В Российской Федерации на основе Конституции РФ проводится административная реформа, направленная на оптимизацию исполнения органами государственной власти своих функций. Благодаря этому сложная система публично-властных структур становится ближе и понятнее населению. Поэтапно реализуется идея продуктивного взаимодействия правового государства и гражданского общества, заключающаяся в том, что публичная власть формируется для того, чтобы удовлетворять коллективные интересы и способствовать благополучной жизни каждого отдельного гражданина.

Правовая основа предоставления государственных и муниципальных услуг базируется на конституционных положениях, определяющих обязанности органов публичной власти в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, которые обусловлены конституционными задачами, функциями и обязанностями российского государства в соответствующей сфере.

Конституционная обязанность государства предопределяется тем, что вся система публичной власти призвана обеспечивать ее неукоснительное выполнение. Кроме того, основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. Из этого конституционного принципа предписано исходить органам публичной власти, их должностным лицам, всем государственным и муниципальным служащим во взаимоотношениях с гражданами. В результате каждый человек во всякой юридически значимой ситуации может осознавать себя и заявлять о себе как о лице, пользующемся своими неотчуждаемыми правами, т.е. как о правопользователе. Соответственно, всем иным субъектам социального общения, и в первую очередь представители публичной власти, следует признавать правомерность такого основного позиционирования, давать надлежащую правовую оценку вытекающим из него требованиям и учитывать их в отношениях с данным лицом.

Конституция РФ закрепляет новые принципы взаимоотношений государства и личности; прослеживается тенденция повысить роль самого человека в обеспечении максимально полного использования им прав и свобод, усилить его самостоятельность. По сути, это означает отказ от оценки роли государства как патрона, направляющего деятельность пассивной личности. Новые ориентиры в данной области нацелены на развитие творческого потенциала каждого человека, на преодоление иждивенчества.

Специальным законом в сфере публичных услуг является Федеральный закон от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", который предусматривает основные направления совершенствования порядка оказания публичных услуг гражданам. В частности, в нем наряду с общими требованиями закреплены положения об обязательности принятия административных регламентов в каждом государственном или муниципальном органе, осуществляющем работу такого рода с населением.

В целях повышения удобства при взаимодействии заявителей с государственными органами ведется работа по развитию многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (МФЦ), в которых оказывают комплекс публичных услуг федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления по принципу "одного окна".

На начальном этапе развития - создание и внедрение в эксплуатацию универсальных электронных карт (УЭК), которые должны упростить бюрократические проволочки, сократить время работы компетентных должностных лиц с населением, соединив сведения большинства документов каждого физического лица на едином носителе.

Развитие таких общественных отношений делает необходимым создание надежной информационно-технологической платформы. Поэтому в рамках развития предоставления государственных и муниципальных услуг большое внимание уделяется внедрению современных технологий для защиты личных данных, организации информационного обмена между уполномоченными субъектами, оперативного получения информации и т.д.

Государственные и муниципальные услуги являются перспективным направлением развития взаимоотношений общества и государства, одной из сфер, где человек и публичная власть вступают в отношения на добровольных началах и преследуют реальные цели, выгодные обеим сторонам.

Институт предоставления государственных и муниципальных услуг требует особого внимания со стороны законодателя, правоприменителя и юридической науки для оптимального улучшения жизни каждого человека и полного выполнения публичной властью своих обязательств перед ним.

Для решения проблем в сфере оказания публичных услуг предлагается: а) принятие кодекса предоставления публичных услуг, возможно на федеральном уровне, а также в качестве начального шага на уровне субъектов РФ. Данный нормативный правовой акт охватил бы широкую сферу взаимоотношений в обозначенной сфере, сократил число действующих правовых актов, соединил максимум правовых норм, которые регламентировали бы в том числе статус заявителей; б) по вопросам обжалования действий компетентных субъектов в данной сфере следует на федеральном уровне установить лишь общие требования и позволить органам, предоставляющим услуги, самим определять процедуру обжалования оказанных или неоказанных государственных и муниципальных услуг, иначе регулирование на федеральном, региональном и местном уровнях процедуры обжалования неправомерного оказания государственных услуг не приводит к единству правоприменительной практики.[1]

С учетом социальной направленности развития России как социального государства, его стремления к созданию условий, обеспечивающих достойную жизнь человека, в деятельности органов государственного и муниципального управления по реализации их функций особое место занимает оказание населению разного рода публичных (государственных и муниципальных) услуг, направленных на удовлетворение потребностей населения в различных сферах общественной жизни.

