Политические партии как социально-политическое явление существуют в государственно организованном обществе, влияют на его развитие, поэтому их статус и деятельность подлежат правовому регулированию. Наличие у политических партий именно конституционно-правового статуса обусловлено их ролью в становлении политической системы в целом и формировании государственного аппарата в частности.

Конституционно-правовой статус политических партий представляет собой совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих права и обязанности политических партий, юридические и материальноорганизационные гарантии их деятельности.

В России конституционно-правовой статус политических партий закреплен помимо специального Федерального закона от 11.07.2001 № 95-ФЗ "О политических партиях", также в законодательстве об общественных объединениях и законах о выборах.

В теории и практике партийного политического строительства сложились две основные модели организации политических партий.

Первая модель рассматривает партию как общественное движение. В такой партии предусматривается центральный руководящий орган с территориальными отделениями. Лица, входящие в руководящие органы партии, выполняют свои функции на общественно-безвозмездной основе, есть немногочисленный аппарат сотрудников, обеспечивающих деятельность партии. Отсутствует формальное членство, свою принадлежность к партии граждане выражают посредством голосования на выборах, а также участием на общественных началах в предвыборной агитационной кампании данной партии. Финансирование такой партии осуществляется за счет пожертвований (пример США).

Вторая модель рассматривает партию как организованное объединение, созданное на основе формального членства, предполагающего официальное вступление гражданина в партию. Граждане, которые разделят партийную идеологию, вносят пожертвования на нужды партии, не признаются членами партии, если у них отсутствует оформленное членство.

Вторая модель определяет основу партийной организации в Российской Федерации. В соответствии с законом, политическая партия - это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Членство в политической партии является добровольным и индивидуальным.

Установленные законом требования, которым должна отвечать политическая партия, связаны: 1) с территориальным признаком - наличие региональных отделений не менее чем в половине субъектов РФ, при этом в субъекте РФ может быть создано только одно региональное отделение данной партии; 2) с количественным признаком - минимальная численность членов партии - пятьсот граждан РФ, достигшими возраста 18 лет. Иностранные граждане и лица без гражданства, а также граждане РФ, признанные судом недееспособными, не вправе быть членами политической партии. В первоначальной редакции закона минимальное число членов партии устанавливалось в десять тысяч членов. Затем количественный показатель менялся несколько раз то в сторону увеличения, то уменьшения.

Критерий минимальной численности членов партии - один из основных вопросов в процедуре образования партии. Вопрос о правомерности установления минимальной численности членов партии рассматривается с учетом правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 01.02.2005 № 1-П: данные количественные критерии могут приобрести неконституционный характер в том случае, если результатом их применения окажется невозможность реального осуществления конституционного права граждан на объединение в политические партии, в том числе, когда в нарушение конституционного принципа многопартийности на их основании будет создана лишь одна политическая партия.

По состоянию на 01.01.2016 Министерством юстиции РФ зарегистрированы 77 политических партий в соответствии с законными требованиями.[1] Регистрация большинства из них стала возможной после законодательной либерализации минимальной численности членов политической партии в 2012 году.

Законом предусмотрены только два способа создания политических партий: 1) на учредительном съезде партии и 2) в результате преобразования в политическую партию общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения на съезде общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения.

Наличие многопартийной политической системы характеризует демократию как общепризнанную ценность. Установление конституционноправового статуса политических партий обеспечивает сохранение и функционирование политических партий как необходимых элементов демократии.

Конституционные принципы политического многообразия и многопартийности являются важными характеристиками современного конституционного строя. Роль политических партий в России достаточно велика в воздействии как на государственные дела, так и на социально- общественную среду.

В прежних Конституциях России закреплялся принцип однопартийности, допускающий существование одной политической партии, ее ведущее место в обществе и государстве.[2] Становление многопартийной системы берет начало с конституционной поправки от 16.06.1990 г. статьи 6 Конституции РСФСР о руководящей роли КПСС. Новая конституционная норма исключала указание на однопартийность: «политические партии, профсоюзные, молодежные и иные общественные организации и массовые движения через своих представителей, избранных в Советы народных депутатов, и в других формах участвуют в выработке политики государства, в управлении государственными и общественными делами». В 1991 году был изданы Указы Президента РСФСР в отношении коммунистической партии (от 23.08.1991 г. «О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР»; от 25.08.1991 г. «Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР»; от 06.11.1991 г. «О деятельности КПСС и КП РСФСР»).

Подход конституционного законодателя к принципу многопартийности предопределил ключевые политические события и конституционно-правовые реформы в Российской Федерации конца ХХ- начала ХХ1 столетий.

