Надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением законов и законностью правовых актов — центральная (ведущая) отрасль прокурорского надзора. Обратившись к истории развития этой отрасли, мы увидим, что в период существования советской прокуратуры применительно к этому участку ее деятельности было принято говорить об отрасли общего надзора, который осуществлялся за точным и единообразным исполнением законов органами власти и управления, а также гражданами. Предмет данной отрасли надзора неоднократно изменялся, но сохранял свое основное содержание. Также периодически менялся перечень объектов прокурорского надзора. В их число формально включались даже граждане. Неоднозначное отношение к «общенадзорному» участку деятельности прокуратуры со стороны ученых и юристов-практиков порождает многочисленные дискуссии. В частности, по поводу того, как он соотносится с контрольной деятельностью государственных органов, каковы должны быть предмет и пределы надзора, а также объекты этого надзора и т. д. Учитывая сложность предмета и задач надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, количество и разнообразие поднадзорных объектов, объективные трудности в реализации полномочий прокуроров, можно сделать вывод, что работа в этом направлении является очень трудоемкой, требует четкой и продуманной организации, хорошо разработанных методик ее осуществления.

В качестве «задачи» следует рассматривать «то, что требует исполнения, разрешения». Задачи органов прокуратуры законодательством не сформулированы. Именно через решение практических задач достигаются конечные цели деятельности системы органов прокуратуры. В обобщенном виде, по мнению профессора Ю. Е. Винокурова, задачи прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов состоят:

в обязательном вмешательстве прокурора в связи с поступившей информацией о нарушении законов;

наиболее полном использовании возможностей прокурорского надзора за исполнением законов при предупреждении правонарушений;

активизации и совершенствовании деятельности органов государственного контроля;

более активном проведении в жизнь принципа неотвратимости ответственности за совершение правонарушений.

Конкретные задачи надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением законов и законностью правовых актов можно сформулировать через общие задачи, которые ставятся перед всей системой органов прокуратуры, перед прокуратурами всех уровней. Так, к задачам прокурорского надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением законов и законностью правовых актов относятся:

обеспечение соблюдения норм Конституции Российской Федерации, точного и единообразного исполнения законов, действующих на территории Российской Федерации;

выявление нарушений законов в деятельности поднадзорных объектов;

выявление лиц, виновных в нарушениях законов;

устранение выявленных нарушений законов, причин и условий, способствующих совершению нарушений;

обеспечение привлечения лиц, виновных в допущенных нарушениях, к юридической ответственности;

предупреждение нарушений законов;

восстановление нарушенных прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства.

Правовой основой надзора за исполнением законов являются Закон о прокуратуре, приказы Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» и от 2 октября 2007 г. № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления».

Чтобы определить предмет прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, обратимся к ст. 21 Закона о прокуратуре, в соответствии с которой предмет прокурорского надзора за исполнением законов включает две составных части:

соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами.

Как мы видим, сфера этого надзора очень широка. Прокурорский надзор осуществляется за соблюдением норм Конституции и исполнением всех федеральных законов, действующих на территории России. Буквальное толкование ст. 21 Закона о прокуратуре позволяет утверждать, что надзор охватывает исполнение законов субъектов Российской Федерации, изданных в соответствии с конституционным разграничением предметов ведения. Очевидно, в их число следует включить также конституции (уставы) субъектов Российской Федерации. При этом конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.

Необходимо отметить, что в соответствии со ст. 77 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы прокуратуры Российской Федерации осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов.

В связи с этим можно сделать вывод о том, что в предмет прокурорского надзора входит и исполнение органами местного самоуправления и их должностными лицами положений уставов муниципальных образований, иных муниципальных правовых актов.

Использованные законодателем термины «соблюдение» и «исполнение» не являются равнозначными. Соблюдение означает необходимость следовать установленным запретам, т. е. воздерживаться от любых видов неправомерного поведения, не нарушать нормы-принципы Конституции Российской Федерации. Исполнение законов — более широкое понятие. Оно прежде всего предполагает совершение активных действий по претворению в жизнь законодательных предписаний, неуклонному выполнению их требований.

В специальной литературе высказаны различные точки зрения на то, относятся ли подзаконные нормативные правовые акты (в том числе ведомственные) к категории правовых актов, за исполнением которых прокуроры обязаны осуществлять надзор. Научные диспуты по этой «общенадзорной» тематике велись начиная уже с середины 50-х годов прошлого столетия. По мнению В. Г. Бессарабова, в ст. 21 «Предмет надзора» главы 1 «Надзор за исполнением законов» Закона о прокуратуре имеются в виду действующие на территории Российской Федерации законы: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, не противоречащие федеральному законодательству. При осуществлении надзора за соблюдением социальных прав человека и гражданина прокуроры должны знать подзаконные акты федерального уровня, принятые во исполнение действующего законодательства, и уметь руководствоваться ими[1]. Таким образом, надзор прокуратуры не распространяется на исполнение подзаконных ведомственных правовых актов. Их исполнение должно контролироваться иными органами, а не прокуратурой[2].

