Парламентский контроль в области финансов осуществляется в четырех основных формах.

1. Рассмотрение проекта бюджета и отчета о его исполнении на пленарном заседании. Это форма непосредственного контроля.

Предварительный контроль осуществляется при составлении проектов бюджетных документов и при открытии кредитов для перечисления бюджетных средств; текущий контроль - в процессе исполнения бюджета, последующий контроль проводится по результатам исполнения расходных и доходных статей бюджета с целью установления законности и эффективности произведенных финансовых операций, осуществляемых парламентом в отношении правительства в целом и отдельных его министров, прежде всего министра финансов. Данная форма контроля имеет универсальное значение и применяется парламентами всех стран мира.

2. Деятельность парламентских комитетов, функционирующих постоянно (например, бюджетных комитетов), и контрольных комитетов (комиссий), создаваемых для рассмотрения конкретных вопросов финансовой деятельности различных государственных органов. Комитеты, осуществляющие финансовый контроль, имеют свои особенности в различных государствах как по порядку формирования, так и по компетенции. В Великобритании контроль со стороны парламентских комитетов осуществляет Комитет публичной отчетности, избираемый в составе 15 человек парламентом в начале каждой сессии. Во главе Комитета по традиции стоит представитель оппозиции. Комитет имеет широкие полномочия в области финансового контроля. В его компетенцию входят:

а) рассмотрение докладов Генерального контролера и аудитора с целью определения эффективности и экономической обоснованности различных направлений правительственной политики, выявление фактов коррупции среди государственных служащих и случаев употребления не по назначению государственных финансовых ресурсов;

б) контроль за правильностью и необходимостью расходов правительственных ведомств, суммы которых испрашиваются у парламента дополнительно к сметам текущего финансового года. Свои выводы и рекомендации Комитет направляет парламенту, который посвящает один день в ходе каждой сессии их обсуждению. Комитеты публичной отчетности, аналогичные английскому, существуют в парламентах Австралии и Индии. Следует заметить, что в странах Британского Содружества система финансового контроля в целом в значительной мере воспринимает английскую модель.

Во Франции парламентский контроль осуществляется через постоянные и временные комиссии обеих палат парламента. В Сенате контрольные функции осуществляют Комиссия по вопросам экономики и плана и Комиссия финансов, контроля за бюджетом и экономическими счетами нации. В Национальном Собрании на постоянной основе действует Комиссия финансов, общих проблем экономики и плана. В ее функции входит контроль за: а) доходами и расходами государства; б) исполнением бюджета; в) использованием государственного имущества; г) финансовым состоянием государственных предприятий; д) кредитными операциями государственных органов.

Парламент также может создавать временные комиссии для осуществления контроля за финансовой деятельностью национализированных предприятий и предприятий с государственным капиталом свыше 50%.

В ФРГ основные финансово-контрольные функции парламента осуществляет Бюджетная комиссия бундестага, к полномочиям которой, в частности, относятся:

а) участие в заседаниях правительства, посвященных вопросам исполнения бюджета;

б) осуществление текущего контроля за исполнением бюджета, включающего рассмотрение ежеквартального отчета Министерства финансов о произведенных расходах по бюджету;

в) решение вопросов открытия кредитов для правительства, предоставление которых влечет за собой увеличение расходных статей бюджета.

3. Контроль посредством депутатских запросов осуществляется в парламентах всех стран мира и представляет собой форму текущего контроля депутатов за финансовой деятельностью администрации. Следствием депутатского запроса может быть создание ревизионной комиссии палаты парламента с целью проверки финансовой деятельности различных правительственных учреждений.

4. Контроль со стороны специальных уполномоченных, избираемых парламентом или назначаемых по его представлению. Например, в Швеции из состава депутатов риксдага избираются 12 ревизоров, в компетенцию которых входит проверка финансовой деятельности государственных органов, а по решению парламента - и любой иной деятельности администрации. В Исландии § 43 Конституции устанавливает: "Альтинг выбирает на началах пропорционального представительства трех платных ревизоров, которые ежегодно проверяют национальные доходы и расходы в целях установления, все ли доходы включены и не было ли неразрешенных расходов. Ревизоры (аудиторы) могут, каждый отдельно или совместно, требовать представления всяких докладов и документов, которые они сочтут необходимыми. Отдельные отчеты за данный финансовый год объединяются после этого в одну общую отчетность и вносятся на рассмотрение альтинга с замечаниями ревизоров". Аналогичные функции выполняют ревизоры в парламентах Дании и Норвегии.

В Великобритании наряду с Комитетом публичной отчетности парламентский финансовый контроль осуществляется Генеральным контролером и аудитором. В функции Генерального контролера и аудитора входят: а) контроль за выделением денежных средств правительственным ведомствам, т.е., прежде чем отдать распоряжение в Банк Англии осуществить соответствующие платежи в пользу государственного учреждения, Генеральный контролер и аудитор должен удостовериться, что эти средства для министерства предусмотрены законом и все требования закона в этой связи соблюдены; б) проверка финансовой отчетности министерств, ведомств, а также различных публичных корпораций (например, университетов). Проверки осуществляются через государственно-аудиторскую службу с целью определить соответствие расходов направлениям деятельности, установленным в парламентском акте, и выявить экономическую обоснованность и эффективность расходования денежных средств на соответствующие цели. Для осуществления этих задач закон наделяет аудитора правом получать необходимые финансовые документы. По результатам проверок Генеральный контролер и аудитор направляет в Палату общин доклад, который составляет основу для работы Комитета публичной отчетности. Аудиторская служба во главе с Генеральным контролером и аудитором также является частью системы финансового контроля в странах Британского Содружества наций (например, в Индии, Австралии и др.).