Дальнейшее развитие политических отношений в России, особенно выборов, сначала происходило при активном участии и политических партий, и иных общественных объединений. Тем самым число участников как политических в целом, так и избирательных процессов существенно возрастает. В целях правового упорядочения такого положения в законодательство об общественных объединениях и выборах вносятся изменения: появляется категория «политических общественных

объединений». Федеральным законом от 19.07. 1998 г. вносятся поправки в Федеральный закон 1995 года «Об общественных объединениях». Вместо слов «политических партий» как разновидности общественных объединений в Закон включаются слова «политических общественных объединений (политических организаций, в том числе политических партий, а также политических движений)». Новые нормы, соответственно устанавливают, что а) «организационно-правовыми формами политических общественных объединений являются общественная организация (для политической организации, в том числе политической партии) и общественное движение (для политического движения)»; б) «политическим общественным объединением является общественное объединение, в уставе которого в числе основных целей должны быть закреплены участие в политической жизни общества посредством влияния на формирование политической воли граждан, участие в выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления посредством выдвижения кандидатов и организации их предвыборной агитации, участие в организации и деятельности указанных органов». Таким образом, именно политическим общественным объединениям отводилась роль главных «двигательных сил» политического процесса, в целом гражданского общества.

На практике, правда, принципиальных изменений не произошло, т.к. к очередным выборам в Государственную Думу 1999 года более 130 организаций зарегистрировались как политические общественные объединения.

В связи с принятием Федерального закона от 11.07.2001 г. «О политических партиях» категория политических общественных объединений исключается из законодательства.

Закон значительно возвысил роль политических партий. Особенно это проявляется в ряде его положений, причем по мере развития государства и общества возможности партий усиливаются.

Законодательное понятие политической партии как общественного объединения, созданного в целях участия граждан РФ в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления, отражает ведущую роль политических партий в гражданском обществе.

В сравнительном плане, Федеральный закон 1995 г. «Об общественных объединениях», который также относит политическую партию к виду общественных объединений, более скромно определяет роль общественных объединений - они создаются для защиты общих интересов и достижения общих целей, указанных в уставе общественного объединения; «создание общественных объединений способствует реализации прав и законных интересов граждан». В таком нормативном подходе задач влияния общественных объединений на жизнь общества не предполагается.

В Законе о политических партиях содержится перечень основных исключительно политических целей политических партий: а) формирование общественного мнения; политическое образование и воспитание граждан; б) выражение мнений граждан по любым вопросам общественной жизни, доведение этих мнений до сведения широкой общественности и органов государственной власти; в) выдвижение кандидатов (списков кандидатов) на выборах Президента РФ, депутатов Государственной Думы, высших должностных лиц субъектов РФ, в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, выборных должностных лиц местного самоуправления и в представительные органы муниципальных образований, участие в указанных выборах, а также в работе избранных органов.

Динамика правового регулирования права политических партий влиять на формирование органов публичной власти весьма показательна.

Федеральный закон «О политических партиях» с самого начала закрепил статус партии в избирательном процессе следующим образом: «политическая партия является единственным видом общественного объединения, которое обладает правом выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти» (ст. 36). Такой подход законодателя означает, по сути, что все иные виды общественных объединений лишены соответствующей возможности на выборах в органы государственной власти. Прежде была возможность создавать избирательные блоки [3], причем не только между партиями, но и с участием партий и других избирательных объединений. Число участников избирательного блока было формально ограничено тремя. Законодательно избирательный блок определялся как добровольный союз двух или трех избирательных объединений. После принятия Закона избирательные блоки некоторое время существовали, однако в 2005 году законодатель принял решение об отказе от института избирательных блоков, и теперь только политические партии могут выдвигать кандидатов и списки кандидатов.

Впоследствии, с одной стороны, политические партии, наряду с выдвижением партийных списков на выборах депутатов Государственной Думы и депутатов законодательных органов государственной власти субъектов РФ были наделены правом выдвижения списков в представительные органы муниципальных образований. С другой стороны, на этом уровне новеллами 2009 г. и 2014 г. фактически вводятся своеобразные избирательные блоки. Согласно ч. 1.1 ст. 26 Закона о политических партиях возможны объединение или союз партии и иного зарегистрированного общественного объединения, целью деятельности которых является совместное формирование списков кандидатов на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований. Они заключают соглашение в письменной форме. Причем, согласно ст. 25 Закона о партиях, иное объединение может предлагать не более 15% общего списка кандидатов, а у партии есть право отвода кого-то из кандидатов.

