В современной структуре российского гражданского общества определенную роль играют такие формирования, как общественные палаты.

Общественная палата не является принципиально новым институтом российского гражданского общества. До 2005 года, когда была учреждена Общественная палата РФ, уже был опыт функционирования такого рода структур. По Распоряжению Президента РФ от 24.09.1993 № 659-рп была создана Общественная палата Конституционного совещания как организационная форма взаимодействия общественных объединений с федеральными органами власти. Основными задачами этого органа являлись разработка предложений и дополнений к проекту Конституции РФ и выработка консультаций по кругу социально-политических вопросов. Палата обеспечивала представление интересов всех общественно-политических формирований, созданных в соответствии с законом. Затем Распоряжением Президента РФ от 16.02.1994 № 78-рп была создана Общественная палата при Президенте РФ, преобразованная в 1996 году в Политический консультативный совет. Этот орган состоял из представителей общественных организаций и обеспечивал взаимодействие федеральных органов государственной власти и широких кругов общественности. Практика создания подобных органов была не вполне удачной, т.к. в то время в России отсутствовал достаточный опыт реализации демократических процедур, гражданское общество было неструктурированным.

Необходимость успешного развития России, преодоления негативных тенденций в государственно-властной сфере и использования потенциала гражданского общества в решении вопросов социально-экономического развития определили потребность в создании долговременного механизма взаимодействия органов публичной власти и институтов гражданского общества.

Инициатива создания Общественной палаты федерального уровня как и прежде принадлежала Президенту РФ. Ее правовой статус определяется Федеральным законом от 04.04.2005 г. «Об Общественной палате Российской Федерации». Постепенно аналогичные по названию и задачам органы - общественные палаты - стали появляться и на региональном уровне, сегодня они есть во всех субъектах РФ, а также во многих муниципальных образованиях.

Дискуссионным является вопрос о природе Общественной палаты РФ: а) как элемент гражданского общества; б) как государственная структура; в) как смешанный общественно-государственный орган. При характеристике Общественной палаты следует учитывать ряд факторов: а) орган учрежден государственным актом - федеральным законом; б) часть членов органа назначает Президент РФ; в) аппарат Общественной палаты РФ является частью государственного аппарата; г) финансирование деятельности Общественной палаты осуществляется из государственного (федерального) бюджета.

Опыт работы Общественной палаты РФ показывает, что она действует преимущественно как общественная структура, это сказывается как на способах ее формирования, так и особенно на методах деятельности, для которой характерны общественно-публичные начала, выполнение своих задач членами палаты на общественной основе, взаимодействие с иными структурами общества, активное участие в организации общественного контроля в отношении государственных и муниципальных органов, учреждений.

Установление основ деятельности Общественной палаты в Федеральном законе не превращает ее в государственный орган. Многие общественные структуры создаются на законодательной основе: Федеральные законы об общественных объединениях, о политических партиях, о профессиональных союзах и т. д., что обеспечивает суть их статуса и работы, но не делает частью государственного аппарата.

То, что часть членов Общественной палаты назначает Президент РФ, не превращает их в исполнителей воли главы государства, они реализуют свои, установленные законом, полномочия, самостоятельно. Такой подход предусмотрен и для всех других лиц, назначаемых Президентом РФ. Например, треть членов Центральной избирательной комиссии РФ также назначаются Президентом РФ, однако они действуют самостоятельно на основе избирательного законодательства. Закон запрещает лицам, осуществляющим властные полномочия, быть членами Общественной палаты РФ: Президент РФ, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, члены Правительства РФ, судьи, иные лица, замещающие государственные должности РФ, лица, замещающие должности федеральной государственной службы, государственные должности субъектов РФ, должности государственной гражданской службы субъектов РФ, должности муниципальной службы, а также лица, замещающие выборные должности в органах местного самоуправления. Такие же правила действуют и в субъектах РФ. Существенным является и то обстоятельство, что подбор и назначение Президентом РФ соответствующих членов Общественной палаты происходят после консультаций с общественными объединениями, академиями наук и иными публичными организациями.

Финансирование деятельности Общественной палаты РФ и содержания ее аппарата из федерального бюджета также связывает ее с государством. Однако, для сравнения, государственное финансирование законодательно предусмотрено и для политических партий, по итогам участия в федеральных выборах партиям компенсируются их расходы, что не превращает партии в государственные организации.

