Контроль в сфере публичного управления является одним из важных инструментов регуляции административной деятельности, призванных обеспечить ее законность, результативность, эффективность и соответствие общественно значимым целям. Различные виды этого контроля способствуют своевременному реагированию публичной администрации на все существующие проблемы, создают условия для их адекватного разрешения и устранения деструктивных конфликтов в отношениях "власть - подчинение".[1]

Концепция системы контроля в сфере деятельности публичной администрации, особенности использования его различных видов, цели, субъекты и способы осуществления зависят от государственного и общественного строя, типа правовой системы, юридических традиций, уровня развития демократии, защиты прав человека и т.д.

Основным в содержании контроля является деятельность органов государства, граждан и их организаций, которая направлена: 1) на наблюдение, выявление, анализ информации о происходящих управленческих процессах; 2) на установление несоответствий, нарушений, отклонений от социальных, прежде всего правовых, норм, целей и ценностей; 3) на выдвижение требований и предложений об устранении недостатков или коррекции самих норм и целей.

Функция контроля в публичном управлении в полном объеме структурируется только в современном обществе, в котором особое место занимает правовое государство. Идея контроля как сущностного элемента правового государства ориентирует на обеспечение деятельности публичной администрации в соответствии с принципами и нормами правопорядка, к соблюдению которых она может принуждаться различными организационноправовыми средствами на основании данных контрольной деятельности.

Системный подход предполагает рассмотрение вопросов контрольной деятельности во взаимосвязи с вопросами надлежащего управления.

Взаимообусловленность контроля и подотчетности лежит в основе концепции вертикального контроля, осуществляемого гражданами за правительством "извне государства", и горизонтального контроля, осуществляемого различными государственными органами. Таким образом, с одной стороны, граждане контролируют своих представителей (уполномоченных) "снизу вверх", с другой стороны, органы одного государственного уровня осуществляют функции взаимного контроля. Эта концепция конкретизирована в следующей теоретической модели:

механизм вертикального контроля представлен в современном обществе контролем двух видов: а) контроль, осуществляемый гражданами посредством выборов; б) социальный контроль, реализуемый снизу, извне по отношению к государству, правительству, публичным органам и учреждениям субъектами гражданского общества;

механизм горизонтального контроля включает в себя два элемента: а) систему сдержек и противовесов в рамках разделения власти; б) специализированные органы контроля (назначенные агенты контроля);

диагональный контроль, осуществляемый совместно агентами (субъектами) горизонтального и вертикального контроля (гражданского общества).

В этой модели механизм разделения властей - базовый элемент современной демократии и системы контроля, который осуществляется через механизм сдержек и противовесов, выступая в качестве политического контроля. Особенность этого контроля обусловлена тем, что в процессе его реализации между властями могут возникать конфликты, ведущие к глубоким политическим и институциональным кризисам.

Контроль специализированных органов осуществляется сетью особых учреждений, наделенных по закону правом проводить мониторинг, наблюдать, проверять, инспектировать, раскрывать злоупотребления в системе органов публичной власти и в нормативно предусмотренных случаях налагать санкции за упущения и нарушения. Среди этих органов есть как традиционные, так и новые современные органы (омбудсмен, антикоррупционные комиссии и др.). Различают две группы

специализированных органов: 1) органы, обладающие полномочиями выявлять, проводить расследования, раскрывать нарушения и в определенных законом случаях привлекать к ответственности; 2) учреждения, обладающие преимущественно аналитическими, превентивными и координационными полномочиями и функциями технической поддержки. В организационном плане они могут включаться в любую из трех властей, например, органы внешнего аудита - в рамках законодательной власти; контрольные административные органы и органы внутреннего аудита - в рамках исполнительной власти; советы судей, специализированные прокуратуры - в рамках судебной власти. Они также могут относиться к двум ветвям власти, как, например, омбудсмен.