В соответствии с п. 5 ст. 38 Налогового кодекса РФ, услугой признается деятельность, результаты которой не имеют материального выражения, реализуются и потребляются в процессе осуществления этой деятельности.

Суть услуги, ее цель составляет непосредственно сама деятельность по реализации этой услуги, возможный материальный результат здесь есть сопутствующий элемент в отличие от работы, где соответствующий результат как раз имеет определяющее значение (это, например, строительство помещения по договору строительного подряда).

Специфика государственных и муниципальных услуг выражается в осуществлении по запросам заявителей определенных действий соответственно органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах их компетенции и с учетом особенностей задач, стоящих перед конкретным органом публичной власти. Деятельность по оказанию данных услуг сопряжена с возникновением сопутствующего ей результата (например, выдача гражданину свидетельства о рождении, паспорта).

Вся система публичной власти на государственном и муниципальном уровнях призвана реализовывать конституционные обязанности государства в сфере прав личности.

Поскольку предоставление услуг публичными органами власти направлено на удовлетворение определенных потребностей населения, эта деятельность является одной из важных функций государства, по реализации которой потребитель такой услуги формирует мнение о работе государственного и муниципального механизмов, оценивает эффективность органов публичной власти. Публичные услуги оказываются бесплатно (например, выдача кадастрового паспорта на объект недвижимости) или за нормативно установленную плату (государственную пошлину). Для определенных категорий граждан могут предусматриваться льготы по оплате соответствующих услуг. Процесс организации предоставления публичной властью услуг населению, определение показателей оценки эффективности услуг, организация взаимодействия и взаимосвязь государственного и муниципального уровней управления, структура взимания платы за услуги - все это имеет важное значение при оказании государственных и муниципальных услуг.

Публичная (государственная или муниципальная) услуга, таким образом, представляет собой деятельность уполномоченного государственного или муниципального органа публичной власти, осуществляемую по обращению заявителя, в рамках компетенции этого органа и направленную на удовлетворение потребностей заявителя, которым может выступать как физическое, так и юридическое лицо, в разных сферах общественной жизни.

Государственная услуга - это деятельность по реализации функций соответствующего органа, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов РФ полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.

Государственная услуга предоставляется: 1) федеральным органом исполнительной власти, 2) органом государственного внебюджетного фонда,

исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, 4) органом местного самоуправления при выполнении отдельных государственных полномочий.

Федеральные органы исполнительной власти (их территориальные подразделения) - создаваемые в специальном порядке государственные органы, реализующие исполнительную власть и наделенные компетенцией в отдельных сферах деятельности по реализации государственных функций. Так, например, Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) осуществляет предоставление государственных услуг по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, кадастровый учет объектов недвижимости; Федеральная налоговая служба (ФНС России) осуществляет государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также предоставляет сведения о них по соответствующим запросам; Федеральная миграционная служба (ФМС России) предоставляет услуги по выдаче паспорта гражданина РФ.

Органы государственных внебюджетных фондов - специализированные государственные финансово-кредитные учреждения, денежные средства которых являются собственностью Российской Федерации, но при этом не входят в федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ. К ним относятся Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования. При осуществлении деятельности такие государственные учреждения могут наделяться отдельными публично - властными полномочиями, в том числе в сфере оказания государственных услуг. Так, в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ (Постановление от 25.06. 2001 г. № 9-П), в силу того, что Пенсионный фонд РФ выполняет, по сути, функции страховщика, осуществляющего оперативное управление средствами обязательного (государственного) пенсионного страхования, и обеспечивает назначение и своевременную выплату государственных пенсий, он наделен публично-властными полномочиями по обеспечению конституционного права на государственную пенсию, включая полномочия по назначению пенсии.