С учетом всех элементов общественные палаты можно характеризовать как общественно-государственные структуры.

Федеральный закон «Об общественных объединениях» (ст. 51) допускает создание общественных объединений с участием государства, различает государственно-общественные и общественно-государственные объединения, не конкретизируя их особенности. Участие государства в учреждении не исключает общественной природы такого формирования. Этот подход относится и к общественным палатам. На практике многое зависит от конкретной общественной палаты: она может проявиться себя самостоятельной, общественной значимой структурой, а может попасть под воздействие государственного органа.

Положительным в этом смысле является то, что действующий Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации» достаточно полно отражает общественно-публичное предназначение Общественной палаты РФ как ключевой структуры гражданского общества, консолидирующей усилия граждан и общественных объединений в их взаимодействии с органами публичной власти.

В соответствии со ст. 1 Закона Общественная палата РФ обеспечивает взаимодействие граждан РФ, общественных объединений, профессиональных союзов, творческих союзов, объединений работодателей и их ассоциаций, профессиональных объединений, а также иных некоммерческих организаций, созданных для представления и защиты интересов профессиональных и со - циальных групп, с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан РФ, защиты прав и свобод граждан РФ и прав общественных объединений и иных некоммерческих организаций при формировании и реализации государственной политики в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также в целях содействия реализации государственной политики в области обеспечения прав человека в местах принудительного содержания.

Цели и задачи Общественной палаты, согласно ст. 2 Закона, состоят в том, что она призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан РФ, общественных объединений, иных некоммерческих организаций, органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан РФ, конституционного строя Российской Федерации и демократических принципов развития гражданского общества в Российской Федерации путем:

привлечения граждан, общественных объединений и иных некоммерческих организаций;

выдвижения и поддержки гражданских инициатив, имеющих общероссийское значение и направленных на реализацию конституционных прав, свобод и законных интересов граждан, прав и интересов общественных объединений и иных некоммерческих организаций;

проведения общественной экспертизы (экспертизы) проектов федеральных законов и проектов законов субъектов Российской Федерации, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и проектов правовых актов органов местного самоуправления;

осуществления общественного контроля (контроля) за деятельностью Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также за соблюдением свободы слова в средствах массовой информации;

выработки рекомендаций органам государственной власти Российской Федерации при определении приоритетов в области государственной поддержки общественных объединений, иных некоммерческих организаций и иных объединений граждан Российской Федерации, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества в Российской Федерации;

оказания информационной, методической и иной поддержки общественным палатам, созданным в субъектах РФ, общественным объединениям и иным некоммерческим организациям, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества в Российской Федерации;

привлечения граждан, общественных объединений, иных некоммерческих организаций и представителей средств массовой информации к обсуждению вопросов, касающихся соблюдения свободы слова в средствах массовой информации, реализации права граждан на распространение информации законным способом, обеспечения гарантий свободы слова и свободы массовой информации, и выработки по данным вопросам рекомендаций;

осуществления международного сотрудничества в соответствии с целями и задачами, определенными настоящей статьей, и участия в работе международных организаций, а также в работе международных конференций, совещаний и других мероприятиях.

Порядок формирования состава Общественной палаты определенным образом эволюционировал. Первоначально, согласно ст. 6 Закона, Общественная палата формировалась из 42 граждан РФ, утверждаемых Президентом РФ, 42 представителей общероссийских общественных объединений и 42 представителей межрегиональных и региональных общественных объединений (всего 126 членов Общественной палаты).

С 2013 года предусмотрен новый порядок формирования: 40 граждан РФ, утверждаемых Президентом РФ, 85 представителей общественных палат субъектов РФ (по одному от каждого субъекта РФ) и 43 представителя общероссийских общественных объединений, иных некоммерческих организаций (всего 168 членов Общественной палаты РФ).

