Законодательство России о публичных закупках находится в состоянии постоянного реформирования. Достаточно большое количество принимаемых в рассматриваемой сфере законов и иных нормативных актов, а также постоянное внесение в них поправок объясняется отсутствием целостной концепции совершенствования законодательства о закупках.[1]

С 1992 г. по 2014 г. - было принято десять специальных федеральных законов, регулирующих отношения в данной сфере. Ряд законов утратили силу. Действующими являются следующие законы: Федеральный закон от 02.12.1994 г. № 53-ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд"; Федеральный закон от 13.12.1994 г. № 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд"; Федеральный закон от 29 .12. 1994 г. № 79-ФЗ "О государственном материальном резерве"; Федеральный закон от 18.07.2011 г. № 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц"; Федеральный закон от 2912. 2012 г. № 275-ФЗ "О государственном оборонном заказе"; Федеральный закон от 05.04. 2013 г. № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

Часто применяемыми законами при проведении публичных закупок, помимо указанных специальных законов, являются Гражданский кодекс РФ и Федеральный закон от 26.07. 2006 г. № 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Механизм реализации законодательных норм обеспечивается многочисленными подзаконными нормативными актами (прежде всего, постановлениями Правительства РФ).

Законами, на которых основывается вся система публичных закупок России по состоянию на 1 января 2015 г., являются Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" и Федеральный закон от 18.07.2011 г. № 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц".

Наличие нескольких законодательных актов о закупках позволяет выделить в закупочной системе России несколько подсистем (видов закупок). Первая подсистема (вид закупок) - государственные и муниципальные закупки, осуществление которых регулируется, прежде всего, Законом о контрактной системе. Вторая подсистема - "корпоративные" закупки (Закон о закупках). Третья подсистема - иные публичные закупки хозяйствующих субъектов, добровольно принявших на себя обязанности по осуществлению сложных закупочных процедур (как правило, это крупные юридические лица, принявшие внутренние локальные акты о закупках, организовавшие собственные закупочные отделы и проводящие закупки; эти субъекты проводят закупки, во-первых, по экономическим причинам - из-за большого объема оборотов, при котором сложно обеспечить процесс заключения договоров по оптимальным ценам без образования собственной закупочной системы, во-вторых, из соображений престижа). Иные публичные закупки проводятся в соответствии с общими положениями российского гражданского законодательства.

Законодательство о государственных и муниципальных закупках является самым сложным. Закон о контрактной системе вместе с подзаконными нормативными актами, принятыми в соответствии с этим

Законом, представляют собой объемный нормативно-правовой массив.

Законодательство о "корпоративных" закупках основывается на Законе о закупках товаров, работ, услуг, который по объему в 15 раз меньше Закона о контрактной системе. Значительно меньше по объему нормативного материала по государственным (муниципальным) закупкам и совокупность подзаконных актов, принятых в соответствии с Законом о закупках.

Указанная разница в объемах нормативных массивов, регулирующих проведение государственных (муниципальных) закупок, с одной стороны, и "корпоративных" закупок, с другой стороны, объясняется тем, что в Законе о контрактной системе детально урегулированы процедуры планирования и проведения закупок. Правовое регулирование государственных и муниципальных закупок, основанное на положениях Закона о контрактной системе, носит императивный характер. Свобода заказчиков в построении своей закупочной системы и выработке норм, на основании которых они проводят закупки, сведена к минимуму. В "корпоративных" закупках (Закон о закупках) заказчики имеют большую степень свободы: они самостоятельно формируют "правила игры" в своих внутренних документах (эти документы в Законе о закупках называются "положением о закупке"). Основная цель принятия Закона о закупках - обеспечить "прозрачность" "корпоративных" закупок (проведение всех закупок в Интернете). Главными обязанностями заказчиков по Закону о закупках является утверждение собственного "положения о закупке", размещение этого документа в единой информационной системе закупок (прежде всего на официальном сайте этой системы - www.zakupki.gov.ru) и проведение закупок в соответствии с указанным "положением о закупке" (исходя из этого, Закон о закупках определяют как один из самых либеральных законов о закупках в мире). Небольшой объем Закона о закупках объясняется высокой степенью диспозитивности регулируемых им отношений.

Иные публичные закупки, которые не проводятся в соответствии с Законом о контрактной системе или Законом о закупках, осуществляются на основании положений гражданского законодательства, прежде всего Гражданского кодекса РФ (в частности, на основании общих норм о договорах, оферте и акцепте, торгах и др.).

[1] Публичные закупки: проблемы правоприменения. Материалы Третьей Всероссийской научно-практической конференции (9 июня 2015 г., МГУ имени М.В. Ломоносова). М.: Юстицинформ, 2015.