Особое значение имеет институциональный подход, показывающий состояние и развитие политико-правовых институтов в сфере выборов, в том числе и на региональном уровне. Так, в начале 2000-х годов именно с причинами институционального порядка связывался феномен низкой активности политических общественных объединений при проведении региональных выборов органов государственной власти.

Формирование законодательных органов государственной власти регионального уровня находится под непосредственным влиянием современных избирательных систем, основанных на двух типах представительства: 1) децентрализованная, упрощенная (процедура играет подсобную роль), менее затратная, районированная (когда выборы проводятся на конкретной территории, т.е. она обеспечивает представительство местных интересов), максимально персонифицированная система. Этот тип выборов определяет мажоритарная система, в которой базовым является принцип большинства; 2) избирательная система, в основе которой другие ценности: ориентация на интересы политических партий, рассредоточенных меньшинств, максимально денационализированных. Этот тип характеризуется систематизацией, упорядочением и унификацией правил выборов, введением единообразия в избирательные процедуры в округах, и определяет пропорциональную избирательную систему с базовым принципом пропорциональности между числом поданных голосов избирателей и числом избранных депутатов.

При проведении выборов региональных законодательных органов, в отличие от выборов глав исполнительной власти, используются различные, диверсифицированные, избирательные системы, в том числе с учетом особенностей формирования верхней палаты (до 2012 года избирались верхние палаты законодательных органов в Республике Тыва и Свердловской области). Существующее многообразие избирательных систем на выборах региональных законодательных органов обусловлено их представительным и законодательным характером в конкретном субъекте РФ, историческими, политическими, конституционно-правовыми и иными особенностями национально-территориального развития субъектов РФ.

Важным аспектом правовой оценки порядка формирования законодательного органа является аргументированное предпочтение того или иного вида избирательных систем. Аргументированность предпочтений включает историческую обусловленность различных избирательных систем с учетом общественных, государственных и политических приоритетов, практик и стратегий. Ретроспектива выступает основой дальнейших действий: или изменения действующей системы, или переход в принципе к новой избирательной системе.

Определение оптимального варианта предполагает оценку преимуществ и недостатков каждого вида избирательной системы. Среди преимуществ пропорциональной системы - ее более демократичный характер и возможность эффективного представления политических групповых интересов в законодательном органе. При своем предпочтении избиратель руководствуется программными установками политической партии, а не только личностными (персональными) характеристиками кандидатов. Однако очевидными ее недостатками являются возможность прохождения в региональный законодательный орган не всегда известных, компетентных и не всегда желаемых для избирателя кандидатов, излишняя

политизированность депутатского корпуса, а также относительно высокое количество недействительных бюллетеней.

Между тем мажоритарная система имеет целый ряд объективных преимуществ, среди них - ее результативность (всегда есть победитель) и предметность (конкретность предпочтения избирателя), ее прозрачность и упрощенность подведения итогов голосования, ее связанность с избирателями. Потому не случайно большинство субъектов РФ после появления у них возможности выбора вида избирательной системы предпочли именно мажоритарную систему. Однако отсутствие юридических средств воздействия избирателей на депутата во многом заставляет надеяться на его добросовестность, и здесь партийная дисциплина депутатов, избранных по пропорциональной системе, выглядит привлекательнее.

В соответствии с федеральными стандартами число депутатов законодательного органа государственной власти субъекта РФ устанавливается его конституцией (уставом) и определяется в зависимости от численности избирателей, зарегистрированных на территории субъекта РФ.

Установлены федеральные пределы численных нормативов депутатов региональных законодательных органов: а) от 15 до 50 депутатов, если менее 500 тысяч избирателей; б) от 25 до 70 депутатов, если от 500 тысяч до 1 миллиона избирателей; в) от 35 до 90 депутатов, если от 1 миллиона до 2 миллионов избирателей; г) от 45 до 110 депутатов, если свыше 2 миллионов избирателей. Региональный законодатель, исходя из установленных нормативов, выбирает для себя по своему усмотрению оптимальную численность состава законодательного органа.

Так, например, город Москва, в котором более 2 млн. избирателей, выбрала для себя самый нижний предел - 45 депутатов, выборы которых состоялись в 2014 году полностью по мажоритарной системе; в 2015 году избирались законодательные органы в 11 субъектах РФ (все по смешанной (мажоритарно-пропорциональной системе)), среди которых минимальное количество депутатов в Магаданской областной Думе - 21 депутат (10 депутатов избирались по мажоритарной системе и 11 - по пропорциональной системе), максимальное количество депутатов в Новосибирском Законодательном Собрании - 76 депутатов (38 депутатов избирались по мажоритарной системе и 38 - по пропорциональной системе).

К факторам, влияющим на выбор регионального законодателя по поводу численности законодательного органа, относятся, в том числе, и административный ресурс, и субъективные предпочтения политических лидеров субъектов РФ.

На федеральном уровне в связи с численным критерием установлены и требования, связанные со сроками (определенными периодами времени): 1) факт увеличения численности избирателей - в случае, если за шесть месяцев до истечения срока, в который должны быть назначены выборы в законодательный орган субъекта РФ очередного созыва, в результате увеличения численности избирателей, зарегистрированных на территории субъекта РФ, установленное число депутатов окажется меньше их минимального числа, предусмотренного законом, и такое соотношение фиксируется по состоянию на 1 января и 1 июля в течение восемнадцати календарных месяцев, непосредственно предшествующих указанным шести месяцам, установленное число депутатов приводится в соответствие с увеличившейся численностью избирателей; 2) факт уменьшения численности избирателей - в случае, если за шесть месяцев до истечения срока, в который должны быть назначены выборы в законодательный орган субъекта РФ очередного созыва, в результате уменьшения численности избирателей, зарегистрированных на территории субъекта РФ, установленное число депутатов окажется больше их максимального числа, предусмотренного законом, и такое соотношение фиксируется по состоянию на 1 января и 1 июля в течение восемнадцати календарных месяцев, непосредственно предшествующих указанным шести месяцам, установленное число депутатов приводится в соответствие с уменьшившейся численностью избирателей.