Обновленный порядок формирования Общественной палаты РФ также характеризует публично значимую природу данного органа. В отношении 40 членов Общественной палаты, назначаемым Президентом РФ, Закон предусматривает такое назначение по результатам проведения Президентом РФ консультаций с общественными объединениями, иными некоммерческими организациями, российскими академиями наук с тем, чтобы были определены кандидатуры 40 граждан РФ, имеющих особые заслуги перед государством и обществом, и которым предлагается войти в состав Общественной палаты. Не менее половины из этих кандидатур должны представлять профессиональные союзы, творческие союзы, объединения работодателей и их ассоциации, профессиональные объединения, а также иные некоммерческие организации, созданные для представления и защиты интересов профессиональных и социальных групп.

Тех граждан РФ, кто дал письменное согласие, Президент РФ свои указом утверждает в качестве членов Общественной палаты и предлагает им совместно с членами Общественной палаты, делегированными от общественных палат субъектов РФ, приступить к формированию полного состава Общественной палаты. 85 членов Общественной палаты РФ делегируются общественными палатами субъектов РФ. Это непременно члены общественных палат субъектов РФ, следовательно, там они прошли все необходимые публичные процедуры для включения в состав соответствующей палаты субъекта РФ. Общественные палаты субъектов РФ избирают из своего состава путем тайного альтернативного голосования по одному обладающему безупречной репутацией представителю в состав Общественной палаты РФ на своих заседаниях большинством голосов от общего числа членов соответствующих общественных палат.

Для оставшихся 43 членов Общественной палаты РФ - от общероссийских общественных объединений и иных некоммерческих организаций, предусмотрен отдельный порядок. Согласно Закону (п. 8 ст. 8) не позднее пятидесяти дней со дня инициирования Президентом РФ процедуры формирования нового состава Общественной палаты РФ члены Общественной палаты действующего состава, а также утвержденные Президентом РФ члены Общественной палаты РФ нового состава совместно с членами Общественной палаты РФ от общественных палат субъектов РФ нового состава образуют рабочую группу для организации и проведения конкурса по отбору 43 членов Общественной палаты от общероссийских общественных объединений и иных некоммерческих организаций.

Далее на сайте Общественной палаты в сети Интернет рабочая группа объявляет конкурс по отбору указанных 43 членов Общественной палаты РФ по 14 направлениям общественной деятельности, определенным указанной рабочей группой. Не менее половины 14 направлений должны быть определены с учетом обеспечения представительства профессиональных союзов, творческих союзов, объединений работодателей и их ассоциаций, профессиональных объединений, а также иных некоммерческих организаций, созданных для представления и защиты интересов профессиональных и социальных групп.

Не позднее тридцати дней со дня объявления конкурса общероссийские общественные объединения, иные некоммерческие организации направляют в рабочую группу заявления о выдвижении своих представителей (по одному) в состав Общественной палаты РФ с указанием направления общественной деятельности, по которому выдвигаются представители. Выдвигаемые представители должны обладать безупречной репутацией и опытом работы не менее трех лет в соответствующем направлении общественной деятельности.

Рабочая группа включает выдвинутых представителей в список участников рейтингового интернет-голосования. Далее проводится рейтинговое интернет-голосование с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива» по указанному списку, которое продолжается в течение тридцати дней. В рейтинговом интернет-голосовании имеют право принимать участие граждане Российской Федерации, обладающие активным избирательным правом. Каждый вправе проголосовать один раз за представителя одного общероссийского общественного объединения или иной некоммерческой организации.

По итогам рейтингового интернет-голосования рабочая группа определяет в состав Общественной палаты по три представителя общероссийских общественных объединений и иных некоммерческих организаций по каждому направлению общественной деятельности, набравших большинство голосов (в порядке убывания количества голосов), а также одного представителя общероссийского общественного объединения или иной некоммерческой организации, набравшего большинство голосов среди представителей общероссийских общественных объединений и иных некоммерческих организаций, занявших четвертые места в своих направлениях общественной деятельности.

Сформированная таким путем Общественная палата РФ проводит свое первое пленарное заседание новом составе не позднее 1 июля года, в котором истекает срок полномочий членов Общественной палаты действующего состава.

Срок полномочий членов Общественной палаты истекает через три года со дня первого пленарного заседания Общественной палаты.