Кроме списков кандидатов в депутаты партии вправе выдвигать кандидатов в депутаты (на тех же выборах) по отдельным избирательным округам. При этом возможен как бы двойной «выигрыш» партии: например, на выборах в Государственную Думу выдвинутый в округе кандидат может быть также включен в федеральный партийный список; если он победил в округе, мандат по списку отдается другому кандидату из списка, если же он не прошел по округу, у него остается шанс получить мандат по партийному списку.

Политические партии законодательно наделены возможностями влияния на выборы высших должностных лиц на федеральном уровне и в субъектах РФ. Так, политические партии, представленные в Государственной Думе, вправе без сбора подписей выдвигать кандидата на пост Президента РФ. В субъектах РФ, когда глава субъекта РФ приводится к власти решением законодательного органа, а кандидаты предлагаются Президентом РФ, политические партии вправе вносить Президенту РФ свои предложения по кандидатурам. По действующему законодательству при прямых выборах главы населением субъекта РФ у партий сохранено право выдвижения кандидатур на этот пост, а Президент РФ проводит консультации с ними по выдвинутым кандидатурам. Причем федеральный законодатель оставил на усмотрение субъектов РФ - вводить ли самовыдвижение кандидатов на пост главы субъекта РФ или же только их выдвижение политическими партиями. В итоге только в Москве закреплено право самовыдвижения на пост мэра наряду с выдвижением политическими партиями; во всех остальных субъектах РФ самовыдвижение не предусматривается, кандидатов предлагают только политические партии.

В ряде субъектов РФ действует правило о том, что глава субъекта РФ избирается на должность законодательным органом власти субъекта РФ, кандидатуры на пост вносятся Президентом РФ, в свою очередь ему кандидатуры предлагают политические партии, представленные в законодательном органе данного субъекта РФ или в Государственной Думе Федерального Собрания.

Знаковым явлением в оценке роли политических партий в жизни российского общества является включение в 2010 году в Закон о политических партиях статьи 26.2 «Участие политических партий, не представленных в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации или в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, в пленарных заседаниях этих органов». Согласно данной норме политические партии, не представленные в Государственной Думе, вправе не менее одного раза в год участвовать в пленарном заседании палаты. В свою очередь политические партии, не представленные в законо - дательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ, также вправе не менее одного раза в год участвовать в пленарном заседании данного органа. Вопросы, рассматриваемые на таком пленарном заседании, порядок их рассмотрения, а также порядок участия в пленарном заседании указанных политических партий определяются для федерального уровня Регламентом Государственной Думы, в субъектах РФ - законом субъекта и (или) регламентом законодательного органа государственной власти субъекта РФ.

В Регламенте Государственной Думы предусмотрено, что соответствующее приглашение Совет Государственной Думы направляет руководителям политических партий, не представленных в Государственной Думе, не позднее чем за пять дней до указанного заседания Государственной Думы. От каждой политической партии, не представленной в Государственной Думе, в заседании Государственной Думы может принимать участие один представитель, уполномоченный коллегиальным постоянно действующим руководящим органом политической партии. Совет Г осударственной Думы по предложению Комитета Г осударственной Думы по Регламенту и организации работы Г осударственной Думы определяет перечень политических партий, не представленных в Государственной Думе, представители которых вправе выступить на заседании палаты, а также устанавливает порядок их выступлений.

В соответствии с Законом о политических партиях на указанное пленарное заседание приглашаются представители всех политических партий, не представленных соответственно в Государственной Думе, в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ, независимо от того, действуют ли на территории субъекта РФ региональные отделения таких политических партий.

Решение об участии политической партии в пленарном заседании Государственной Думы или законодательного органа субъекта РФ, а также о лицах, уполномоченных выступать от имени политической партии на соответствующем пленарном заседании, принимается коллегиальным постоянно действующим руководящим органом политической партии. Вместе с тем уставом политической партии может быть предусмотрено, что такое решение в отношении политической партии, не представленной в законодательном органе субъекта РФ, но имеющей региональное отделение на территории этого субъекта РФ, принимается коллегиальным постоянно действующим руководящим органом регионального отделения этой политической партии.

В общей характеристике современного положения политических партий особое значение имеет вопрос об их материальном положении и месте в нем государственного финансирования. Федеральный законодатель, а, следовательно, и государство в целом исходит из того, что финансовое положение партии - это прежде всего предмет ее собственной заботы. Для этих целей допускается ряд источников: поддержание партии членами организации путем партийных взносов и пожертвований; «зарабатывание» средств самой партией, в том числе производством и продажей партийных изданий и символики; получение пожертвований от организаций, которые не обязательно являются сторонниками идей партии, а также от лиц, которые могут и не состоять в партии.