Система возможных форм контроля включает следующие формы:

предварительный, текущий и последующий контроль (в зависимости от момента осуществления). Предварительный контроль проводится перед совершением административными органами управленческих действий в целях предупреждения тех из них, которые могут оказаться нецелесообразными, нерациональными и незаконными. Текущий (оперативный) контроль осуществляется по ходу административной деятельности в момент совершения управленческих действий и операций либо принятия административного акта. Последующий контроль проводится после завершения определенных управленческих действий и операций либо после вступления административного акта в силу.

контроль за лицами и контроль за актами (в зависимости от объекта). Контроль за лицами касается поведения должностных лиц публичной администрации и призван обеспечить неукоснительное соблюдение ими должностных обязанностей. Контроль за актами имеет своим объектом правовые акты, принимаемые администрацией в процессе управленческой деятельности.

контроль по инициативе контролирующего органа, контроль по заявлению какого-либо заинтересованного лица, обязательный контроль по прямому указанию закона (в зависимости от способа возбуждения контрольной деятельности).

контроль за законностью и контроль за целесообразностью (в сфере публичного управления). Контроль за законностью призван выявить соответствие административных действий и решений закону. Режим законности обязывает административные органы и должностных лиц при реализации своих функций по обеспечению публичных интересов действовать на основе закона и в установленных им рамках.

Внутренний контроль реализуется главным образом в форме административного контроля, внешний контроль - посредством таких его форм, как политический контроль, общественный или гражданский контроль, институт омбудсмена и юрисдикционный контроль.

Г ражданский контроль в системе форм контроля рассматривается как: а) самостоятельный вид контроля, осуществляемого гражданским обществом; б) институт политического контроля; в) вид горизонтального контроля. В этом

случае он обозначается термином "социальный" и трактуется как гражданский мониторинг управленческих актов правительства. В отличие от вертикального контроля посредством выборов, он может носить постоянный характер, касаться любых специфических тем, отдельных чиновников и направлений политики. Этот контроль подкрепляется санкциями скорее символическими, чем формальными, но они могут оказывать значительное влияние на контроль, изменение и корректировку публичной политики. Главным элементом этого контроля является сбор и распространение информации.

Граждане осуществляют мониторинг исполнения публичных функций, собирают и распространяют критическую информацию об исполнении бюджета, использовании публичных фондов и т.д. Эта информация позволяет выявить неправильности и недостатки, оценить исполнение функций и определить возможные случаи коррупции. Гражданский контроль может осуществляться и в рамках отдельных процедур административного контроля.

Стандартная модель внутреннего контроля представляет собой систему, интегрирующую схему организации и совокупность планов, методов, принципов, норм, процедур и механизмов верификации и оценки применительно к определенному учреждению с целью достичь, чтобы все операционные действия, а также управление информационными потоками и ресурсами осуществлялись в соответствии с законно конституированными нормами, политикой руководства и обозначенными приоритетами.

Внутренний контроль базируется на самоконтроле, поскольку он представляет собой сферу ответственности всех служащих организации и является компонентом всех действий, решений, задач, реализуемых для достижения целей организации. В структуре внутреннего контроля, определяемой с позиций саморегуляции, самоконтроля и самооценки, конкретизируемых в стандартах контроля, выделяется три основных подсистемы: а) стратегический контроль, б) контроль управления и в) контроль оценки. Соответственно, в рамках этих подсистем выделяются специальные и наиболее важные компоненты, например, в подсистеме стратегического контроля - среда контроля, стратегическое управление и управление рисками. Среди компонентов подсистемы контроля управления называются контрольная деятельность, информация и публичная коммуникация. Его назначение - обеспечение производства и распространения информации о результатах управления, а также взаимодействие с различными механизмами государственного и гражданского контроля.

Внутренний контроль рассчитан на контроль, инициируемый самой публичной администрацией. Этот контроль направлен на обеспечение публичных интересов, косвенным образом касаясь частных интересов, которые могут удовлетворяться только в прямой форме.

[1] Тенденции развития контроля за деятельностью публичной администрации в зарубежных государствах / отв. ред. В.И. Лафитский, И.Г. Тимошенко. М.: ИЗиСП, ИНФРА-М, 2015. С. 17-29