Следующим, после изменения законодательства, аспектом бюджетной реформы выступает совершенствование межбюджетных отношений. Бюджетная система Российской

Федерации в силу ее федеративного территориального устройства имеет сложный характер[1]. Субъекты РФ неоднородны, в состав Российской Федерации входят национальные республики, а также различные по масштабам края, области, автономная область и автономные округа, города, имеющие особый статус, - Москва и Санкт-Петербург. Кроме того, в силу исторических и географических причин субъекты РФ неравны экономически. Некоторые из них имеют достаточную или даже избыточную доходную базу для покрытия собственных расходов и могут служить донорами для других субъектов РФ, иные бюджеты не могут покрыть свои расходы без помощи федерального бюджета. Выравнивание уровня доходов всех бюджетов, обеспечение стабильности и сбалансированности бюджетной системы в целом - задачи, постоянно стоящие на повестке дня. Все сказанное выше касается и местных бюджетов, которые находятся в сложных отношениях как с органами власти субъекта РФ, на территории которого они расположены, так и с органами федеральной власти. Кроме того, в бюджетную систему Российской Федерации как самостоятельные элементы входят социальные бюджеты: Пенсионный фонд РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования.

В советский период существовал государственный бюджет СССР, который включал государственные бюджеты союзных республик, союзный (центральный) бюджет и бюджет социального страхования. Эта система имела иерархический характер и была строго бездефицитна. После распада Союза ССР баланс бюджетной системы был разрушен, и ее пришлось воссоздавать заново уже на условиях значительно большей, чем в Союзе ССР, самостоятельности каждого бюджета[2].

Опыт реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации представляется ценным источником информации для организации такого рода деятельности и отразился в следующих программных документах:

- в период с 1999 по 2001 г. - в Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах, утвержденной постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 г. № 862. Этот документ ознаменовал переход от индивидуального согласования объемов финансовой помощи субъектам РФ к единым правилам ее распределения. Была начата работа по закреплению расходных полномочий каждого уровня бюджетной системы;

- в период с 2002 по 2005 г. - в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, утвержденной постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584. На данном этапе реформа была направлена на устранение противоречия между высокой децентрализацией бюджетных ресурсов и излишней централизацией налогово-бюджетных полномочий. Была отмечена незавершенность становления местного самоуправления. В ходе реализации программы было завершено разграничение расходных полномочий между федеральной властью, регионами и местными органами власти. Значительно сокращена практика делегирования федеральных полномочий субъектам РФ и муниципальным образованиям без предоставления адекватных источников их финансового покрытия;

- в период с 2006 по 2008 г. - в Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в 2006-2008 годах, одобренной распоряжением Правительства РФ от 3 апреля 2006 г. № 467-р. В данный период происходило дальнейшее повышение качества управления публичными финансами и эффективности бюджетных расходов. Характерно, что в этот и последующие периоды межбюджетные отношения реформировались вместе с бюджетным процессом. Такая интеграция произошла в рамках Концепции реформирования бюджетного процесса в 2004-2006 годах, утвержденной постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов». Реформирование реализовывалось на федеральном, региональном и местном уровнях;

- в период с 2010 по 2013 г. - в Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года, одобренной распоряжением Правительства РФ от 8 августа 2009 г. № 1123-р. Уже из названия данного программного документа видно, что реформирование «спустилось» на субфедеральный уровень, совершенствуя вопросы оказания услуг публичной властью.

Перечисленные программные документы служили основой для принятия региональных документов. Кроме того, была начата разработка российского кодекса лучшей практики для субъектов РФ и муниципальных образований в сфере управления региональными и муниципальными финансами, который включает наиболее совершенные инструменты этой деятельности. Реформа строится на основе не только российского опыта, но и опыта разных стран как с федеративным, так и с унитарным государственным устройством, как с романо-германской, так и с англосаксонской правовой системой. В числе стран, опыт которых изучен, - Австрия, Австралия, Индия, Канада, Аргентина, Мексика, США, Бельгия, Германия, Швейцария, Франция, Италия, Испания, Дания, Норвегия, Швеция, страны Центральной и Восточной Европы, Великобритания, Япония, Новая Зеландия.

Еще один аспект бюджетной реформы отразился в изменении бюджетного процесса. Реформирование бюджетного процесса было сосредоточено главным образом на повышении эффективности (результативности, экономности) бюджетных расходов, а также на совершенствовании бюджетного планирования. В рамках реформирования бюджетного процесса появились такие инструменты бюджетного планирования, как расходные обязательства и целевые программы, существенно реорганизована бюджетная классификация, произошел переход на скользящий трехлетний бюджет. Опыт реформирования бюджетного процесса также основан на лучшей мировой практике, переработанной с учетом отечественных условий, и отражен в следующих программных документах:

- в Концепции единого казначейского счета, одобренной распоряжением Правительства РФ от 23 января 2000 г. № 107-р. Данный документ связан с созданием единого казначейского счета бюджетов;

- Программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на

период до 2012 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 1101-р. Здесь на базе достигнутого уровня управления бюджетом ставятся более сложные задачи: увязывание стратегического планирования с бюджетным планированием,

использование всего набора инструментов (бюджетных, налоговых, таможенных, тарифных и т. д.), применяемых для достижения целей государственной политики;

Концепции создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет», одобренной распоряжением Правительства РФ от 20 июля 2011 г. № 1275-р, в рамках которой продолжается создание системы «Электронный бюджет».

[1] Субъекты, составляющие Российскую Федерацию, перечислены в ст. 65 Конституции Российской Федерации.

[2] См. подробнее: Комягин ДЛ.Бюджетное право России: бюджетное устройство и бюджетная система // Публично-правовые исследования. 2011. № 3-4. C. 115-135.