Закон определяет достаточно широкий круг возможных форм деятельности Общественной палаты РФ. В соответствии со ст. 16 Общественная палата вправе:

проводить гражданские форумы, слушания и иные мероприятия по общественно важным проблемам;

давать заключения о нарушениях законодательства Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также о нарушениях свободы слова в средствах массовой информации и направлять указанные заключения в компетентные государственные органы или должностным лицам;

проводить экспертизу проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, проектов нормативных правовых актов Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, проектов законов субъектов РФ и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, проектов правовых актов органов местного самоуправления;

приглашать руководителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления на пленарные заседания Общественной палаты;

направлять членов Общественной палаты, уполномоченных советом Общественной палаты, для участия в работе комитетов и комиссий Совета Федерации, Государственной Думы, а также в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти в порядке, определяемом Правительством РФ;

направлять запросы Общественной палаты. В период между пленарными заседаниями Общественной палаты запросы от имени Общественной палаты направляются по решению совета Общественной палаты;

вступать в международные организации, заключать с ними соглашения о сотрудничестве, направлять членов Общественной палаты для участия в работе международных конференций, совещаний и в других мероприятиях в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

участвовать в работе общественных палат субъектов РФ, а также направлять членов Общественной палаты для участия в мероприятиях, проводимых общероссийскими, межрегиональными и региональными об - щественными объединениями, иными некоммерческими организациями;

участвовать в соответствии с законодательством Российской Федерации в формировании общественных наблюдательных комиссий, приостановлении и прекращении деятельности состава общественной наблюдательной комиссии, наделении полномочиями и прекращении полномочий членов общественной наблюдательной комиссии, оказывать содействие общественным наблюдательным комиссиям в обеспечении их методическими материалами, документами и материалами, относящимися к деятельности общественных наблюдательных комиссий, а также проводить обучающие семинары в целях совершенствования деятельности общественных наблюдательных комиссий;

оказывать общественным палатам, созданным в субъектах РФ, общественным объединениям и иным некоммерческим организациям, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества в Российской Федерации, содействие в обеспечении их методическими ма- териалами, предоставлять документы и материалы, находящиеся в распоряжении Общественной палаты, а также проводить семинары в целях совершенствования деятельности указанных общественных палат, общественных объединений и иных некоммерческих организаций.

Законодатель не только закрепляет, но и последовательно расширяет возможности Общественной палаты РФ в плане общественного диалога и участия в общественном контроле. В частности, в дополнение к праву на экспертизу проектов нормативных правовых актов и составление соответствующих заключений Общественной палатой законодатель определил, что проекты федеральных законов и все сопутствующие материалы к ним подлежат направлению в Общественную палату, а уполномоченные ею члены Общественной палаты вправе участвовать в заседаниях палат Федерального Собрания при рассмотрении

соответствующих вопросов. Заключения Общественной палаты в соответствии с Законом подлежат обязательному рассмотрению в палатах парламента, на заседаниях Правительства РФ, коллегий соответствующих фе - деральных органов исполнительной власти.

Общественная палата РФ активно реализует свои экспертные полномочия. Так, согласно Плану общественной экспертизы, утвержденному советом Общественной палаты РФ на 2016 год, предусматривается проведение экспертизы по 142 законопроектам.

В 2013 году в Закон было включено правило о том, что Общественная палата в соответствии с законодательством Российской Федерации принимает участие в формировании общественных советов при федеральных органах исполнительной власти.

Закон определяет (ст. 21), что Общественная палата осуществляет сбор и обработку информации об инициативах граждан РФ, общественных объединений и иных некоммерческих организаций. Она проводит гражданские форумы, слушания и иные мероприятия по общественно важным проблемам в порядке, установленном Регламентом Общественной палаты РФ.

Так, например, в 2015 году в Общественную палату был представлен положительный отзыв на предложение Общественной палаты РФ распространить институт оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов на законопроекты, инициированные депутатами Государственной Думы и другими субъектами права законодательной инициативы.

Законодательство субъектов РФ об общественных палатах в целом по тем же направлениям, но для уровня субъектов РФ определяет цели, задачи, полномочия и порядок деятельности общественных палат субъектов РФ. Для региональных общественных палат особый акцент делается на их роль в консолидации различных общественных объединений в субъекте РФ и выполнении задач общественного контроля.

Общественные палаты большинства субъектов РФ наделяются статусом коллегиальных независимых органов по аналогии с Общественной палатой РФ. Финансовое обеспечение их деятельности рассматривается как расходное обязательство соответствующих субъектов РФ.

