В последнее время на практике выработался дополнительный механизм, позволяющий обеспечить защиту прав ребенка, причем как каждого конкретного ребенка при нарушении его прав, так и детей в целом, - институт Уполномоченного по правам ребенка.

Этот институт создан во исполнение «Заключительных замечаний» Комитета ООН по правам ребенка по итогам рассмотрения, второго периодического доклада Российской Федерации о реализации Конвенции о правах ребенка (1989). В нем содержится требование о введении в Российской Федерации независимого контроля за положением детей и о формировании института Уполномоченного по правам ребенка.

Сегодня более чем в 70 государствах функционируют независимые институты защитников прав, свобод и законных интересов детей, получившие свое развитие в ряде европейских стран с 1981 года. Глобальные изменения во всех сферах государственной и общественной жизни начала XXI века привели к появлению должности омбудсмена по правам ребенка в России - Уполномоченного по правам ребенка. Термин «омбудсмен», исторически известный с 1809 года, является общепринятым, поэтому будет правильным применять его к российскому Уполномоченному по правам ребёнка.

Однако в Российской Федерации сегодня отсутствуют единая система защиты прав, свобод и законных интересов ребёнка, сводное законодательство, своеобразный кодекс законов о правах и обязанностях детей, о механизме защиты этих прав.

Несмотря на то, что в настоящее время учреждены должности федерального Уполномоченного по правам ребёнка, уполномоченных по правам ребенка в восьмидесяти пяти субъектах РФ, единый механизм их функционирования до сих пор не создан. Федеральный Уполномоченный по правам ребенка не может осуществлять иерархический контроль за реализацией правового статуса уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ.

Исследование места и роли Уполномоченного по правам ребёнка в системе государственных органов заставляет более всего обратиться к современной ситуации положения детства в России и задачам Уполномоченного по правам ребёнка.

В целом его деятельность направлена на защиту прав и интересов детей в масштабах всей страны, а также на международном уровне. Вместе с тем, можно выделить следующие основные задачи детского омбудсмена в России:

1) обеспечение защиты прав ребенка и содействие восстановлению нарушенных прав ребенка;

правовое просвещение в области защиты прав ребенка;

3) запросы и получение в установленном порядке необходимых сведений, документов и материалов от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и должностных лиц;

4) беспрепятственное посещение федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций;

проведение самостоятельно или совместно с уполномоченными государственными органами и должностными лицами проверки деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также должностных лиц, получать от них соответствующие разъяснения;

направление в федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и должностным лицам, в решениях или действиях (бездействии) которых он усматривает нарушение прав и интересов ребенка, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и интересов;

7) привлечение в установленном порядке для осуществления экспертных и научно-аналитических работ, касающихся защиты прав ребенка, научные и иные организации, а также ученых и специалистов, в том числе на договорной основе.

В настоящее время во всех субъектах Российской Федерации учреждена должность Уполномоченного по правам ребенка, однако способы формирования данного должностного лица различны:

парламентский (например, Санкт-Петербург, Тамбовская область, Липецкая область и др.);

в рамках органа исполнительной власти (например, Курская область, Воронежская область, Тульская область и др.);

в структуре Аппарата Уполномоченного по правам человека (Смоленская область, Красноярский край).

Предпочтительной моделью функционирования Уполномоченного по правам ребёнка представляется парламентская, предполагающая назначение Уполномоченного представительным органом власти и реализацию правового статуса Уполномоченного по правам ребёнка на основе комплексного профильного закона.

По-прежнему остаётся приоритетной задача создания системы единого централизованного института Уполномоченного по правам ребёнка, возглавить которую следует федеральному Уполномоченному.

С этой целью необходимо, чтобы Уполномоченный при Президенте Российской федерации по правам ребёнка, во-первых, координировал деятельность уполномоченных по правам ребёнка в субъектах РФ, во-вторых, вносил кандидатуры для замещения должности Уполномоченного по правам ребёнка представительному органу государственной власти субъекта РФ.

Количество уполномоченных по правам ребенка, увеличенное в субъектах РФ от 21 в 2009 году до 85 в 2017 году, не привело к качественному изменению ситуации. Единая система функционирования уполномоченных по правам ребёнка пока не создана. Её отсутствие препятствует осуществлению эффективного государственного управления сферой защиты детства. В результате Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребёнка не может до конца гарантировать реализацию и соблюдение прав, свобод и законных интересов детей, проживающих на территории Российской Федерации.

Уполномоченный по правам ребёнка не входит напрямую ни в одну из трёх ветвей власти (законодательную, исполнительную, судебную). Конституция Российской Федерации должность Уполномоченного по правам ребёнка не упоминает, однако не исключает из своего содержания институт Уполномоченного по правам человека.

Уполномоченный по правам ребёнка назначается на должность и освобождается от должности Президентом Российской Федерации, является субъектом государственного управления, а государственное управление, в свою очередь, представляет собой вид государственной деятельности, в рамках которого реализуется исполнительная власть. Это говорит о важности института защиты детей в России. Проблемы детства (беспризорность,

высокая смертность детей, детская преступность и др.) на каждом историческом этапе являлись актуальными для исполнительной власти в России.

Уполномоченный по правам ребёнка Российской Федерации входит в состав Администрации Президента РФ и представляет собой элемент механизма исполнения функций Президента (в сфере защиты прав ребёнка) как гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ).

В основе деятельности Уполномоченного по правам ребёнка - реализация мероприятий, связанных с обеспечением выполнения государством требований Конвенции ООН о правах ребёнка и помогающих ребёнку, чьи права нарушены, обратиться к государству с целью их восстановления и защиты. Уполномоченный по правам ребёнка - посредник между государством и детьми. Ребёнок в случае нарушения прав, гарантированных ему Конвенцией, вправе обратиться к Уполномоченному с целью их восстановления и защиты. Взаимоотношения уполномоченных по правам ребёнка и детского населения должны становиться более действенными.

Институту Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка в сентябре 2017 года исполнится 8 лет, накоплен определенный опыт для его дальнейшего укрепления и развития, наделения дополнительными полномочиями. В связи с чем, Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации разработан и готов к обсуждению на уровне региональных омбудсменов законопроект об уполномоченном по правам ребенка. При этом компетенция уполномоченного по правам ребенка является ядром его правового статуса, что обусловливает особую актуальность данного вопроса.

Анализ научной литературы по исследуемому вопросу позволил нам условно выделить три основные модели компетенции детских омбудсменов[1]:

В большинстве стран мира главной задачей уполномоченного является восстановление нарушенных прав несовершеннолетнего путем привлечения компетентных органов и/или общественности. При этом сами они не наделены широкими властными полномочиями, а их основными инструментами реагирования являются представления рекомендательного характера в адрес лиц, допускающих нарушение прав ребенка; направление обращения в компетентные государственные органы, имеющие властные полномочия; ежегодные и специальные доклады, привлечение средств массовой информации к проблемам ребенка и т.д. Назовем такую модель компетенции правозащитной. Данная модель свойственна институту уполномоченного по правам ребенка в таких федеративных государствах, как Австрия, Канада, Россия, а также в большинстве европейских стран.

Больше властных полномочий имеют детские омбудсмены с контрольной моделью компетенции. Такая модель распространена, например, в некоторых штатах США, где детские защитники имеют право осуществлять надзор за некоторыми государственными органами с целью обеспечения прав ребенка. При этом их основной задачей является повышение эффективности государственного управления. Отдельные меры реагирования омбудсмена при этом носят не рекомендательный, а императивный характер. Они могут выступать в качестве самостоятельной стороны или в качестве представителя интересов несовершеннолетнего в судебном процессе, а также имеют право кассационного обжалования судебных решений, затрагивающих права детей. Как правило, у детских защитников с контрольной моделью компетенции властные меры реагирования не распространяются на судебные и законодательные органы власти. Например, компетенция созданного в 1996 г. детского омбудсмена штата Вашингтон долгое время ограничивалась контролем только за Министерством здравоохранения и социальных услуг штата Вашингтон.