Исполнительные органы власти субъектов РФ - государственные органы с определенной компетенцией, осуществляющие деятельность и реализующие полномочия в рамках отдельного субъекта РФ с учетом общих положений разграничения компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, установленных Конституцией РФ, Федеральным законом от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Органы местного самоуправления в случае делегирования им отдельных государственных полномочий в целях повышения эффективности реализации соответствующих полномочий. Делегирование полномочий осуществляется с обязательной передачей необходимых финансовых ресурсов. Включая в этом случае органы местного самоуправления в круг субъектов, оказывающих государственные услуги, законодатель подчеркивает, что, осуществляя делегированные полномочия, органы местного самоуправления выполняют отдельные государственные функции, а не присущие им задачи по решению местных дел.

Кроме того, Г осударственная корпорация по атомной энергии "Росатом" наделена правом предоставлять государственные услуги в установленной для нее сфере деятельности.

Муниципальная услуга - это предоставляемая органом местного самоуправления деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 06.10. 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и уставами муниципальных образований. Муниципальные услуги оказываются местными администрациями и иными органами местного самоуправления, наделенными исполнительно-распорядительными полномочиями.

Сфера предоставления публичных (государственных и муниципальных) услуг довольно широка и затрагивает практически все аспекты общественной жизни.

Видовая характеристика включает следующие группы публичных услуг:

в зависимости от уровня органов власти, оказывающих услуги, выделяют государственные и муниципальные услуги;

различают услуги, которые предоставляются по принципу ”одного окна” либо в электронном виде, и услуги, которые не предоставляются таким образом. Постановлением Правительства РФ от 27.09.2011 г. №2 797 утвержден Перечень государственных услуг, предоставление которых организуется по принципу "одного окна", в многофункциональных центрах предоставления государственных и муниципальных услуг федеральными органами исполнительной власти и органами государственных внебюджетных фондов, а также определен порядок взаимодействия между многофункциональными центрами предоставления услуг, уполномоченными государственными и муниципальными органами. Так, по принципу "одного окна" происходит предоставление государственных услуг по регистрации объектов недвижимости и постановке их на кадастровый учет, по предоставлению сведений об административных правонарушениях в области дорожного движения. Распоряжением Правительства РФ от 17.12.2009 г. № 1993-р утвержден Сводный перечень первоочередных государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в электронном виде. В электронном виде услуги предоставляются через портал государственных услуг (URL: http://gosuslugi.ru). В электронном виде возможна подача заявления на получение заграничного паспорта, разного рода льгот и т.п. К 1 января 2014 г. в целом завершился переход на предоставление первоочередных государственных и муниципальных услуг в электронном виде;

в зависимости от сферы общественной жизни, в которой они оказываются, выделяют услуги в области образования, архитектуры, ЖКХ, регистрации актов гражданского состояния и т.п.;

в зависимости от уполномоченного органа, в компетенции которого находится предоставление тех или иных услуг;

услуги, оказываемые государственными и муниципальными

учреждениями и иными организациями на основании размещенного государственного (муниципального) задания (заказа), контроль за

надлежащим предоставлением которых осуществляет соответствующий государственный или муниципальный орган управления (например, предоставление из базы данных сведений о результатах единого государственного экзамена), и услуги, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления соответствующих государственных услуг и оказываются государственными и муниципальными организациями.

На современном этапе нормативное регулирование обеспечивает взаимосвязь оказания государственных и муниципальных услуг с совершенствованием системы государственной и муниципальной службы

Одним из приоритетных направлений развития системы

государственного управления в настоящее время является достижение высокого уровня качества предоставляемых государственных и муниципальных услуг.

Возможным подходом к решению проблемы повышения качества государственного управления являются переход от ведомственной ориентации деятельности государства к ориентации на нужды и задачи граждан, а также модернизация всей системы предоставления услуг государственного управления. Проведение данной стратегии предполагает резкое повышение требований к управленческим кадрам, введение жестких механизмов ответственности за исполнение целевых показателей.

Пути такого совершенствования определены в Указе Президента РФ от 07.05.2012 г. № 601, в котором установлено, что к 2018 году уровень удовлетворенности граждан качеством предоставления государственных и муниципальных услуг должен составить не менее 90%.

Конкретизированы основные направления совершенствования системы государственной (муниципальной) службы.

[1] Институт государственных и муниципальных услуг в современном праве Российской Федерации /отв. ред. В.И. Фадеев. М.: Норма, ИНФРА-М, 2016.