК РФ не последовало, хотя прежняя редакция части четвертой БК РФ содержала 10 (!) отсылок к УК РФ.

Большинство мер принуждения, связанных с нарушением бюджетного законодательства, установлены в гл. 30 БК РФ. Такие меры именуются бюджетными мерами принуждения и являются следствием совершения бюджетных нарушений, установленных в этой же главе БК РФ. Бюджетное законодательство содержит некоторые иные меры, разбросанные по разным главам БК РФ, которые сходятся с бюджетными мерами принуждения по цели и характеру, но не отнесены к ним. Кроме того, в арсенале органов государственной власти имеются меры принуждения, временно не применяемые (не установленные действующим законодательством).

Бюджетные меры принуждения за совершение бюджетного нарушения применяются финансовыми органами и органами Федерального казначейства (их должностными лицами) на основании уведомления органа государственного (муниципального) финансового контроля, который представляет собой обязательный к рассмотрению документ, содержащий основания для применения указанных мер принуждения (схема 8.4).

Бюджетным законодательством предусмотрены следующие бюджетные меры принуждения:

- бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета другому бюджету бюджетной системы;

- бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета другому бюджету;

- бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета;

- приостановление предоставления межбюджетных трансфертов;

- передача уполномоченному по бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.

Из бюджетных мер принуждения можно выделить группу мер, которые сопровождаются

трансакциями по перечислению средств между бюджетами[4]:

- бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета другому бюджету бюджетной системы;

- бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета другому бюджету бюджетной системы;

- бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета.

Эта группа бюджетных мер принуждения применяется к финансовому органу, ГРБС, РБС, получателю бюджетных средств, главному администратору доходов или источников финансирования дефицита бюджета. Однако на самом деле речь идет об отношениях между публично-правовыми образованиями, в данном случае вызванных предоставлением бюджетного кредита. Это хорошо видно, если смоделировать судебное обжалование подобной меры принуждения: сторонами по иску будут публично-правовые образования, одно из которых предоставило бюджетный кредит, а другое его получило. Таким образом, приведенная группа мер по сути является инструментом обеспечения бюджетного кредита.

Следует напомнить, что кассовое обслуживание всех бюджетов бюджетной системы осуществляется специально уполномоченным федеральным органом государственной власти - Федеральным казначейством[5]. Это означает, что технически проще удержать некоторые причитающиеся бюджету-должнику суммы при распределении доходов бюджета, чем осуществлять процедуру взыскания из одного бюджета в другой в ходе их исполнения.

Суммы невозвращенного кредита, платы за него и начисленных по договору пени можно также удержать из другого источника - межбюджетных трансфертов. Такая мера предусмотрена БК РФ и дает финансовому органу инструмент, который позволяет регулировать объем межбюджетных перечислений, если имеются основания полагать, что уровень бюджетной дисциплины у принимающей стороны является ненадлежащим. Самым простым примером здесь могут служить последствия установления факта нецелевого использования межбюджетных трансфертов, которые почти автоматически означают сокращение вновь планируемых трансфертов.

Среди прочих бюджетных мер принуждения выделяется передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий ГРБС, РБС и получателя бюджетных средств. Данная мера недавно

появилась в практике бюджетной деятельности в Российской Федерации [6] .

Уполномоченный по бюджету отличается от временной финансовой администрации, которая

может вводиться в субъекте РФ или муниципальном образовании[7]. Он не обладает столь широкими бюджетными полномочиями и действует на уровне ГРБС, РБС или получателя бюджетных средств, по сути, выполняя предварительный контроль в ходе исполнения бюджета этими участниками бюджетного процесса. Согласно существующей практике, уполномоченный по бюджету организационно независим от своего поднадзорного органа, но обладает правом вето на его финансовые распоряжения. Фактически его полномочия оказываются встроенными в бюджетный процесс: появляется еще одна инстанция прохождения платежей, дополнительный инструмент предварительного контроля (схема 9.2).

Напомним, что предварительный контроль осуществляется еще до того, как состоится нарушение, и поэтому можно говорить о положительной ответственности самого уполномоченного по бюджету за правомерность операций, совершаемых ГРБС, РБС и получателем бюджетных средств. Уполномоченный по бюджету примечателен еще и тем, что является одной из двух физических личностей, упоминаемых в БК РФ[8].

[1] После принятия Федерального закона от 23 июля 2013 г. № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» это ст. 15.15.1-15.15.16 КоАП РФ.

[2] Статьи 295-296 БК РФ (в настоящее время утратили силу).

[3] Статья 217 БК РФ.

[4] Статья 306.2 БК РФ.

[5] Статья 215.1 БК РФ.

[6] Эта мера известна в практике финансового контроля Федеративной Республики Германия.

[7] Глава 19.1 БК РФ.

[8] Другая личность, обладающая полномочиями в бюджетных отношениях, - это руководитель Минфина России, исключительные права которого установлены ст. 166 БК РФ.