В доктрине для выборов законодательного органа государственной власти предлагается новая система,[1] которая соединяет преимущества политического выбора (голосование избирателя за партию) и индивидуализацию кандидата избирателем (отметка в бюллетене наиболее достойного, по мнению избирателя, кандидата из списка кандидатов партии в создаваемых небольших многомандатных избирательных округах) - пропорциональная избирательная система с преференциальным вотумом (иногда ее называют системой с открытыми списками).

При применении данной системы не существует единого округа, когда округом является вся территория субъекта РФ на выборах регионального законодательного органа. Территория субъекта РФ делится на определенное число многомандатных округов: число таких округов будет зависеть от числа депутатов законодательного органа и количества выдвигаемых кандидатов. Чтобы кандидаты были узнаваемы избирателями, от многомандатного избирательного округа целесообразно избирать не более 20 - 25 депутатов (для некоторых субъектов РФ меньше - 10 - 15 депутатов). Округа могут быть неравными по количеству избираемых депутатов в зависимости от численности избирателей того или иного субъекта РФ.

При пропорциональной системе с преференциальным вотумом (или вотумами) избиратель отмечает в бюллетене прежде всего партию, за которую голосует. Способы могут быть разными: из преференциальной отметки (отметок) избирателя в бюллетене будет видно, за какой партийный список он голосовал. Избиратель может голосовать только за одну партию и только в списке этой партии отмечать предпочтительного (предпочтительных) для него кандидата (кандидатов). При множественности преференциальных вотумов (преференциальных голосов) каждого избирателя, если это предусматривается законом (такая множественность должна быть равной для всех избирателей), избиратель может отмечать предпочтительных лиц только в списке той партии, которую он выбрал.

Если будет предусмотрена множественность преференциальных вотумов избирателя, то на начальной стадии введения такой системы нецелесообразно разрешать кумуляцию - суммирование имеющихся вотумов для того, чтобы отдать их наиболее понравившемуся кандидату. Например, по условиям закона избиратель может отметить не более трех кандидатов в списке. При этом не допускается, чтобы все три голоса он отдал кандидату Б или два - кандидату А, а один - Б. Он может отдать каждому по одному голосу, может отметить двух кандидатов, одного или никого. В дальнейшем, будут разрешены множественность преференциальных голосов и кумуляция, что позволит более определенно отразить уровень оценки кандидатов избирателем (например, избиратель особо выделяет одного кандидата и все преференциальные голоса отдает ему).

Если избиратель никого не отметит в списке, то никому из кандидатов преференциальный вотум (вотумы) не засчитывается. После того как установлено, что партия преодолела заградительный барьер и участвует в распределении мандатов, начинается процесс их распределения в избирательном округе. Они распределяются не по порядку в списке (т.е. формально), а по числу отметок - преференциальных голосов, полученных тем или иным кандидатом списка. В первую очередь мандаты от округа получают те, у кого больше преференций. Затем в силу вступает принцип очередности в списке.

Оценочный подход предлагаемой преференциальной системы включает две стороны. С одной стороны, такая система создаст дополнительные сложности в работе участковой избирательной комиссии: подсчет голосов за политические партии дополнится подсчетом преференций, индивидуализацией кандидатов, выбором наиболее достойных из них. С другой стороны, введение пропорциональной системы с преференциальным вотумом имеет свои преимущества: 1) такая система соединяет политическую ориентацию и личные оценки избирателя; 2) индивидуализация кандидата избирателем повысит доверие к региональным законодательным органам государственной власти, установит связи между конкретными депутатами и избирателями; 3) при преференциальном голосовании политические партии в целях достижения успеха будут вынуждены выдвигать кандидатами в региональных многомандатных округах не только далеких от избирателя олигархов или других известных обществу деятелей из столицы, но и лично известных избирателю активных региональных деятелей; 4) применение преференциальной системы оживит работу политических партий, других общественных объединений в субъектах РФ, повысит доверие избирателей к власти, будет служить каналом для подготовки управленческой элиты не только из городов федерального значения, но и из других субъектов РФ; будет стимулировать развитие российской политической системы.

Реальность реализации предложенных моделей в региональном законодательстве и на практике обосновывается накопленным опытом субъектов РФ в сфере апробации различных моделей избирательных систем.

Применяемую в России смешанную систему называют «полюсной», т.к. функционируют два самостоятельных типа избирательных систем (в отличие от традиционной смешанной системы как разновидности пропорциональной системы). [2]

Смешанные избирательные системы[3] имеют две основные разновидности: параллельная (несвязанная) и связанная.

В параллельных системах, в отличие от связанных, голоса, поданные за кандидата и партию, не связаны. Параллельные системы обычно не применяются в развитых демократических режимах из -за их очевидной несправедливости. Связанные системы, основанные на принципе большинства, менее справедливы, чем те, что основаны на пропорциональном принципе.

Связанные смешанные системы делятся на две группы в зависимости от того, какой голос избирателя считается главным - поданный за одномандатника или за партию. Первая разновидность системы - избиратель на выборах получает лишь один бюллетень, в который вписывает регистрационный номер кандидата-мажоритария. Голосуя за партийного кандидата, избиратель одновременно голосует и за его партию. Независимый кандидат, преодолевший барьер "естественный квоты", автоматически получает место в законодательном органе. Затем голоса партийных кандидатов суммируются в масштабе субъекта РФ. Далее между партиями, преодолевшими "заградительный барьер", распределяются оставшиеся места по пропорциональной системе. Считается, что данная система не сложна и понятна для избирателя.

Очевидно, такая система уступает пропорциональной системе с точки зрения учета голосов избирателей. В целом, она благоволит крупным партиям.

Вторая разновидность связанных систем - основанная на

пропорциональном представительстве: партия получает места

пропорционально числу голосов, поданных за ее партийный список. Избиратели, голосуя за кандидата-одномандатника (за него подается так называемый первый голос), только определяют персональный состав половины состава законодательного органа и не могут изменить расклад мест между партиями, который определяется согласно голосам, поданным за партийный список (вторые голоса). Данные системы отличаются высокой степенью учета голосов избирателей. Однако они достаточно сложны, что создает трудности при подсчете голосов. Более того, сформированный по такой системе законодательный орган часто отличается высокой степенью раздробленности.

