Государственный (муниципальный) долг как неотъемлемая часть государственных и муниципальных финансов нуждается в управлении со стороны государства и муниципальных образований. При этом управление государственным (муниципальным) долгом можно рассматривать как в узком смысле, так и в широком смысле.

В узком смысле управление государственным (муниципальным) долгом определяется как совокупность финансово-долговых операций, осуществляемых исполнительными органами государственной (муниципальной) власти и уполномоченными специализированными финансовыми организациями в одностороннем порядке или по согласованию с кредиторами с целью изменения структуры и состава государственного (муниципального) долга. Данное определение соответствует положениям ст. 101 БК РФ, предусматривающим, что управление государственным долгом Российской Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации или уполномоченным им Министерством финансов Российской Федерации. Вместе с тем содержание понятия "управление государственным (муниципальным) долгом" в финансовом законодательстве Российской Федерации не раскрывается.

В широком смысле управление государственным (муниципальным) долгом можно рассматривать как финансовую деятельность законодательных и исполнительных органов государственной (муниципальной) власти и уполномоченных ими организаций по финансовому прогнозированию, планированию, проведению финансовых долговых операций, финансовому учету и контролю государственного долга, направленную на финансирование дефицита государственного (муниципального) бюджета, погашение существующей задолженности и удешевление государственного (муниципального) долга.

Рассмотрим каждую из стадий более подробно.

Финансово-долговое прогнозирование заключается в разработке документов о прогнозах социально-экономического развития государства. Ежегодно Минфин России совместно с другими органами исполнительной власти подготавливает бюджетное послание Президента России, содержащее основные показатели социально-экономического развития Российской Федерации на планируемый год и среднесрочную перспективу. Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, прогноз сводного финансового баланса по территории Российской Федерации и прогноз консолидированного бюджета Российской Федерации на очередной финансовый год представляется в Государственную Думу РФ одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в обязательном порядке.

Финансово-долговое планирование можно рассматривать как деятельность по принятию решений относительно дальнейших действий. В бюджетном послании Президента России определяются стратегические ориентиры деятельности государства в сфере управления долгом, что дает основание относить бюджетное послание как к функции прогнозирования, так и планирования.

Планирование также проявляется через разработку и принятие программ государственных внешних и внутренних заимствований и гарантий, в которых указываются размеры предполагаемых заимствований и гарантий, форма и виды государственных займов, а также структура внешнего и внутреннего государственного долга на очередной финансовый год.

На данной стадии основополагающим финансово-плановым актом является закон о бюджете соответствующего уровня на следующий год. В нем указывается дефицит бюджета, а также предельные суммы, направляемые на обслуживание и погашение внешнего и внутреннего государственного долга. В БК РФ установлен широкий круг финансово-правовых ограничений на размер дефицита федерального бюджета, предельный объем внутреннего и внешнего государственного долга, пределы внешних заимствований, предельные расходы на обслуживание государственного долга.

В целом деятельность государства (муниципального образования) по финансово-долговому прогнозированию и планированию получила название "стратегическое управление государственным долгом" <1>.

--------------------------------

<1> Вавилов Ю.Я. Государственный долг. М.: Перспектива, 2001. С. 88.

В свою очередь, к оперативному управлению государственным долгом следует относить проведение финансово-долговых операций, под которыми понимаются сделки и/или акты исполнительных органов государства или уполномоченных финансовых организаций, направленные на изменение размера, состава и структуры государственного долга. Рассмотрим основные виды финансово-долговых операций, а также виды нарушений государством (муниципальным образованием) своих долговых обязательств.

Выпуск государственных (муниципальных) ценных бумаг - отчуждение государством (муниципальным образованием) государственных (муниципальных) ценных бумаг первым владельцам.

Конверсия представляет собой изменение доходности государственного займа путем уменьшения или увеличения процентной ставки, уплачиваемой на основной долг. Выделяют несколько видов конверсий - факультативную (кредиторы могут отказаться или согласиться с новыми условиями), обязательную (кредиторы могут принять новые условия или получить обратно внесенную сумму), принудительную, которая предполагает одностороннее изменение условий займов <1>.

--------------------------------

<1> Финансово-кредитный словарь / Под ред. В.П. Дьяченко. М., 1961. Т. 1. С. 544.

Консолидацией (пролонгацией) является изменение срока действия ранее выпущенных займов с целью легальной отсрочки платежа. В зависимости от способа изменения срока выделяют консолидацию путем добавления процентных купонов к старым облигациям либо путем выпуска новых облигаций и обмена их на обращающиеся облигации.

Унификация - объединение обращающихся займов в один вновь выпускаемый <1>. Особенностью данной операции является то, что она проводится, как правило, одновременно с изменением ставки процента (конверсии) и (или) срока обращения (консолидации).

--------------------------------

<1> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М., 1999. С. 474; Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Финансовое право: конспекты лекций и схемы: Учеб. пособие. М., 2001. С. 162.

В зависимости от направленности правового регулирования данные операции могут осуществляться как на основании односторонней воли государства, что придает им финансово-правовой характер, так и по соглашению сторон, что делает данные отношения гражданско-правовыми.

В настоящее время в российском законодательстве, как и в большинстве стран мира, существует прямой запрет на одностороннее изменение условий выпущенного в обращение государственного (муниципального) займа, в том числе сроков выплаты и размера процентных платежей, срока обращения <1>, что позволяет гарантировать инвестору, изначально менее защищенному субъекту, надлежащее исполнение обязательств государства по отношению к нему.

--------------------------------

<1> ГК РФ. Ст. 817.

Согласно ст. 105 БК РФ под реструктуризацией долга понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения долговых обязательств. Реструктуризация может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.

В финансово-правовой науке различают институциональную и техническую реструктуризации. К первым относятся финансово-долговые операции, проведенные в рамках Лондонского, Парижского клубов кредиторов или иных международных институциональных структур. Техническая реструктуризация предполагает изменение условий обслуживания и погашения госдолга.

Реверс - изменение предмета долгового обязательства. При замене денежного обязательства обязательством предоставить определенное имущество (например, товары народного потребления) можно говорить о "натурализации", а в обратной ситуации - о "валютизации".

Рефинансирование - погашение существующего государственного долга за счет средств ранее выпущенного займа. Существует прямое рефинансирование (замена на новые облигации при наступлении срока платежа) и предварительное рефинансирование (до наступления срока платежа) <1>. Отличительной чертой управления государственного долга Российской Федерации в период 1995 - 1998 годов стало построение схемы заимствований именно на основе финансово-долговой операции "рефинансирования" <2>.

--------------------------------

<1> Подвинская В.С. Управление внешним долгом // Финансы. 2002. N 3. С. 24.

<2> Голикова Ю.С., Хохленкова М.А. Банк России: организация деятельности. М., 2000. С. 228.

Обслуживание (выплата доходов в виде процентов или в иной форме) и погашение государственного (муниципального) долга (возврат основного долга) являются финансово-долговой операцией, в результате которых изменяется размер, состав и структура государственного долга.

Предоставление обеспечения под выпуск государственного займа. Государственный долг Российской Федерации полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, что является публично-правовой гарантией.

Изменение обязательных резервов. С финансово-долговыми операциями в рамках управления государственным долгом также связана деятельность центральных банков государств, которые могут устанавливать и изменять нормативы обязательных резервов в виде государственных ценных бумаг кредитных организаций.

Изменение статуса (вида) ценной бумаги - присвоение статуса "государственной ценной бумаги", предоставляющей возможность владельцам выведения из налогооблагаемой базы доходов по государственным ценным бумагам. В настоящий момент две указанные выше операции не используются.

Принятие долга - правопреемственность между государствами применительно к определенной территории, имеющая место при смене формы правления, государственно-политического режима. В истории России примером такой операции является Императорский указ от 15 января 1798 года, на основе которого в рамках вхождения Польши в состав Российской империи была осуществлена реструктуризация польских и российских долгов банкирским домом "Гопе и К" путем выпуска гособлигаций на 88 300 000 рублей под 5% на 12 лет <1>.

--------------------------------

<1> Гурьев А. Очерк развития государственного долга России. СПб., 1902. С. 9.

Принципиально иными действиями являются аннулирование (отказ от долга) и отказ от платежа в срок. Они являются нарушением государством (муниципальным образованием) своих долговых обязательств. Их отличием друга от друга является то, что если аннулирование - это отказ государства осуществлять платежи по данным долгам в будущем, то при отказе от платежа (просрочка платежа) государство намерено осуществить платеж в иной срок.

В международной практике данные нарушения рассматриваются как дефолт (default), под которым понимается любое из мероприятий государства, так или иначе нарушающих права кредиторов. К ним относятся: отказ в платеже, нарушение обязательств по иным долговым обязательствам государства, изменение условий займа независимо от наличия согласия кредиторов на наименее выгодных условиях по сравнению с первоначальными, деноминация валюты государства с потерей номинальной стоимости, любое нарушение, связанное со сроками и размерами выплат по ним, мораторий государства на платежи по государственным долгам, прекращение членства в Международном валютном фонде <1>.

--------------------------------

<1> Offering Circular Russian Federation US 2,5000,000,000 12.75% Bonds due 2028. P. 8 - 9.

Финансовый учет и контроль как функция управления госдолгом представляет собой проверку целесообразности и законности деятельности уполномоченных государственных и частных органов в сфере управления государственным долгом. В Российской Федерации установлена единая система учета и регистрации государственных заимствований. Минфин России осуществляет ведение государственных книг внутреннего и внешнего долга, составляющих государственную долговую книгу, в свою очередь финансовый орган местного самоуправления ведет муниципальную долговую книгу.