Комиссия по делам несовершеннолетних является органом, который, в первую очередь, занимается профилактикой, предупреждением правонарушений среди несовершеннолетних, что позволяет рассматривать его как ключевое звено в механизме комплексной защиты интересов ребенка.

Следует отметить, что опыт функционирования данного органа в России имеет достаточно длительную историю. Первые комиссии по делам несовершеннолетних были организованы еще в 1918 г. в соответствии с Декретом СНК РСФСР от 14 января 1918 г. «О комиссиях для несовершеннолетних»[1]. В те времена комиссия по делам несовершеннолетних рассматривала все уголовные дела, совершенные лицами моложе 17 лет. Таким образом, этот квазисудебный орган исполнял роль ювенальной юстиции. Комиссия по делам несовершеннолетних могла освободить от ответственности несовершеннолетнего либо направить в одно из учреждений Народного Комиссариата гражданского просвещения. Ими являлись детские дома, коммуны, приюты, приемники, именуемые в Декрете убежищами.

Уже тогда, кроме юрисдикционных функций, комиссия по делам несовершеннолетних была наделена рядом полномочий в сфере организации работ по спасению голодающих детей, ликвидации беспризорности, создания специальных детских учреждений для малолетних правонарушителей.

Однако с такими полномочиями комиссия по делам несовершеннолетних просуществовала недолго и уже через 2 года, согласно Инструкции комиссиям по делам несовершеннолетних, утвержденной совместным Постановлением Народного комиссариата просвещения РСФСР, Народного комиссариата здравоохранения РСФСР и Народного комиссариата юстиции РСФСР от 30 июля 1920 года, комиссия по делам несовершеннолетних была лишена права рассматривать уголовные дела, совершенные несовершеннолет- ними[2]. В ст. 10 данной Инструкции устанавливалось, что протоколы преступлений лиц старше 14 лет, совершивших тяжкие общественно опасные деяния (а это: причинение тяжких увечий и ранения, разбой, грабеж, изнасилование, посягательство на человеческую жизнь, крупная спекуляция, крупные хищения из советских общественных учреждений), передаются народному суду, состоящему из членов комиссии по делам несовершеннолетних, в течение суток. Далее он в течение 76 часов со дня получения протокола должен был написать подробный доклад: о фактической стороне дела, какая роль несовершеннолетнего в совершении преступления, о прошлой жизни и судимости. КДН не могла вмешаться, пока не был выслушан доклад. Вместе с тем, окончательное решение о судьбе лица, совершившего преступление, решал не суд, а комиссия по делам несовершеннолетних. Судья докладывал комиссии материалы дела, и решение принималось коллегиально.

Следует сказать, что система комиссий по делам несовершеннолетних в РСФСР была четко структурирована и подчинялась строгому разграничению полномочий. 22 мая 1925 года Советом Народных Комисаров РСФСР был издан Декрет «Об утверждении Положения о Центральной Комиссии по делам несовершеннолетних»[3] (далее - ЦКДН). В данном положении была раскрыта структура и состав ЦКДН, закреплен надзор за учреждениями, в которых содержатся несовершеннолетние, указана обязанность ежегодно отчитываться о своей деятельности перед соответствующими представителями народных комиссариатов. Но самое важное - в ст.4 был указан круг ведения ЦКДН, а именно:

а) установление правильного и единообразного применения законов, касающихся борьбы с правонарушениями несовершеннолетних;

б) выработка и осуществление через соответствующие органы мероприятий, направленных на борьбу с правонарушениями несовершеннолетних;

в) руководство деятельностью местных комиссий по делам о несовершеннолетних, наблюдение за правильным их функционированием и учет их работы;

г) дача разъяснений по возникающим у местных комиссий вопросам, связанных с применением декретов и инструкций, касающихся несовершеннолетних правонарушителей;

д) рассмотрение в порядке надзора дел, разрешенных местными комиссиями по делам о несовершеннолетних за исключением дел, переданных судебным органам.

26 марта 1926 года СНК РСФСР издает Декрет «О местных комиссиях по делам несовершеннолетних». В данном акте так же решается вопрос о структуре и составе комиссии по делам несовершеннолетних, снижается до 16 лет возраст несовершеннолетних, дела по которым рассматриваются местными комиссиями по делам несовершеннолетних, указан ряд полномочий. Ст.11 данного Декрета лишает ЦКДН права пересматривать постановления нижестоящих комиссий по делам несовершеннолетних [4]. Теперь постановления местных комиссий окончательны и дальнейшему пересмотру не подлежат.

В 1935году комиссия по делам несовершеннолетних как орган по защите прав несовершеннолетних была ликвидирована постановлением СНК СССР и ЦК ВКП (б). Вновь Комиссии появились лишь в 1956 году. Можно сказать, что это было возвращение к старому законодательству, так как комиссии по делам несовершеннолетних выполняли координирующую роль по вопросам детской беспризорности и правонарушений среди несовершеннолетних. Данные функции исполнялись в том же порядке, что и в 20-х годах ХХ века.

Важнейшим документом, на котором мы не могли не остановиться, является Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних утвержденное Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 03.06.1967 года[5]. В данное положение трижды вносились изменения в 1971, 1985 и 1986 годах. Данный документ являлся самым объемным и наиболее проработанным нормативным правовым актом, регулирующим деятельность комиссий по делам несовершеннолетних.