До 2002 года большинство субъектов РФ на региональных выборах законодательных органов государственной власти использовали мажоритарную избирательную систему, и только некоторые (Красноярский край, Свердловская область) использовали смешанную (мажоритарно - пропорциональную) систему. Причем до 1993 г. субъекты РФ самостоятельно определяли избирательные системы, которые использовались при проведении региональных выборов. Оценка существовавшей мажоритарной системы включает положение о том, что эта система вела к непредставленности в региональных законодательных органах политической оппозиции в условиях, когда ее стабильно поддерживает 10-15% населения, и даже 30-40%; а при смешанной системе политическая оппозиция как раз может получить места в представительном органе, что означает для нее возможность иметь площадку для выражения своих политических идей и определенную защиту от произвола главы субъекта РФ.[4]

В 2002 году в качестве основной была введена смешанная избирательная система для избрания депутатов законодательного органа государственной власти субъекта РФ.

Количество депутатов, избираемых по пропорциональной системе в законодательном органе с 2002 г. по 2013 г., было не менее 50%. С 2013 года это число уменьшилось до 25% депутатов, избираемых по пропорциональной избирательной системе (это требование не распространяется на выборы депутатов законодательных органов городов федерального значения).

Федеральным законодателем был введен единый критерий установления численности депутатов регионального законодательного органа. В 64 субъектах РФ был увеличен с четырех до пяти лет срок полномочий

законодательных органов.[5]

Выборы региональных законодательных органов после 2012 года проводятся в единые дни голосования:

8 сентября 2013 года - в 16 субъектах РФ;

14 сентября 2014 года - в 14 субъектах РФ;

13 сентября 2015 года - в 11 субъектах РФ.

На выборах 2013 года из 16 региональных законодательных органов - 14 избирались по смешанной (мажоритарно-пропорциональной) системе и в двух субъектах РФ (Республика Калмыкия и Чеченская Республика) - полностью по пропорциональной системе. По результатам выборов 2013 года предлагались рекомендации [6] о переходе к открытым спискам, связанной смешанной системе и (или) системе единственного непередаваемого голоса (многомандатные округа с одним голосом у избирателя). Приводимая аргументация сводилась к тому, что опыт избирательных кампаний показал, что смешанная несвязанная система с закрытыми списками и одномандатными округами искажает волю избирателей.

На выборах 2014 года из 14 региональных законодательных органов - 11 избирались по смешанной (мажоритарно-пропорциональной) системе, в двух субъектах РФ (Кабардино-Балкарская и Карачаево-Черкесская Республики) - полностью по пропорциональной системе и в одном субъекте РФ (город Москва) - полностью по мажоритарной системе.[7]

В отдельных субъектах РФ при применении различных моделей избирательных систем имелись свои особенности. Так, например, в Волгоградской области было предусмотрено, что в случае, если по результатам выборов зарегистрированные кандидаты получали наибольшее равное число голосов избирателей, принявших участие в голосовании, то в одномандатном избирательном округе на выборах депутатов областной Думы по всем зарегистрированным кандидатам, получившим равное число голосов избирателей, должно проводиться повторное голосование.

На выборах по смешанной (мажоритарно-пропорциональной) системе по одномандатным избирательным округам распределялось от 8 (Севастополь, Ненецкий автономный округ) до 50 (Республика Татарстан) депутатских мандатов, по единому избирательному округу от 11 (Ненецкий автономный округ) до 50 (Республики Крым и Татарстан).

По полностью пропорциональной системе распределялось от 50 (Карачаево-Черкесская Республика) и до 70 (Кабардино-Балкарская Республика) мандатов, а по полностью мажоритарной системе - 45 мандатов (город Москва).

При использовании смешанной системы обязательное разделение выдвинутого избирательным объединением списка кандидатов на общесубъектовую часть и территориальные части предусматривались в восьми субъектах РФ, а в трех субъектах РФ (Республики Крым и Татарстан, город Севастополь) единые списки кандидатов выдвигались без регионализации. Для регионализации списка кандидатов территория субъекта РФ разделялась на части, примерно равные по числу зарегистрированных избирателей. В законах большинства субъектов РФ, где проводились выборы в 2014 году, установлено требование, чтобы границы территориальных частей списка кандидатов соответствовали территориям одномандатных избирательных округов.

В поддержку выдвижения необходимо было собрать для регистрации кандидата - 3% от числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего одномандатного избирательного округа, а для регистрации списка кандидатов - 0,5% от общего числа избирателей, зарегистрированных на территории единого избирательного округа.

Во всех субъектах РФ при проведении выборов с использованием пропорциональной избирательной системы «заградительный барьер» для допуска избирательного объединения, выдвинувшего список кандидатов, к распределению мандатов по единому избирательному округу установлен на уровне 5%.

При распределении мандатов между списками кандидатов в 12 субъектах РФ применялся метод делителей (Империали) и только в одном субъекте РФ - Республике Татарстан - применялся метод наибольших остатков (квота Хэра). Суть применяемых двух методов состоит в следующем:

метод наибольших остатков (квота Хэра) означает, что для распределения мандатов между списками кандидатов, допущенными к распределению, вычисляется первое избирательное частное - частное, полученное в результате деления суммы всех голосов избирателей на число распределяемых мандатов; число голосов избирателей, полученным каждым списком кандидатов, делится на первое избирательное частное; целая часть числа, полученная в результате деления, есть число мандатов, получаемых соответствующим списком кандидатов; если остаются нераспределенные мандаты, проводится их вторичное распределение;

метод делителей (Империали) означает, что сумма голосов, полученная каждым списком кандидатов, делится на последовательный ряд чисел, начиная с 2 и до числа, равного числу мандатов; затем осуществляется ранжирование частных от деления в порядке убывания и распределение мандатов по порядку номеров полученных частных от деления.

В 2015 году выборы законодательных органов государственной власти во всех 11 субъектах РФ проводились по смешанной (мажоритарнопропорциональной) системе закрытых списков (с разделением на территориальные группы) по методу делителей (Империали): к распределению мандатов допускаются не менее двух списков кандидатов; если в результате распределения мандатов между списками останутся списки кандидатов, допущенные к распределению мандатов и не получившие ни одного мандата, им передается по одному мандату от списков, получивших более одного мандата, начиная со списков кандидатов, получившего меньшее число голосов избирателей. Во всех 11 субъектах РФ установлен 5% «заградительный (избирательный) барьер». По одномандатным избирательным округам распределялось от 10 (Магаданская область) до 38 (Новосибирская область) депутатских мандатов; по единому избирательному округу соответственно распределялось от 11 (Магаданская область) до 38 (Новосибирская область) депутатских мандатов.

Таким образом, действующее региональное законодательство о выборах законодательных органов государственной власти в большинстве своем предусматривает смешанную (мажоритарно-пропорциональную) систему; пропорциональная составляющая в большинстве субъектов РФ основана на методе делителей Империали.

В соответствии с Федеральным законом от 02.11. 2013 № 303-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" городам федерального значения было предоставлено право самостоятельно определять вид избирательной системы, применяемой на выборах депутатов законодательного органа государственной власти субъекта РФ. В связи с этим в Москве был принят Закон от 22.01.2014 № 3 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 06.07.2005 № 38 "Избирательный кодекс города Москвы" и Закон города Москвы от 23.04. 2003 года № 23 "О Московской городской избирательной комиссии", который установил мажоритарную избирательную систему на выборах депутатов Московской городской Думы. Был принят также Закон от 30.04. 2014 № 22 "О схеме одномандатных избирательных округов по выборам депутатов Московской городской Думы", которым предусматривается образование 45 одномандатных избирательных округов по выборам депутатов Думы сроком на 10 лет.

В Постановлении Московской городской Думы от 08.07.2015 № 155 "О докладе Московской городской Думы "О состоянии законодательства города

Москвы в 2014 году" указывается, что такие законодательные изменения «...призваны мотивировать региональные отделения политических партий и местные сообщества на ведение эффективных избирательных кампаний, где от вклада каждого зависит общий результат и итоговое представительство в Думе; ... кроме того, это позволит привлечь к региональной политической деятельности новых лидеров, реальных представителей своих территорий. ».

С учетом избирательных новелл все 45 депутатов шестого созыва 2014 - 2019 гг. были избраны по мажоритарной системе. Изменился и статус депутатов - часть из них осуществляет депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе, а часть - без отрыва от основной

97

деятельности[8].

Модели приведения к должности главы субъекта РФ.

На разных этапах развития российской избирательной, партийной и политической системы в целом предусматривались федеральным и региональным законодательством и применялись на практике различные модели приведения к должности главы субъекта РФ.

До 2005 года главы субъектов РФ избирались на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании по мажоритарной системе абсолютного большинства, т.е. применялась традиционная модель «всеобщих прямых» выборов.

В период с 2005 года до 2012 год действовала модель наделения полномочиями высшего должностного лица: глава субъекта РФ фактически назначался Президентом РФ по представлению коллегиального постоянно действующего руководящего органа политической партии, имеющей большинство в региональном законодательном органе государственной власти.

С 2012 года и по настоящее время восстановлена выборность глав субъектов РФ.

В единый день голосования 14 октября 2012 года проводились «всеобщие прямые» выборы глав пяти субъектов РФ.

С 2013 года субъектам РФ законодательно было предоставлено право самостоятельно определять порядок наделения должностного лица полномочиями главы субъекта РФ: путем проведения «всеобщих прямых» выборов либо избрания на сессии регионального законодательного органа государственной власти. В единый день голосования: 8 сентября 2013 года в восьми субъектах РФ проводились «всеобщие прямые» выборы; в двух субъектах РФ (Республики Дагестан и Ингушетия) проводились «непрямые» выборы - высшие должностные лица наделялись полномочиями на сессии своих республиканских законодательных органов; 14 сентября 2014 года проводились «всеобщие прямые» выборы глав во всех 30 субъектах РФ; 13 сентября 2015 года - на выборах глав 21 субъекта РФ «непрямые» выборы предусмотрены только для главы Республики Северная Осетия - Алания.

Одна из особенностей «выборной» модели высших должностных лиц заключается в том, что основным направлением развития избирательной системы на региональном уровне при модели «всеобщих прямых» выборов главы субъекта РФ является доминирующее применение мажоритарной избирательной системы смешанного (абсолютно—относительного

большинства) в первом и втором туре голосования.

К особенностям косвенных выборов относится то, что в рамках конституционно-правовой модели избрания главы субъекта РФ путем «непрямых» выборов депутатами регионального законодательного органа применяются различные механизмы, в том числе получения кандидатом определенного числа голосов депутатов для признания его избранным на должность, консультационно-согласительные процедуры, введение дополнительных участников процесса и др.

Действующие модели приведения к должности главы субъекта РФ1 включают основную модель «всеобщих прямых» выборов для всех субъектов РФ (избрание гражданами) и особую (комбинированную) модель «непрямых» выборов для отдельных субъектов РФ, которую они выбирают для себя самостоятельно (избрание региональным законодательным органом государственной власти). В обеих моделях имеет место предусмотренное законом «влиятельное присутствие», по сути, решающее участие Президента РФ.

«Влиятельное присутствие» Президента РФ при реализации обеих моделей проявляется в его правомочиях в сфере кадровой политики (законом установлены диспозитивные, а не императивные нормы, однако эффект обязательности очевиден): 1) право представлять кандидатов на должность; 2) право отрешения от должности главы субъекта РФ; 3) право давать согласие на досрочную отставку главы субъекта РФ; 4) право давать оценку профессиональных и персональных качеств главы субъекта РФ или кандидата на эту должность (при решении вопросов о доверии-недоверии); 5) право инициативы проведения консультаций с политическими партиями и кандидатами.

Порядок проведения таких консультаций определяется Указом Президента РФ от 11.07.2013 № 620 (ред. от 21.07.2015) "Об утверждении Положения о порядке внесения и рассмотрения предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации". В Положении закреплен порядок приведения к должности главы только в тех субъектах РФ, в которых региональными конституцией (уставом), законом предусмотрено избрание высшего должностного лица субъекта РФ депутатами регионального законодательного органа государственной власти. Порядок проведения консультаций в редакции 2015 года предусматривает, что при внесении Президенту РФ предложений о кандидатурах должны учитываться авторитет и репутация предлагаемых кандидатур, опыт их публичной (государственной и общественной) деятельности, а также результаты консультаций; а само выдвинутое лицо обязано к моменту внесения его кандидатуры Президенту РФ закрыть счета (вклады), прекратить хранение наличных денежных средств в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, и осуществить отчуждение иностранных финансовых инструментов, о чем представить письменные подтверждения.