Таким образом, при контрольной модели компетенции приоритетной целью детских омбудсменов является, прежде всего, повышение эффективности деятельности отдельных государственных органов, а не только восстановление нарушенного права ребенка.

Теоретически необходимо выделить третью модель компетенции детского омбудсмена - императивную, в которой уполномоченные по правам ребенка наделены властными полномочиями по воздействию на широкий круг лиц, допустивших нарушение прав ребенка. В настоящее время в мире нет примеров института детского омбудсмена с императивной моделью компетенции. Однако такая модель свойственна институту уполномоченных по правам человека в некоторых европейских странах (омбудсмены ригсдага в Швеции, Парламентский омбудсмен в Финляндии и др.). У них достаточно широкий круг полномочий, в том числе в сферу компетенции таких омбудсменов могут входить вопросы соблюдения требований формальной законности органами судебной власти, а не только органами исполнительной власти и неправительственными организациями.

Учитывая конституционное закрепление института уполномоченного по правам ребенка в некоторых странах, повышение значения обеспечения полноценного развития ребенка и другие тенденции развития современного общества, нельзя исключить создание института уполномоченного по правам ребенка с императивной моделью компетенции в ближайшее время.

В России сегодня сложилась первая (правозащитная) модель компетенции омбудсменов. Этот выбор во многом был определен опытом работы уполномоченного по правам человека в нашей стране и обоснован необходимостью первоначального закрепления института в социально-политических реалиях. Концентрация усилий на решении конкретных жалоб не может вызвать такого противодействия со стороны чиновников, как при попытках кардинального изменения качества государственного управления в сфере обеспечения прав ребенка. Однако такие недостатки, как игнорирование вопросов совершенствования законодательства, отсутствие реальной власти при устранении нарушений прав ребенка, обусловливают актуальность рассмотрения вопроса о сложившихся предпосылках для перехода к третьей модели компетенции института уполномоченного по правам ребенка - императивной. Это обеспечит дальнейшее развитие института омбудсмена, повышение результативности его деятельности и не даст ему превратиться в номинальный орган по распределению жалоб между государственными органами, которые обладают реальными властными полномочиями.

Основное внимание в регионах России в настоящее время уделяется определению компетенции уполномоченного по правам ребенка, отражающей его место в системе органов государственной власти, совокупность полномочий по реализации возложенных на него функций.

Можно выделить следующие полномочия, присущие детскому омбудсмену в субъектах Российской Федерации:

по выявлению нарушений прав ребенка;

по устранению нарушений прав ребенка;

учетно-аналитические;

по предупреждению нарушений законодательства в сфере защиты прав ребенка;

по правовому просвещению в области обеспечения прав ребенка;

полномочия в законотворческом процессе.

К полномочиям по устранению нарушений прав ребенка необходимо отнести:

рассмотрение жалоб о нарушении прав ребенка;

направление обращений к субъектам, в действиях которых усматриваются нарушения;

направление обращений в компетентные государственные органы с ходатайством о принятии мер в отношении нарушителя вплоть до возбуждения дисциплинарного, административного или уголовного дела;

содействие защите нарушенных прав ребенка в судебном порядке.

Учитывая, что модель компетенции уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации является правозащитной, важнейшее полномочие детского омбудсмена связано с рассмотрением обращений о нарушении прав и законных интересов детей.

[1] Журко А. В. Использование в Российской Федерации зарубежного опыта формирования и функционирования института Уполномоченного по правам ребенка // Пробелы в российском законодательстве. 2013. № 6. С. 84-87.