Объектом контроля парламента является финансовая деятельность не только государственных органов и должностных лиц, но и политических партий, получающих финансовые средства от государства на осуществление текущей и предвыборной работы. Например, во Франции бюро Национального Собрания или Сената ежегодно рассматривает отчеты политических партий, в которых указываются суммы и источники поступлений, а также расходы в соответствии с их характером. Нарушение партиями установленного порядка отчетности влечет за собой утрату права на получение финансовых средств от государства. В итальянском парламенте контроль за финансовой деятельностью политических партий осуществляет председатель Палаты депутатов при участии председателя Сената и двух официальных ревизоров. Партии публикуют ежегодный отчет об исполнении своего бюджета. Закон определяет структуру бюджета партии, в соответствии с которой отдельно отражаются статьи доходов и расходов с перечислением их видов. В отчете обязательно указываются все добровольные взносы на сумму, большую, чем это определено законом, с перечислением имен физических и юридических лиц, предоставивших эти средства. Председатель нижней палаты докладывает о результатах контроля на совместном заседании палат. В случае обнаружения нарушений финансовой дисциплины парламент приостанавливает государственное финансирование деятельности политических партий до тех пор, пока не будут устранены допущенные нарушения.

Счетная палата - это государственное учреждение, функционирующее в ряде стран континентальной Европы как высший контрольный орган финансовой отчетности.

Правовое положение счетной палаты неодинаково. Так, например, в Сенегале функции счетной палаты выполняет Третий отдел Верховного Суда Сенегала (финансовый и счетный отдел). Согласно ст. 100 Конституции Италии, Счетная палата является содействующим (вспомогательным) органом правительства, но независима от него и обладает, согласно ст. 103, юрисдикционными полномочиями. В Испании Счетная палата несет прямую ответственность перед Генеральными кортесами и осуществляет свои функции по поручению кортесов (ст. 136 Конституции Испании), вместе с тем согласно Закону от 5 апреля 1988 года "О функционировании Счетной палаты" она обладает инспекторскими и судебными полномочиями. Правовой статус Счетной палаты ЕС, независимого института финансового контроля, определен подразделом 5 Договора об учреждении Европейского сообщества. В Японии функции счетной палаты выполняет Ревизионная палата, создание которой было предусмотрено еще Конституцией 1889 года и правовые основы деятельности которой закреплены в Законе 1947 года "О Ревизионной палате". В Швейцарии контроль за исполнением бюджета возложен на специальный орган Федерального финансового контроля. Аналогичными со счетной палатой функциями и полномочиями в Великобритании обладает Генеральный контролер и аудитор, возглавляющий Государственное ревизионное ведомство, в Канаде - Главный аудитор и возглавляемое им Управление Главного аудитора - орган Палаты общин, в США - Главное контрольно-ревизионное управление.

Сравнивая компетенцию счетных палат ряда европейских стран, можно выделить две основные позиции, характеризующие их полномочия:

1) право проверки финансовой документации государственных органов, организаций и предприятий публичного сектора;

2) обязанность ежегодно направлять парламенту отчет о ревизиях с указанием допущенных финансовых нарушений и мер ответственности за их совершение. Финансовые проверки счетных палат, как правило, включают:

а) выявление точности цифровых данных;

б) установление соответствия деятельности государственных органов и организаций имеющимся нормативным предписаниям;

в) определение экономичности, рентабельности и целесообразности конкретного вида финансовой деятельности.

Анализ национального законодательства позволяет увидеть особенности финансовой юрисдикции счетных палат. В Австрии в развитие общих форм контроля Счетная палата проверяет:

1) финансовую деятельность, связанную с благотворительными и иными фондами, управление которыми осуществляется органами Федерации;

2) финансовую деятельность представителей органов социального страхования, а также предприятий, организуемых Федерацией и другими субъектами права, если последним принадлежит не менее 50% первоначального капитала.

Председатель Счетной палаты обладает правом подписи всех документов по финансовым обязательствам Федерации. Наличие такой подписи означает правомерность соответствующих действий компетентных государственных органов. В Италии в соответствии со ст. 100 Конституции Счетная палата наряду с контролем за финансовой деятельностью государственных органов, организаций и предприятий осуществляет предварительный контроль за законностью актов правительства <1>. Во Франции на основании ст. 47 Конституции и в соответствии с законом Счетная палата не только обладает административной компетенцией, контролируя наряду с парламентом и правительством исполнение финансовых законов, но и в качестве органа административной юстиции обладает судебной компетенцией в отношениях.

--------------------------------

<1> Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право России: Учеб. пособие для вузов. М., 2004. С. 112.

Счетная палата регистрирует декреты правительства в общем порядке или с оговоркой. Регистрация декретов с оговоркой означает, что Счетная палата считает их не соответствующими действующим законам. Такая регистрация допускает исполнение декрета под политическую ответственность правительства <1>.

--------------------------------

<1> См.: Регламент Палаты депутатов от 18 февраля 1971 года // Италия. Конституция и законодательные акты. М., 1988. § 148 - 150.