В дальнейшем правовой статус комиссий подвергался определенным изменениям и дополнениям на основе вновь принимаемых законодательных актов. С прекращением существования СССР и образованием Российской Федерации неизбежно встал вопрос о преемственности в системе государственных органов, в том числе и в сфере защиты прав несовершеннолетних. Важный этап на пути решения этой задачи открылся с принятием Указа Президента РФ от 6 сентября 1993 г. N° 1338 «О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите их прав»[6] [7], которым был подтвержден правовой статус комиссий по делам несовершеннолетних при главах исполнительной власти и на эти комиссии возложены функции по взаимодействию всех государственных органов и общественности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и защите их прав.

Однако более прочно в правовое поле современной России комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав вошли лишь в 1999 г. с принятием Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» , который переименовал комиссии по делам несовершеннолетних в комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, тем самым четко обозначив приоритеты в их работе.

Реализация вышеупомянутого закона выступила своевременным и значительным шагом в направлении укрепления положения комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. Дело в том, что к концу 90-х гг. XX в. деятельность многих комиссий на местах фактически прекратилась, что явилось следствием, как факторов экономического характера, так и в значительной степени следствием правовых аспектов, а именно отсутствием адекватной законодательной базы. На тот момент фактически единственным действующим федеральным актом, определяющим статус комиссий, было устаревшее Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 июня 1967 года.

Таким образом, рассмотрение процесса становления и развития комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав позволяет сделать вывод о том, что комиссии формировались как государственно-общественные органы, объединяющие деятельность всех учреждений и организаций на соответствующей территории по борьбе с безнадзорностью, правонарушениями, устройству несовершеннолетних и защите их прав. Значение этих органов состоит в том, что они, в отличие от органов опеки, обладают более широкими полномочиями, которые реализуются через направления деятельности, среди которых:

1) обеспечение мер по защите и восстановлению прав и законных интересов несовершеннолетних, защите их от всех форм дискриминации, физического или психического насилия, оскорбления, грубого обращения, сексуальной и иной эксплуатации, выявлению и устранению причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних;

2) подготовка совместно с соответствующими органами или учреждениями материалов, представляемых в суд, по вопросам, связанным с содержанием несовершеннолетних в специальных учебно-воспитательных учреждениях закрытого типа, а также по иным вопросам, предусмотренным законодательством Российской Федерации;

3) рассмотрение представления органа, осуществляющего управление в сфере образования, об исключении несовершеннолетних, не получивших общего образования, из образовательной организации и по другим вопросам их обучения;

обеспечение оказания помощи в трудовом и бытовом устройстве несовершеннолетних, освобожденных из учреждений уголовно-исполнительной системы либо вернувшихся из специальных учебно-воспитательных учреждений, содействие в определении форм устройства других несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства, а также осуществление иных функций по социальной реабилитации несовершеннолетних, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации;

применение мер воздействия в отношении несовершеннолетних, их родителей или иных законных представителей в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации;

подготовка и направление в органы государственной власти субъекта Российской Федерации и (или) органы местного самоуправления в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации, отчетов о работе по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на территории соответствующего субъекта Российской Федерации и (или) на территории соответствующего муниципального образования.

Исходя из всего вышесказанного, мы склонны согласиться с мнением В. А. Малышева о выделении следующего ряда функциональных комплексов задач, поставленных перед комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав:

1) охранительный - включает в себя задачи защиты и восстановления прав несовершеннолетних;

2) социальный - связан с противодействием ряду отрицательных общественных явлений, таких как беспризорность, безнадзорность, подростковая преступность и другие, а также с оказанием помощи в ресоциализации и социальной реабилитации несовершеннолетних;

3) организационно-методический - отражает координационную роль комиссий по делам несовершеннолетних в системе органов и учреждений профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

4) административно-юрисдикционный - опосредует применение комиссиями по делам несовершеннолетних предусмотренных законодательством мер воздействия на несовершеннолетних и их родителей[8].

Реализация указанных задач Комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав в Коминтерновском районе городского округа город Воронеж в 2016 году представляется следующим образом:

- рассмотрено 830 материалов, что на 5,6% больше, чем в 2015 году. Из них, в отношении несовершеннолетних - 379 материалов, а в отношении взрослых людей - 451;

- 160 подростков вызывалось на Комиссию за употребление спиртных напитков (снижение на 3,6%); за самовольный уход из дома и бродяжничество несовершеннолетних вызывали на заседание комиссии 39 раз (увеличение на 18%); за совершение общественно опасных деяний прослеживается снижение на 36%;

- по ходатайствам Комиссии в 2016 году 69 семьям была оказана материальная помощь, выделялись путевки в детские оздоровительные лагеря, новогодние подарки и многое другое;

- за 2016 год комиссия по делам несовершеннолетних вынесла 323 постановления в отношении несовершеннолетних подростков, родителей, должным образом не исполняющих свои обязанности о назначении административного штрафа на общую сумму 304 550 рублей.

Таким образом, можно сделать вывод, что в современных условиях комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в России выполняют не только административные функции, но и решают задачи, связанные с защитой прав детей, координацией деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, отрабатывают ювенальные технологии, являются ключевым звеном ювенальной юстиции.

[1] Газета Временного Рабочего и Крестьянского Правительства. 1918. № 8.

[2] Собрание указов РСФСР. 1920. № 68. Ст. 308.

[3] Собрание указов РСФСР. 1925. № 38. Ст. 267.

[4] Собрание указов РСФСР. 1926. № 19. Ст. 148.

[5] Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1967. № 23. Ст.536.

52

[6] Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 37. Ст. 3449.

[7] Собрание законодательства РФ.1999. № 26. Ст. 3177.

53

[8] Малышев В.А. Административно-правовое регулирование деятельности комиссий по делам несовершеннолетних в России // Административное и муниципальное право.

2008. № 5.