Однако в связи с тем, что в правовом регулировании деятельности региональных общественных палат существуют различия, ощущается потребность в принятии федерального закона об общественных палатах субъектов РФ, определяющего цели, задачи, принципы деятельности, способы формирования и осуществления деятельности общественных палат регионального уровня. Предполагается, что такой подход обеспечит единство прав граждан на всей территории государства и решит проблему отсутствия общей модели создания и функционирования общественных палат в субъектах РФ. С принятием соответствующего федерального закона связываются возможности преодоления возникающих конфликтных ситуаций и установление баланса между интересами государственных органов, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества.

В январе 2016 году в целях регулирования на федеральном уровне общих принципов образования и деятельности общественных палат субъектов РФ Совет Федерации в порядке законодательной инициативы внес в Государственную Думу проект Федерального закона № 984349-6 «Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации». Законопроект направлен на обеспечение системного правового регулирования соответствующих общественных отношений и равных условий функционирования для общественных палат на всей территории Российской Федерации.[1] В законопроекте содержатся общие положения о целях, задачах, полномочиях, порядке формирования общественных палат субъектов РФ, их составе, статусе членов. Региональные общественные палаты, согласно законопроекту, формируются и действуют на основе принципов законности, представительства интересов гражданского общества, независимости, равенства прав институтов гражданского общества, самоуправления, гласности и открытости. Федеральный закон предусматривает принятие субъектами РФ собственных законодательных актов, регулирующих конкретные вопросы деятельности региональных общественных палат, в частности, связанные с порядком и сроками их формирования.

Получают все более широкое распространение общественные палаты или аналогичные им органы на уровне муниципальных образований.

Основными формами работы общественных палат муниципальных образований являются пленарные заседания и комиссии. При этом пленарные заседания проводятся с определенной периодичностью (например, не менее 3 раза в год). Помимо этого, как правило, создаются советы общественных палат (рабочие органы палат), которые проводятся по мере необходимости. По основным направлениям деятельности палаты, а также по приоритетным направлениям социально-экономического развития муниципального образования из числа членов палаты могут создаваться постоянные или временные комиссии. Постоянные комиссии и их состав утверждаются на пленарном заседании палаты. Председатели постоянных комиссий избираются из числа членов комиссии на заседании палаты и входят в состав совета палаты с правом решающего голоса. Могут быть созданы и временные комиссии.

Особо важным направлением работы общественных палат, советов становится необходимость их участия в общественном контроле, предусмотренная Федеральным законом от 21.07.2014 г. «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Субъекты общественного контроля - Общественная палата РФ, общественные палаты субъектов РФ, общественные палаты (советы) муниципальных образований вправе:

осуществлять общественный контроль в формах, предусмотренных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;

выступать в качестве инициаторов, организаторов мероприятий, проводимых при осуществлении общественного контроля, а также участвовать в проводимых мероприятиях;

запрашивать в соответствии с законодательством Российской Федерации у органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, необходимую для осуществления общественного контроля информацию, за исключением информации, содержащей сведения, составляющие государственную тайну, сведения о персональных данных, и информации, доступ к которой ограничен федеральными законами;

посещать в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными законами, законами субъектов РФ, муниципальными нормативными правовыми актами, соответствующие органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия;

подготавливать по результатам осуществления общественного контроля итоговый документ и направлять его на рассмотрение в органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, и в средства массовой информации;

в случае выявления фактов нарушения прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций направлять в соответствии с федеральным законодательством материалы, полученные в ходе осуществления общественного контроля, Уполномоченному по правам чело - века в Российской Федерации, Уполномоченному при Президенте РФ по правам ребенка, Уполномоченному при Президенте РФ по защите прав предпринимателей, уполномоченным по правам человека, по правам ребенка, по защите прав предпринимателей, по правам коренных малочисленных народов в субъектах РФ и в органы прокуратуры;

обращаться в суд в защиту прав неопределенного круга лиц, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций в случаях, предусмотренных федеральными законами;

пользоваться иными правами, предусмотренными законодательством Российской Федерации.

[1] Пояснительная записка к проекту Федерального закона № 984349-6 «Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс