Непрерывное реформирование бюджетного законодательства происходит до настоящего времени. На конец 2016 г. из первоначальной редакции БК РФ продолжали действовать только три статьи: ст. 4 «Бюджетное законодательство и нормы международного права», ст. 37 «Принцип достоверности бюджета» и ст. 307 «Введение в действие настоящего Кодекса». БК РФ содержит значительный объем отмененных и вновь введенных статей, сложную нумерацию. В итоге вместо очередных изменений был разработан БК РФ в новой редакции[1].

Любопытно, что были приняты меры для защиты БК РФ от изменений несистемного, хаотичного характера. В 2013 г. в БК РФ, а также в НК РФ включена норма, согласно которой внесение изменений в эти кодексы, а также приостановление, отмена и признание утратившими силу их отдельных положений осуществляются отдельными федеральными законами и не могут быть включены в тексты федеральных законов, изменяющих другие законодательные акты[2].

Изменения и дополнения, внесенные в БК РФ, в первую очередь связаны с развитием всех направлений бюджетной деятельности, а также с распространением действия БК РФ на все более широкий круг правоотношений.

Например, в БК РФ были включены:

- в 2004 г. - новая глава 19.1 «Осуществление бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления

при введении временной финансовой администрации»[3];

- в 2005 г. - новая глава 24.1 «Исполнение судебных актов по обращению взыскания на

средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации»[4];

- в 2007 г. - новый раздел 25.1 «Основы составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности», который состоит из глав «Основы составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности» и «Составление, внешняя

проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности Российской Федерации»[5].

С 1 января 2008 г. утратил силу Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» с одновременным переносом его содержания в гл. 4 БК РФ[6].

Просматривается перспектива расширения сферы правового регулирования БК РФ, связанная с его распространением на всех субъектов, которые охватываются понятием сектора государственного управления. Согласно рекомендациям МВФ по статистике государственных финансов в отчетность по операциям сектора государственного управления следует включать все государственные единицы и все нерыночные некоммерческие организации (далее - НКО), контролируемые и в основном финансируемые государственными единицами.

Такие НКО с правовой точки зрения являются негосударственными структурами, однако считается, что они проводят государственную политику и фактически представляют собой часть органов государственного управления. При проведении некоторых мер государственной политики органы государственного управления могут использовать некоммерческие организации, а не государственные учреждения. Примеры можно найти в области научно-исследовательских и опытно-конструкторских разработок, здравоохранения, безопасности, охраны окружающей среды, образования. НКО согласно рекомендациям МВФ является подконтрольной, если государственные органы определяют ее общую политику или программу деятельности, например, пользуясь правом назначать руководителей или используя финансовые рычаги. Признаком контролируемых НКО выступает реализация ими товаров,

работ или услуг по нерыночным ценам[7].

Имеет место и обратный процесс - очищение БК РФ от правовых норм, не связанных с бюджетными правоотношениями, исключение коллизий. Яркий пример такого процесса - долгожданные изменения и дополнения, внесенные в 2013 г. в часть четвертую БК РФ, которая

получила новое название «Бюджетные нарушения и бюджетные меры принуждения»[8].

Новая редакция части четвертой БК РФ устранила противоречия, связанные с применением уголовной и административной ответственности за нарушения в бюджетной сфере. В частности, прежняя редакция БК РФ содержала 18 ссылок на Кодекс об административных правонарушениях РСФСР, который утратил силу еще в 2002 г. Действовавшая с 2002 по 2013 г. редакция КоАП РФ устанавливала ответственность только за

три из 18 видов нарушений бюджетного законодательства, указанных в БК РФ[9]. Сегодня

данная ситуация исправлена: в КоАП РФ включены все недостающие нормы, которые одновременно исключены из БК РФ.

После внесения изменений в часть четвертую БК РФ очевидных коллизий и пробелов в нем не остается и его содержание вполне адекватно требованию системности законодательства, не вступает в противоречие с иными законами и нормативными правовыми актами.

Из числа других законов (кроме БК РФ) следует назвать несколько важнейших, в которых отразились проводимые реформы в бюджетной сфере. Прежде всего это очередной этап реформы бюджетного контроля, завершившийся принятием нового Федерального закона от 5 апреля 2013 г. «О Счетной палате Российской Федерации», который заменил ранее действующий одноименный Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ. Вновь принятый закон был разработан вместе с Федеральным законом от 23 июня 2013 г. № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Ранее был принят Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». Помимо названных законов, элементы бюджетного контроля в части полномочий парламента регулирует принятый в этот же период Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле». Следует отметить, что положения вышеуказанных законов вобрали в себя содержание Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой в 1977 г. на IX Конгрессе Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ). В целом развитие бюджетного контроля характеризуется переходом от проверки правомерности и достоверности проведенных операций к проверке (аудиту) эффективности использования бюджетных средств, проверяется и оценивается достигнутый результат.

Вопросы формирования расходов бюджета и его последующего исполнения непосредственно связаны с реформой закупок товаров, работ и услуг для публичных нужд. Законодательство Российской Федерации о публичных закупках основано одновременно на положениях БК РФ и ГК РФ. Итоги реформирования в данной сфере отразились в принятии Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», который заменил действующий ранее Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Принципиальным отличием вновь принятого закона от действовавшего прежде является то, что теперь урегулированы все этапы публичных закупок: планирование; определение поставщиков (подрядчиков); заключение контракта от имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования; особенности исполнения этих контрактов; мониторинг, аудит и контроль в сфере закупок. Задача, которую следует решить в ближайшем будущем, заключается в интеграции бюджетного процесса и процедуры государственных закупок, во взаимной оптимизации этих процессов.

Завершение очередного этапа реформы сектора публичных учреждений связано с принятием Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», которым были внесены изменения в ГК РФ, федеральный закон «О некоммерческих организациях» и ряд других законов, регулирующих отраслевые особенности публичных учреждений. Ранее бы принят Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».

Публичные учреждения, будучи участниками бюджетного процесса, непосредственно реализуют бюджетную деятельность как по осуществлению расходов, так и по мобилизации доходов бюджетов. Первое время (на момент начала бюджетной реформы) существовал, как уже говорилось выше, только один вид учреждений, основанных на публичной (государственной или муниципальной) собственности, - бюджетные учреждения. После проведенной реформы появилось три вида публичных учреждений: казенные, бюджетные и автономные. При этом казенные учреждения соответствуют тем бюджетным учреждениям, которые существовали до начала преобразований, а новые бюджетные учреждения представляют собой переходную форму для тех, которые не вполне вписываются в образ, определенный для казенных или автономных учреждений.

Разница между тремя видами учреждений заключается главным образом в степени свободы по отношению к своему учредителю - Российской Федерации, субъекту РФ или муниципальному образованию. Наибольшей свободой обладает автономное учреждение, которое вправе самостоятельно открывать расчетные счета в коммерческих банках и осуществлять бухгалтерский учет по правилам, установленным для организаций производственно-хозяйственной сферы. Учредители не несут субсидиарной ответственности по обязательствам автономных и бюджетных учреждений. Бюджетные учреждения уже не наделены правом открытия банковских счетов и осуществляют свою деятельность с использованием лицевых счетов, открытых им в органах Федерального казначейства. Однако жесткий контроль в отношении бюджетных учреждений отсутствует, они вправе маневрировать своими расходами в пределах общего остатка на лицевом счете. По обязательствам казенных учреждений субсидиарная ответственность учредителя сохраняется, казенные учреждения осуществляют свою деятельность с использованием лицевых счетов, открытых им в органах Федерального казначейства, на основании бюджетной сметы, которая является сводом установленных им лимитов по принятию обязательств в разрезе кодов бюджетной классификации.

Казенными учреждениями, как правило, являются органы публичной власти, а бюджетными и автономными - учреждения науки, культуры, искусства, образования, здравоохранения.

Планируемый результат реформы публичных учреждений заключался в повышении их конкурентоспособности и устранении ситуации, связанной с возникновением задолженности учредителя по обязательствам публичных учреждений. Об итогах данной реформы говорить пока сложно, так как она - в процессе реализации.

Еще одно направление бюджетной реформы, которое можно увидеть через призму законодательной деятельности, это реформирование государственного стратегического планирования. Бюджет по своему существу является финансовым планом, который составляется для реализации общего государственного стратегического плана (народно-хозяйственного плана, плана социально-экономического развития) и играет вторичную роль по отношению к стратегическому плану. При отсутствии системы стратегического планирования бюджет выполняет несвойственные ему функции [10] . Понимание данной проблемы первоначально нашло отражение в Указе Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике», во исполнение которого был принят Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Этот закон предусматривает координацию стратегического управления и мер бюджетной политики. Одним из базовых документов государственного стратегического планирования в законе называется долгосрочная бюджетная стратегия.

Изменения в бюджетном законодательстве, как правило, являются следствием реализации бюджетной политики, проводимой Президентом и Правительством Российской Федерации.

[1] См.: Артюхин Р.Е. Вопросы развития бюджетного права // Публичные финансы и финансовое право. М., 2012. C. 183.

[2] Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 104-ФЗ.

[3] Федеральный закон от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ.

[4] Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 197-ФЗ.

[5] Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ.

[6] Там же.

[7] Руководство по статистике государственных финансов Международного валютного фонда (Washington, 2001): <http://www.imf.org/extemal/pubs/ft/gfs/manual/rus/pdf/ allr.pdf> (дата обращения: 15.01.2014).

[8] Федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 252-ФЗ.

[9] См. подробнее: Комягин Д.Л. Основания для применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства и правонарушения в бюджетной сфере // Финансовое право. 2007. № 2; Он же. Комментарий к

части четвертой Бюджетного кодекса Российской Федерации // Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (постатейный). М., 2002.

[10] См. подробнее: Комягин Д.Л. Бюджет как элемент стратегического планирования // Финансовое право. 2012. № 9. C. 11-17; Он же. Правовая форма бюджетной политики // Очерки бюджетно-правовой науки современности. М.; Харьков, 2012. C. 27-44.