В 2015 году в порядок проведения консультаций также были внесены изменения и ряд новых положений в связи с приведением к должности главы автономного округа, входящего в состав области; конкретизированы права политических партий, в том числе и о том, что:

в рамках проведения консультаций политические партии, не имеющие права представлять Президенту РФ кандидатуры и зарегистрировавшие свои региональные отделения в соответствующем субъекте РФ, вправе направить одной или нескольким политическим партиям, свои предложения об этих кандидатурах; поступившие предложения должны быть обсуждены на заседании постоянно действующего коллегиального органа политической партии;

политические партии, имеющие право представлять кандидатуры не позднее чем за 10 дней до внесения предложений о кандидатурах проводят консультации с Президентом РФ; по поручению Президента РФ проводить консультации может Руководитель Администрации Президента РФ или иное должностное лицо Администрации Президента РФ;

в случае если какая-либо политическая партия не воспользовалась своим правом внести Президенту РФ предложения о кандидатурах либо внесла предложение о кандидатурах с нарушением установленных требований, данные обстоятельства не являются препятствием для рассмотрения Президентом РФ предложений о кандидатурах, внесенных другими политическими партиями;

- представленных Президентом РФ кандидатов на должность главы субъекта РФ в региональном законодательном органе представляет полномочный представитель Президента РФ в соответствующем федеральном округе или иное должностное лицо по поручению Президента РФ.

Основная модель «всеобщих прямых» выборов - избрание главы субъекта РФ на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании с учетом «муниципальной квоты». Переход в 2012 году к «выборной» модели глав субъектов РФ - это один из политикоправовых результатов протестных выступлений после парламентских выборов в декабре 2011 года, реализованной по инициативе «сверху» - со стороны федерального законодателя. «Обременение» выборов глав субъектов РФ «муниципальной квотой» своего рода «компенсация» либерализации законодательства о выборах и политических партиях.

Сама «муниципальная квота» достаточно детально дифференцирована в зависимости от вида муниципального образования (муниципальные районы, городские округа, внутригородские муниципальные образования), от особенностей модели организации местного самоуправления (города федерального значения - Москва, Санкт-Петербург и Севастополь вправе устанавливать дополнительное регулирование), от способа выдвижения кандидата (политическими партиями или в порядке самовыдвижения), круга лиц, чьи подписи необходимы (муниципальные депутаты, главы муниципальных образований).

Содержанием основной модели «всеобщих прямых» выборов является мажоритарная система абсолютного большинства, предусматривающая второй тур голосования: избранным считается зарегистрированный на должность главы субъекта РФ кандидат, который получил более 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании; если в первом туре никто из кандидатов не получил абсолютного большинства, то проводится повторное голосование (в законах субъектов РФ устанавливаются сроки для второго тура 14 или 21 день). На практике, как правило, необходимости во втором туре нет. Так, на выборах глав субъектов РФ в единый день голосования 14 сентября 2014 года во всех 30 субъектах РФ, где проводились выборы высших должностных лиц, все были избраны в первом туре.

Порядок избрания главы субъекта РФ гражданами, проживающими на территории субъекта РФ, состоит в следующем.

Кандидаты на должность главы субъекта РФ в обязательном порядке выдвигаются политическими партиями. Политическая партия вправе выдвинуть кандидатом на эту должность как своего члена, так и не ее члена либо беспартийного. Дополнительный порядок выдвижения предполагает, что законом субъекта РФ может предусматриваться выдвижение кандидатов на должность главы субъекта РФ в порядке самовыдвижения.

Президент РФ вправе по своей инициативе проводить консультации как с политическими партиями, выдвигающими кандидатов на должность главы субъекта РФ, так и с кандидатами, выдвинутыми в порядке самовыдвижения.

Гражданин РФ, замещавший должность главы субъекта РФ, и отрешенный от этой должности Президентом РФ, в течение двух лет, исчисляемых со дня вступления в силу указа Президента РФ об отрешении его от должности и до дня назначения выборов главы субъекта РФ, не может быть выдвинут кандидатом на такую должность ни в одном субъекте РФ. Установленный запрет связан в совокупности с тремя условиями: 1) досрочное прекращение полномочий на основе отрешения от должности Президентом РФ (т.е. полномочия главы субъекта РФ прекратились досрочно по инициативе Президента РФ); 2) «запретительный» срок - два года (до назначения новых выборов); 3) «пространственный» предел - распространение запрета выдвигаться кандидатом на выборах во всех субъектах РФ.

Гражданин РФ, замещавший должность главы субъекта РФ и досрочно прекративший полномочия в связи с отставкой по собственному желанию или в связи с выражением ему недоверия законодательным органом субъекта РФ, не может быть выдвинут кандидатом на выборах. Этот установленный запрет ограничен только субъектом инициативы досрочного прекращения полномочий: либо само должностное лицо, обладающее статусом главы субъекта РФ, либо законодательный орган, который выразил ему недоверие.

Гражданин РФ, наделенный полномочиями главы субъекта РФ и осуществлявший эти полномочия не менее одного года, с согласия Президента РФ может быть выдвинут кандидатом на выборах, если эти выборы назначены в связи с досрочным прекращением полномочий. Массовый характер такое «разрешительное» правило получило с 2014 года - в 12 из 30 субъектах РФ проводились досрочные выборы глав субъектов РФ; в 2015 году из 21 избираемых глав субъектов РФ для 11 высших должностных лиц - это досрочные выборы.

Выдвижение кандидата политической партией и выдвижение кандидата в порядке самовыдвижения должны поддержать от 5% до 10% депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта РФ. Число лиц, необходимое для поддержки кандидата, устанавливается законом субъекта РФ и определяется в процентном отношении от общего числа указанных депутатов, предусмотренного уставами этих муниципальных образований на день принятия решения о назначении выборов главы субъекта РФ, и числа избранных на муниципальных выборах и действующих на день принятия указанного решения глав этих муниципальных образований. Депутаты представительного органа муниципального района, состоящего из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, учитываются только один раз.

В числе лиц, поддержавших кандидата, должны быть от 5% до 10% депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных районов и городских округов субъекта РФ. Число лиц, необходимое для такой поддержки кандидата, устанавливается законом субъекта РФ и определяется в процентном отношении от общего числа депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов, предусмотренного уставами этих муниципальных районов и городских округов на день принятия решения о назначении выборов главы субъекта РФ, и числа избранных на муниципальных выборах и действующих на день принятия указанного решения глав муниципальных районов и городских округов субъекта РФ. При этом кандидат должен быть поддержан указанными лицами не менее чем в трех четвертях муниципальных районов и городских округов субъекта РФ.

В городах федерального значения число лиц, необходимое для поддержки кандидата (от 5% до 10%), устанавливается законами этих субъектов РФ и определяется в процентном отношении от общего числа депутатов представительных органов внутригородских муниципальных образований, предусмотренного уставами внутригородских муниципальных образований на день принятия решения о назначении выборов главы субъекта РФ, и числа избранных на муниципальных выборах и действующих на день принятия указанного решения глав внутригородских муниципальных образований города федерального значения. При этом кандидат должен быть поддержан указанными лицами не менее чем в трех четвертях внутригородских муниципальных образований города федерального значения. С учетом особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения законами этих субъектов РФ могут устанавливаться дополнительные требования к поддержке кандидата в городе федерального значения.

В субъектах РФ, в которых не имеется избранных на муниципальных выборах глав муниципальных районов и городских округов или избранных на муниципальных выборах глав внутригородских муниципальных образований, поддержка кандидата осуществляется депутатами представительных органов указанных муниципальных образований.

Если на день принятия решения о назначении выборов главы субъекта РФ представительный орган муниципального образования не сформирован и (или) глава муниципального образования не избран, в том числе в связи с досрочным прекращением полномочий, число депутатов такого

представительного органа, определенное уставом муниципального

образования, и (или) глава этого муниципального образования не учитываются при установлении числа лиц, необходимого для поддержки кандидата.

Депутат представительного органа муниципального образования или избранный на муниципальных выборах глава муниципального образования может поддержать только одного кандидата, выдвинутого любой политической партией либо в порядке самовыдвижения. Депутат представительного органа муниципального района, состоящего из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, может поддержать кандидата только как депутат представительного органа муниципального района.

Поддержка кандидата предполагает сбор нотариально заверенных подписей муниципальных депутатов или глав муниципального образования. Не допускается ими отзыв своих подписей. Порядок сбора подписей и порядок их проверки устанавливаются законом субъекта РФ.

Списки муниципальных депутатов и избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований, поддержавших кандидатов на должность главы субъекта РФ, публикуются в региональных государственных периодических печатных изданиях в соответствии с законами субъектов РФ или размещаются на сайтах региональных избирательных комиссий в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Кандидату на должность главы субъекта РФ, выдвинутому в порядке самовыдвижения, помимо получения поддержки муниципальных депутатов и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований необходимо собрать подписи избирателей в количестве, установленном законом субъекта РФ.

В законах 30 субъектов РФ, в которых проводились выборы глав субъектов РФ 14 сентября 2014 года, максимальная «муниципальная квота» (число депутатов представительных органов и глав муниципальных образований, необходимое для поддержки кандидата на должность главы субъекта РФ) - 10% - была закреплена в 4 субъектах РФ, минимальная «муниципальная квота» - 5% - предусматривалась в 9 субъектах РФ, 12 субъектов РФ выбрали для себя «квоту» 7%. Установленные законами субъектов РФ требования к числу депутатов муниципальных представительных органов и глав муниципальных районов и городских округов, поддержавших кандидата (при этом кандидат должен быть поддержан не менее чем в 3/4 муниципальных районов и городских округов) составляли максимальную «квоту» - 10% - в 6 субъектах РФ, минимальную «квоту» - 5% -в 10 субъектах РФ, «квоту» 7% выбрали 8 субъектов РФ. Порядок самовыдвижения был предусмотрен только в законе одного субъекта РФ - Кировской области. Для выдвижения кандидата на должность Губернатора Кировской области в порядке самовыдвижения требовалось собрать 0,5% от числа избирателей, зарегистрированных на территории Кировской области, а также 5% от числа депутатов и (или) глав муниципальных образований, из которых 5% - депутаты или главы муниципальных районов и городских округов.

Особая (комбинированная) модель «непрямых» выборов - избрание главы субъекта РФ региональным законодательным органом государственной власти с участием Президента РФ (включает специальный порядок «тройной процедуры» или системы «трех ключей» для таких субъектов РФ как автономные округа, входящие в состав области). В этой модели фактически воспроизводится модель наделения полномочиями главы субъекта РФ, которая действовала в период с 2005 года по 2012 год.1 Инициатива закрепления допустимости новой особой модели исходила «снизу» - от самих субъектов РФ (сначала с такой инициативой выступили некоторые республики, а в 2015 году - к ним еще присоединились и автономные округа, входящие в состав области). В отличие от прежней модели, которая была установлена федеральным законодателем в качестве обязательной для всех субъектов РФ, новую модель субъекты РФ вправе выбрать по своему усмотрению, предусмотрев в своих конституциях (уставах) и законах избрание главы субъекта РФ депутатами законодательного органа государственной власти субъекта РФ, т.е. действующая особая (комбинированная) модель «непрямых выборов» предусматривает альтернативность поведения субъекта РФ при выборе той или иной разновидности этой модели.

Такие законы были приняты в Республиках Дагестан и Ингушетия в 2013 году, в Республиках Кабардино-Балкария и Крым в 2014 году.

Днем голосования по избранию главы субъекта РФ, является второе воскресенье сентября года, в котором истекает его срок полномочий.

В случае, если в год, в который должно быть проведено голосование по избранию главы субъекта РФ, проводятся выборы депутатов регионального законодательного органа, вновь избранный законодательный орган проводит голосование по избранию главы субъекта РФ не позднее чем через 45 дней со дня избрания законодательного органа в правомочном составе.

В случае досрочного прекращения полномочий главы субъекта РФ голосование по его избранию проводится во второе воскресенье сентября года, в котором досрочно прекращены его полномочия, если полномочия были прекращены не позднее 1 июля, или во второе воскресенье сентября года, следующего за годом досрочного прекращения полномочий, если они были прекращены после 1 июля.

Кандидаты для избрания на должность главы субъекта РФ представляются в законодательный орган Президентом РФ по предложениям политических партий, списки кандидатов которых были допущены к распределению депутатских мандатов в действующем на день внесения Президенту РФ указанных предложений законодательном органе. Предложения о кандидатурах на должность главы субъекта РФ также вправе вносить Президенту РФ политические партии, федеральные списки кандидатов которых на основании официально опубликованных результатов ближайших предыдущих выборов депутатов Г осударственной Думы Федерального Собрания РФ допущены к распределению депутатских мандатов.

Каждая политическая партия, имеющая право вносить Президенту РФ предложения о кандидатурах на должность главы субъекта РФ, предлагает Президенту РФ не более трех кандидатур.

Порядок внесения Президенту РФ предложений о кандидатурах на должность субъекта РФ устанавливается Федеральным законом "О политических партиях".

Политическая партия вправе предложить Президенту РФ в качестве кандидатуры как члена своей или другой партии, так и беспартийного.

До внесения Президенту РФ предложений о кандидатурах политическая партия обязана провести консультации с политическими партиями, не имеющими права предлагать Президенту РФ свои кандидатуры и зарегистрировавшими свои региональные отделения в данном субъекте РФ. Порядок проведения таких консультаций также определяется Федеральным законом "О политических партиях".

Президент РФ не позднее чем за 20 дней до дня голосования по избранию главы субъекта РФ из предложенных ему кандидатур представляет трех кандидатов в законодательный орган.

Порядок избрания главы субъекта РФ депутатами законодательного органа устанавливается конституцией (уставом), законом субъекта РФ. При этом избранным считается кандидат, за которого проголосовало большинство от установленного числа депутатов законодательного органа. Если ни один кандидат не набрал необходимого числа голосов депутатов, то проводится повторное голосование по двум кандидатам, набравшим наибольшее число голосов. По итогам повторного голосования избранным считается кандидат, получивший при голосовании большее число голосов депутатов по отношению к числу голосов, полученных другим кандидатом.

В случае, если голосование по избранию главы субъекта РФ должно быть проведено в год проведения выборов нового состава депутатов законодательного органа, Президент РФ представляет кандидатов для избрания в срок до дня голосования на выборах депутатов, но не ранее чем за пять дней до этого дня.

В 2015 году был установлен специальный порядок «тройной процедуры» или системы «трех ключей» для автономного округа, входящего в состав области. Инициатива введения такого порядка принадлежала Ханты- Мансийскому автономному округу - Югра и Ямало-Ненецкому автономному округу, входящим в состав Тюменской области. Специальный порядок «тройной процедуры» или системы «трех ключей» касается трех субъектов РФ в статусе автономных округов, входящих в состав области - Ненецкого автономного округа, входящего в состав Архангельской области, Ханты - Мансийского автономного округа - Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа, входящих в состав Тюменской области. В Ненецком автономном округе избрание высшего должностного лица проводилось в 2014 году по системе «всеобщих прямых» выборов, следовательно, новая система «трех ключей» в этом субъекте РФ будет применяться только через пять лет - срок полномочий, на который избирался глава Ненецкого автономного округа.

К причинам установления нового сложного «многослойного» порядка приведения к должности главы автономного округа можно отнести, во - первых, то обстоятельство, что главы Архангельской и Тюменской областей избираются, в том числе, и гражданами, проживающими в автономных округах, однако влияют на происходящие в них процессы опосредованно; во- вторых, то, что в Ненецком автономном округе «работает» фактор малочисленности населения (на его территории проживает всего 30 тысяч человек), который связывается с нерациональностью «всеобщих прямых» выборов.

Установление специального порядка для автономного округа следует воспринимать в контексте Постановления Конституционного Суда РФ от 14.07.1997 № 12-П о толковании ч. 4 ст. 66 Конституции РФ, в котором определены особенности конституционно-правового статуса

сложносоставных субъектов РФ - автономного округа, входящего в состав области.1

«Вхождение» автономного округа в состав области, согласно правовой

позиции Конституционного Суда РФ, означает «...такое конституционно - правовое состояние, при котором автономный округ, будучи равноправным субъектом РФ, одновременно составляет часть другого субъекта РФ - области. Это состояние определяет особенности статуса как автономного округа, так и области, в состав которой он входит. Их взаимоотношения отличаются от их отношений с другими субъектами РФ: "вхождение" предопределяет обязанность органов государственной власти обоих равноправных субъектов РФ обеспечивать сохранение территориальной целостности и единства в интересах населения области;...«вхождение» ... не изменяет их конституционно - правовой природы как субъектов РФ и не означает, что автономный округ утрачивает элементы своего статуса - территорию, население, систему государственных органов, устав, законодательство и т.п.;... "вхождение" не умаляет статуса автономного округа как равноправного субъекта РФ, поскольку он вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, которые

предоставлены ему Конституцией РФ; ... «вхождение». означает наличие у области . органов государственной власти, полномочия которых распространяются на территорию автономных округов в случаях и в пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами этих субъектов РФ и договором между их органами государственной власти.

В сфере своего ведения. область, автономный округ как самостоятельные и равноправные субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. Они вправе передавать осуществление части своих полномочий друг другу на добровольной основе, по договору между соответствующими органами государственной власти либо в иной форме, в том числе путем принятия закона . области или автономного округа.

В сфере совместного ведения .. полномочия органов государственной власти . области на территории автономного округа осуществляются в рамках, определенных федеральным законом и договором между соответствующими органами государственной власти, которые обязаны принять все меры для достижения согласия. Отсутствие договора не может служить препятствием для распространения юрисдикции органов

государственной власти . области на автономный округ;. федеральному законодателю в целях обеспечения конституционного порядка следует принять федеральный закон, который должен гарантировать права и интересы как Российской Федерации, так и ее субъектов, в том числе автономного округа и . области, в состав которых он входит.».

Современное российское избирательное законодательство допускает возможность автономным округам в своих уставах и законах предусмотреть порядок избрания главы автономного округа депутатами законодательного

органа.

Специфика реализации особой модели системы «трех ключей» для автономных округов проявляется в том, что: 1) предусмотрено обязательное участие главы области, в состав которой входит автономный округ, посредством внесения предложений о кандидатах на должность главы автономного округа Президенту РФ; 2) определен статус региональных отделений политических партий в процедуре избрания главы автономного округа; 3) предусмотрены количественные (число представляемых кандидатур - пять и три), временные (по срокам) и уровневые (последовательность процессуальных действий на трех уровнях - автономного округа, области, федерации) особенности.

Прогнозируемые политико-правовые последствия применения системы «трех ключей» приведут, с одной стороны, к усилению роли Президента РФ, придадут ей характер ключевой решающей роли, а, с другой стороны, такая система, очевидно, позволит решить большую часть собственных политических проблем сложносоставных субъектов РФ.

Днем голосования по избранию главы автономного округа является второе воскресенье сентября года, в котором истекает срок полномочий главы автономного округа.

В случае, если в год, в который должно быть проведено голосование по избранию главы автономного округа, проводятся выборы депутатов законодательного органа, вновь избранный законодательный орган проводит голосование по избранию главы автономного округа не позднее чем через 45 дней со дня избрания законодательного органа в правомочном составе.

В случае досрочного прекращения полномочий главы автономного округа голосование по его избранию проводится во второе воскресенье сентября года, в котором досрочно прекращены его полномочия, если полномочия были прекращены не позднее 1 июля, или во второе воскресенье сентября года, следующего за годом досрочного прекращения полномочий, если они были прекращены после 1 июля.

Кандидаты для избрания на должность главы автономного округа представляются в законодательный орган автономного округа Президентом РФ по предложениям главы области, в состав которой входит автономный округ.

Региональные отделения политических партий в автономном округе, списки кандидатов которых были допущены к распределению депутатских мандатов в действующем на день внесения Президенту РФ указанных предложений законодательном органе, вправе вносить предложения о кандидатурах для избрания на должность главы автономного округа главе области. Предложения о кандидатурах вправе вносить региональные

отделения политических партий в автономном округе, федеральные списки кандидатов которых на основании официально опубликованных результатов ближайших предыдущих выборов депутатов Г осударственной Думы Федерального Собрания РФ допущены к распределению депутатских мандатов.

Каждое региональное отделение политической партии, имеющее право вносить предложения о кандидатурах, по согласованию с коллегиальным постоянно действующим руководящим органом политической партии не позднее чем за 60 дней до дня голосования по избранию главы автономного округа предлагает не более трех кандидатур.

До внесения предложений о кандидатурах региональное отделение политической партии обязано провести консультации с региональными отделениями политических партий в автономном округе, не имеющих права предлагать главе области, в состав которой входит автономный округ, кандидатуры на должность главы автономного округа.

Глава области не позднее чем за 40 дней до дня голосования по избранию главы автономного округа предлагает Президенту РФ не менее пяти кандидатур, имеющих право быть избранными на указанную должность. В случае, если главе области представлено менее пяти кандидатур, он предлагает Президенту РФ все представленные кандидатуры. Вместе с предложениями о кандидатурах глава области представляет Президенту РФ по каждой кандидатуре предусмотренные законом документы и сведения.

Президент РФ не позднее чем за 20 дней до дня голосования по избранию главы автономного округа из предложенных ему кандидатур представляет трех кандидатов для избрания на должность главы автономного округа в законодательный орган автономного округа.

В случае, если голосование по избранию главы автономного округа должно быть проведено в год проведения выборов нового состава депутатов законодательного органа автономного округа, Президент РФ представляет кандидатов для избрания в срок до дня голосования на выборах депутатов законодательного органа автономного округа, но не ранее чем за пять дней до этого дня. При этом предложения региональных отделений политических партий, имеющих право предлагать главе области кандидатуры на должность главы автономного округа, направляются главе области, в срок не позднее чем за 40 дней до дня голосования на выборах депутатов законодательного органа автономного округа, а глава области направляет свои предложения по кандидатурам Президенту РФ не позднее чем за 20 дней до дня голосования на выборах депутатов законодательного органа автономного округа.

Порядок избрания главы автономного округа депутатами законодательного органа автономного округа устанавливается его уставом, законом. При этом избранным считается кандидат, за которого проголосовало большинство от установленного числа депутатов законодательного органа автономного округа. Если ни один кандидат не набрал необходимого числа голосов депутатов, проводится повторное голосование по двум кандидатам, набравшим наибольшее число голосов. По итогам повторного голосования избранным считается кандидат, получивший при голосовании наибольшее число голосов депутатов по отношению к числу голосов, полученных другим кандидатом.

В связи с многообразием моделей приведения к должности глав субъектов РФ на практике и в доктрине обсуждается проблема досрочных выборов главы субъекта РФ.

В отношении глав субъектов РФ Федеральный закон не делает оговорки, что досрочные выборы следуют за досрочным прекращением ими полномочий после избрания на «всеобщих прямых» выборах. Согласно закону, глава субъекта РФ, наделенный полномочиями и осуществлявший эти полномочия не менее одного года, с согласия Президента РФ может быть выдвинут кандидатом на выборах, если эти выборы назначены в связи с досрочным прекращением полномочий в результате отставки по собственному желанию.

Получается, что в случае досрочного прекращения главы субъекта РФ, наделенного полномочиями по представлению Президента РФ региональным законодательным органом, следующие затем «всеобщие прямые» выборы будут основными, а не досрочными выборами. Такой подход не всегда использовался при назначении выборов в единый день голосования 14 сентября 2014 года. Безусловно досрочный характер носили выборы только в отдельных субъектах РФ, в остальных субъектах РФ переход от наделения полномочиями глав субъектов РФ региональными законодательными органами к «всеобщим прямым» выборам были первыми основными избирательными кампания, а не досрочными выборами, учитывая, что за год до выборов 14 сентября 2014 года, было принято 23 указа Президента РФ о досрочном прекращении полномочий глав субъектов РФ. Проблема досрочных выборов глав субъектов РФ также непосредственно связана с вопросом об уполномоченном органе - инициаторе назначения досрочных выборов.