Проведение общественной экспертизы законопроектов, прежде всего общественными палатами, и применения ее результатов на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ определяет новый подход к подобного рода процедурам на муниципальном уровне. Использование форм непосредственной демократии в муниципальном нормотворчестве обеспечивает эффективность и реальность нормативных актов

~ 98

муниципальной власти. [1]

Формы непосредственной демократии на уровне местного самоуправления, их многоплановость развиваются в направлении:

расширения количественного состава системы форм непосредственной демократии (в 1995 году введено территориальное общественное самоуправление, в 2003 году введено голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, сход, публичные слушания).

появление комплексных форм народовластия, которые используют для выполнения поставленных перед ними задач формы непосредственного народовластия и формы работы представительного правления.

Например, территориальное общественное самоуправление.

К этой группе можно отнести политическую партию и избирательное объединение (представленные в представительных органах публичной власти) - политические общественные объединения. Основанием для их отнесения к комплексным формам народовластия является возможность этого субъекта использовать для выполнения своих целей все закрепленные формы прямого народовластия, инициировать их, а в случае представительства в представительных органах публичной власти реализовывать свои уставные цели с использованием форм работы этих органов.

Комплексными формами демократии территориальное общественное самоуправление, политические общественные объединения могут быть названы и по такому критерию как выполняемые ими функции. Поскольку современные формы прямого народовластия призваны выполнять одну из функций (императивную, консультативную или регулятивную), то комплексные формы народовластия совмещают в себе несколько функций: территориальное общественное самоуправление (императивно-регулятивноконсультативные); деятельность политических партий (регулятивноконсультативные).

Современные формы прямого народовластия муниципального уровня имеют отличительные особенности:

- многообразие форм непосредственной демократии для осуществления местного самоуправления: закреплено двенадцать форм (местный референдум, муниципальные выборы, отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, сход граждан, правотворческая инициатива граждан, публичные слушания, собрание граждан, конференция граждан (собрание делегатов), опрос граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление).

Перечень форм непосредственной демократии на уровне местного самоуправления открытый (он может быть дополнен митингами, шествиями, демонстрациями, пикетами, наказами, отчетами, обсуждениями, консультативным референдумом, деятельностью политических партий - в совокупности это двадцать одна форма непосредственной демократии).

Существующие формы непосредственной демократии на муниципальном уровне в полной мере могут воздействовать на количество, качественное содержание актов, принимаемых органами и должностными лицами соответствующего муниципального образования, включая возможности принятия нормативных актов на сходе и на местном

референдуме.

Прямое влияние на принятие властного решения оказывают такие формы прямой демократии, как сход и местный референдум, поскольку с их помощью может быть принят нормативный правовой акт по решению вопросов местного значения. Остальные формы непосредственного народовластия - выборы, отзыв, голосование по вопросам изменения границ и преобразования муниципальных образований оказывают косвенное влияние: они могут воздействовать на нормотворческий процесс посредством наполнения содержания муниципальных актов.

На местный референдум может быть вынесен проект муниципального правового акта. Такая форма прямой демократии выступает дополнительной гарантией жителям муниципального образования в процессе нормотворчества.

Реализации конституционного императива демократической государственности на муниципальном уровне способствует нормативно закрепленный обязательный референдум по определенным вопросам.

Обязательному вынесению на местный референдум подлежат следующие вопросы:

- вопросы введения и использования средств самообложения граждан;

- вопросы возможности строительства на территории муниципального образования объектов, наносящих вред жизни и здоровью населения или окружающей среде;

- вопросы отчуждения и приобретения объектов муниципальной собственности, имеющих жизненно важное значение для всего населения муниципального образования;

- изменение границ городского поселения;

- о преобразовании муниципального района;

- определение структуры местного самоуправления в случаях, установленных Федеральным законом;

- об изменении административного центра муниципального района;

- изменение названия городского поселения.

Сход как императивная форма непосредственной демократии также используется в целях прямого воздействия на нормотворческий процесс - именно на сходе (в муниципальном образовании численностью менее 100 жителей, обладающих активным избирательным правом) возможно принятие непосредственно жителями нормативных актов.

В связи с выделением семи видов муниципальных образований (поселение - городское или сельское поселение; муниципальный район; городской округ; городской округ с внутригородским делением; внутригородской район; внутригородская территория (внутригородское

муниципальное образование) города федерального значения) в законодательстве закреплено неравномерное число форм непосредственной демократии для использования в различных видах муниципальных образований. Так, сход может использоваться только в таких видах муниципальных образований, как городское и сельское поселение.

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в муниципальном образовании (поселении), где численность жителей, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек, на сходе принимаются устав муниципального образования и вносятся в него изменения и дополнения, планы и программы развития муниципального образования, утверждаются отчеты об их исполнении. Происходит утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами; определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества; определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления и др.

В законодательстве не унифицировано регулирование этого вопроса.

С помощью одной и той же формы - схода в разных по численности поселениях законодательно предусмотрены разные вопросы для решения. Так, согласно ст. 25, сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, а ст. 25.1 предусматривает иной перечень вопросов. Помимо этого, законодателем сход уполномочен решать самые разные вопросы (ст.13). В этом случае жители муниципального образования посредством схода способны косвенно воздействовать на нормотворческий процесс - влиять на содержание нормативного правового акта муниципального уровня публичной власти.

Особое место в системе форм прямой демократии занимает правотворческая инициатива. С инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. Минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3% от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

Таким образом, правотворческая инициатива является формой косвенного воздействия населения на нормотворческий процесс: оказывается влияние на появление нормативного правового акта муниципального уровня публичной власти - путем инициирования; на его содержание в случае оформленной инициативы.

Коллективные обращения и наказы - по сути подвиды обращений, как и правотворческая инициатива, но обладают меньшим воздействием на нормотворческий процесс, как правотворческая инициатива.

Коллективные обращения от правотворческой инициативы и наказов отличаются вопросами, для решения которых они используются, и процедурами подачи.

В муниципальной практике впервые встречается форма непосредственной демократии консультативного характера, которая тем не менее обязательно должна проводиться по определенным вопросам местного значения, - это публичные слушания.

Публичные слушания имеют прямое отношение к нормотворческому процессу на муниципальном уровне. Согласно Закону, на публичные слушания должны выноситься:

- проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией РФ, федеральными законами;

- проект местного бюджета и отчет о его исполнении;

- проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, проекты правил благоустройства территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки; вопросы о преобразовании муниципального образования.

Несмотря на обязательность проведения публичных слушаний, механизма учета мнений и рекомендаций, высказанных в процессе их проведения, в законодательстве не предусмотрено. При таком подходе законодателя целесообразность объемных организационных, правовых и затратных финансовых мер при проведении публичных слушаний при небольшом коэффициенте полезного действия ставится под сомнение.

Аналогичная проблема касается института опросов и обсуждений.

Существует широкий спектр нормативного регулирования института опросов. Проводятся опросы граждан:

- по вопросам образования новой административно-территориальной единицы в муниципальных образованиях, об установлении и изменении границ муниципальных образований

- по проектам реконструкции

- по проектам нового строительства

- по проекту строительства многоэтажного жилого дома

- по использованию земельных участков

На опросы выносятся вопросы упразднения сельских округов.

Закрепляя консультативный характер опроса, тем не менее некоторые акты устанавливают механизм информирования об учете или отклонении результатов опроса органами власти.

Акты органов и должностных лиц публичной власти, закрепляющие общие принципы и механизм подготовки и проведения обсуждений, несмотря на их консультативный характер, также иногда предусматривают определенный механизм решения выявленных при обсуждении проблем.

Между публичными слушаниями, опросами и обсуждениями существуют различия. Они заключаются в формах проведения, различных инициаторах, предмете. Институт обсуждений и опросов шире, чем институт публичных слушаний. Практика наличия механизма учета мнения населения в институтах обсуждений и опросов заслуживает распространения и на институт публичных слушаний.

В законодательстве практически не предусмотрен механизм учета волеизъявления выявленного консультативными формами народовластия. Обусловлено это тем, что не выполняется так называемый принцип «общенародности» (решения вопроса большинством населения в пределах определенной территории). Вопрос, выносимый на консультативную форму непосредственного народовластия, носит общественное значение и направлен на решение вопросов местного значения, однако законодатель не устанавливает обязательную минимальную численность участников, позволяющую назвать эти формы способом общенародного волеизъявления, и не предусматривает механизма реализации.

В большинстве случаев это обусловлено иной задачей и функцией - выявлением мнения, воли по тому или иному вопросу.

Однако объем организационных и правовых механизмов, финансовых затрат некоторых консультативных форм не всегда соответствует результату (например, консультативный референдум).

Формы народовластия обладают разными способами влияния на нормотворческий процесс.

Политическая партия и избирательное объединение как формы народовластия существенное влияние на нормотворческие процедуры имеют не во всех муниципальных образованиях. Наибольшее влияние посредством использования депутатских фракций они имеют в муниципальном образовании, где депутаты представительного органа избираются по смешанной избирательной системе.

Территориальное общественное самоуправление в связи с влиянием на муниципальное нормотворчество имеет определенные правовые возможности: а) органы ТОС вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов; б) органы ТОС вправе инициировать любую иную форму воздействия на нормотворчество в соответствующем муниципальном образовании.

К исключительным полномочиям собраний, конференций граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление, законодатель относит принятие устава территориального общественного самоуправления, внесение в него изменений и дополнений. Дискуссионным является вопрос о природе актов ТОС, т.к. в Законе его акты не называются муниципальными правовыми актами.

Таким образом, для осуществления муниципальной власти закреплено наибольшее количество форм непосредственной демократии по сравнению с федеральным и региональным уровнем. Актуальным является вопрос о демократических гарантиях их реализации.

[1] Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в муниципальном нормотворчестве // СПС КонсультантПлюс. 2014.