Законодатель последовательно проводит линию на исключение иностранного влияния на создание и деятельность политических партий. С момента принятия Закона о политических партиях в него были включены и остаются неизменными следующие требования: а) членами политической партии могут быть только граждане РФ; б) руководящие и иные органы политической партии, ее региональные отделения и иные структурные подразделения должны находиться на территории Российской Федерации; в) создание и деятельность на территории Российской Федерации политических партий иностранных государств и структурных подразделений таких партий не допускаются.

Закон о политических партиях с самого начала запретил иностранные пожертвования политическим партиям. Согласно п. 3 ст. 30 Закона не допускаются пожертвования политической партии и ее региональным отделениям от: 1) иностранных государств и иностранных юридических лиц; 2) иностранных граждан; 3) лиц без гражданства; 4) российских юридических лиц с иностранным участием, если доля (вклад) иностранного участия в их уставном (складочном) капитале превышает 30% на день внесения пожертвования (для открытых акционерных обществ - на день составления списка лиц, имеющих право участвовать в годовом общем собрании акционе - ров за предыдущий финансовый год); 5) международных организаций и международных общественных движений; 6) некоммерческих организаций, получавших в течение года, предшествующего дню внесения пожертвования политической партии, ее региональным отделениям, денежные средства либо иное имущество от иностранных государств, а также от указанных выше органов, организаций или физических лиц, российских юридических лиц с иностранным участием.

Все перечисленные нормы в целом исключают какие-либо финансовые отношения политических партий и их региональных отделений с иностранными контрагентами. Однако этот вопрос получил общественный резонанс в связи с законодательным введением категории «иностранных агентов», которыми, являются внутрироссийские некоммерческие организации, получающие финансирование из зарубежных источников и пытающиеся оказывать влияние на политическую жизнь и участвующие в ней организации.

Поэтому в ст. 30 Закона о политических партиях в 2014 году был включен п. 4.1, который устанавливает, что «не допускается заключение политической партией, ее региональным отделением и иным структурным подразделением сделок с: а) иностранными государствами и иностранными юридическими лицами; б) иностранными гражданами; в) лицами без гражданства; г) международными организациями и международными общественными движениями; д) некоммерческими организациями, выполняющими функции иностранного агента; е) некоммерческими организациями, получавшими в течение года, предшествующего дню заключения сделки, денежные средства либо иное имущество от: иностранных государств, а также от указанных органов, организаций или физических лиц; российских юридических лиц с иностранным участием, если доля (вклад) иностранного участия в их уставном (складочном) капитале превышала (превышал) 30% на день заключения сделки, а также организаций, учрежденных указанными юридическими лицами».

Таким образом, законодательное правило, на которое ориентирует государственное регулирование, устанавливает полный запрет иностранного влияния на финансовую жизнь и финансовые дела политической партии, а через этот канал и на политические дела партии, ее внутреннюю жизнь. Тем не менее, политической партии для выполнения своих задач необходимы финансовые средства, особенно для проведения избирательных кампаний, поскольку в соответствии с законом, участие политической партии в выборах является одним из ключевых средств достижения партиями цели влияния на деятельность государственных и муниципальных органов.

В связи с этим принимаются положения о государственном финансировании политических партий по итогам избирательных кампаний. Таким образом, складывается определенная ситуация: политические партии, прошедшие в Г осударственную Думу, создали свои фракции в палате, и вводят государственные компенсации партийных расходов, связанных с выборами в органы государственной власти. В Федеральный закон «О политических партиях» включается глава VII «Г осударственное финансирование политических партий». В ст. 33 «Средства федерального бюджета, выделяемые политическим партиям» определяется (п. 1): «Государственная поддержка политических партий путем их государственного финансирования осуществляется по итогам участия политических партий в выборах в целях компенсации финансовых затрат политических партий за счет средств федерального бюджета в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом».

Общий объем средств федерального бюджета, выделяемых для государственного финансирования политических партий, не может быть менее определенной суммы, умноженной на число избирателей, включенных в списки избирателей на ближайших предыдущих выборах депутатов Г осударственной Думы либо выборах Президента РФ и отдавших свои голоса соответственно партийному списку или кандидату на пост Президента РФ. По этому поводу прослеживается постоянная динамика увеличения данной суммы - по выборам депутатов Государственной Думы она первоначально составляла 0,005 от минимального размера оплаты труда, далее последовательно 5, 20, 50 рублей за один голос; с 2014 года - в размере 110 рублей, умноженных на число голосов избирателей, полученных федеральным списком кандидатов, выдвинутым политической партией. По выборам Президента РФ этот показатель меньше - сумма единовременно в размере 20 рублей, умноженных на число голосов избирателей, полученных выдвинутым политической партией зарегистрированным кандидатом на должность Президента РФ.

Условия получения политическими партиями средств федерального бюджета законодательно установлены: 1) если федеральный список кандидатов, выдвинутый политической партией на выборах депутатов Г осударственной Думы, получил по результатам выборов не менее 3% голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу; 2) если зарегистрированный кандидат на должность Президента РФ, выдвинутый политической партией, получил по результатам выборов не менее 3% голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Средства федерального бюджета выделяются: а) по результатам выборов депутатов Государственной Думы - не позднее чем через три месяца со дня официального опубликования результатов выборов и в последующем ежегодно в течение всего срока полномочий Государственной Думы соответствующего созыва; б) по результатам выборов Президента РФ - единовременно не позднее чем через год со дня официального опубликования результатов выборов.

В обществе отношение к государственному финансированию политических партий, даже только по итогам избирательных кампаний, неоднозначное. Избиратели, не поддерживающие те или иные политические партии, полагают, что государство не должно возмещать их расходы из государственного бюджета, состоящего из средств налогоплательщиков.

Для современной России важными являются вопросы о перспективах политических партий в целом, в том числе и их влиянии на жизнь гражданского общества и об основаниях выступления политических партий как главной политической силы в гражданском обществе с учетом того, что зарегистрированы 77 политических партий, на федеральном уровне активность проявляют не более 9 партий (из них 4 парламентские партии), на региональном и муниципальном уровнях - не более 30 политических партий.

Конституция РФ исходит из того, что политическое многообразие и многопартийность признаются ценностными характеристиками конституционного строя, которые постоянно должны быть присущи новой России. В то же время нормы Конституции РФ не дают оснований для возвышения роли политических партий, которые предусматривает Федеральный закон 2001 г. «О политических партиях».

Подход законодателя об основаниях возвышения роли политических партий был оправдан, когда предполагалось создание мощных федеральных партий с минимальным количеством 10 - 50 тысяч членов, имевших также сильные региональные отделения в большинстве субъектов РФ. Появление более 70 политических партий ставит под сомнение их способность стать надежной опорой граждан и гражданского общества.

В современных условиях возможны две перспективы, определяющие роль партий в российской политической системе: 1) как и ранее, действуют несколько лидирующих партий, привлекая небольшой круг других партий в качестве своих союзников и, таким образом, сохраняя многопартийность как основу гражданского общества; 2) межпартийные разногласия усилят разлад в обществе, которому потребуются в этом случае новые организационные силы для упорядочения внутренней жизни в виде, например, общественных объединений.

Перспективы развития политических партий в России в контексте их влияния на гражданское общество непосредственно связываются с Интернетом.[4]

Интернет-сайты играют сегодня важную роль в деятельности политических партий. Наличие качественного сайта, наполненного необходимой достоверной информацией, поддерживаемого в актуальном состоянии, позволяет не только повысить эффективность самой политической партии, но и помогает решить проблему доступа граждан к информационным ресурсам партии, сделать партию более прозрачной по отношению к обществу, повысить ее социальную ответственность перед обществом, внести значительный вклад в повышение уровня доверия граждан к партии.

Современная политическая конкуренция определяется качеством регулирования и реализации ряда правовых институтов: свободы выражения мнений, выборов, политической оппозиции, средств массовой информации.

Так, в ст. 19 Федерального закона «О политических партиях» устанавливается, что в течение двух месяцев со дня вступления в силу данного Закона федеральный уполномоченный орган открывает специальный сайт в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования и публикует адрес этого сайта в «Российской газете». Согласно ст. 29 Федерального закона «Об общественных объединениях», все общественные объединения обязаны представлять по запросу органа, принимающего решения о государственной регистрации общественных объединений, решения руководящих органов и должностных лиц общественного объединения, а также годовые и квартальные отчеты о своей деятельности в объеме сведений, представляемых в налоговые органы. Формы отчетности утверждены Приказом Минюста РФ от 07.10.2010 № 252 «О порядке размещения в сети Интернет отчетов о деятельности и сообщений о продолжении деятельности некоммерческих организаций».

[1] Перечень политических партий (по состоянию на 1 января 2016 года) // РГ. 2016. 22 апреля

[2] Овсепян Ж.И. Лекции о конституциях России. Ростов н / Д: Феникс, 2016. С. 236 -254

[3] Борисов И.Б., Головин А.Г., Игнатов А.В. Выборы в мире: избирательные блоки и коалиции. М.: 2015. С. 26-34

[4] Щербович А.А. Реализация конституционных прав и свобод в Интернете. М., 2015. С. 114-116