Другие специалисты, напротив, неоправданно расширяют круг нормативных правовых актов, надзор за исполнением которых должен осуществлять прокурор, вплоть до актов, издаваемых министерствами, ведомствами, местными органами власти и управления, и даже разъясняющих законодательство[3].

Теоретический спор не был однозначно разрешен практикой, которая складывалась по-разному. Взвешенной и обоснованной, по нашему мнению, представляется позиция авторов, согласно которой в круг актов, надзор за исполнением которых должен осуществлять прокурор, при определенных условиях могут входить и подзаконные нормативные правовые акты[4]. В числе этих условий:

а) делегирование в законе правотворческих полномочий;

б) случаи, когда подзаконные акты могут применяться только в сочетании с нормами соответствующего закона, не подменяя действие самого закона[5].

В целях уяснения предмета надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением законов и законностью правовых актов необходимо определиться с поднадзорными прокурорам объектами. Анализ перечисленных в ст. 21 Закона о прокуратуре объектов прокурорского надзора позволяет сделать вывод об их разнообразном составе и весьма значительном количестве. Представить исчерпывающий перечень объектов надзора непросто. Объектами прокурорского надзора являются: органы власти и управления, их должностные лица; органы управления коммерческих и некоммерческих (общественных) организаций, их руководители и т. д.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов государственной власти» в систему федеральных органов исполнительной власти входят:

федеральные министерства, которые являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр);

федеральные службы (служба), являющиеся федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа;

федеральные агентства, которые являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального

агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа.

Федеральным законом от 22 декабря 2014 г. № 427-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О прокуратуре Российской Федерации”» перечень объектов прокурорского надзора дополнен Следственным комитетом Российской Федерации, который в соответствии с законом о нем является федеральным государственным органом, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия в сфере уголовного судопроизводства. Согласно приказу Генерального прокурора Российской Федерации от 9 февраля 2012 г. № 39 «Об организации надзора за деятельностью Следственного комитета Российской Федерации вне уголовно-процессуальной сферы» прокуроры должны обеспечить надзор за исполнением законов, соответствием законам издаваемых правовых актов этим органом и его должностными лицами вне уголовно-процессуальной сферы, т. е. за деятельностью, которая не связана с осуществлением им полномочий в сфере уголовного судопроизводства, в том числе за исполнением бюджетного законодательства, законодательства при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд, о собственности, о противодействии коррупции, трудового законодательства и законодательства о государственной службе, а также законодательства о материальном и социальном обеспечении сотрудников Следственного комитета и т. д.

К представительным (законодательным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» относятся постоянно действующие высшие и единственные органы законодательной власти субъекта Российской Федерации. Наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации. При этом наименование указанного органа не может содержать словосочетаний, составляющих основу наименований федеральных органов государственной власти.

Кроме того, в субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

К объектам надзора относятся также органы местного самоуправления, которые в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» являются избираемыми непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органами, наделенными собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

К поднадзорным органам военного управления относятся Министерство обороны Российской Федерации, иные федеральные органы исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, центральные органы военного управления (командования, штабы, управления, департаменты, службы, отделы, отряды, центры), территориальные органы военного управления (военные комиссариаты, региональные центры, комендатуры территорий), управления и штабы объединений, соединений, воинских частей Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов. Надзор за исполнением законов органами военного управления осуществляется системой военных прокуратур.

К органам контроля в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» возможно отнести органы, осуществляющие действия по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения.

В 2010 году ст. 21 Закона о прокуратуре дополнена нормами, устанавливающими прокурорский надзор за исполнением законов так называемыми субъектами осуществления общественного контроля и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания. В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» общественный контроль осуществляют: общественные наблюдательные комиссии, образуемые в субъектах Российской Федерации; члены общественных наблюдательных комиссий. В субъекте Российской Федерации образуется одна общественная наблюдательная комиссия, которая осуществляет свою деятельность в пределах территории соответствующего субъекта Российской Федерации. Общественные наблюдательные комиссии не являются юридическими лицами.

К коммерческим организациям относятся организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности (ст. 50 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ)). В свою очередь, к некоммерческим организациям относятся организации, не имеющие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющие полученную прибыль между участниками. Некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ (ст. 2 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»).

Органы управления — организации и их подразделения, обладающие правом принимать управленческие решения в пределах их компетенции и следить за исполнением принятых р е- шений. Руководитель организации — физическое лицо, которое в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации (ТК РФ), другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, учредительными документами юридического лица (организации) и локальными нормативными актами осуществляет руководство этой организацией, в том числе выполняет функции ее единоличного исполнительного органа (ст. 273 ТК РФ).

Однако важно помнить, что прокурорский надзор не охватывает и не затрагивает деятельность Президента Российской Федерации (глава государства), Правительства Российской Федерации (высший орган исполнительной власти), федеральных органов законодательной власти (Федеральное Собрание) и органов судебной власти. Кроме того, прокуратура не осуществляет надзор за исполнением законов Центральным банком Российской Федерации, Счетной палатой Российской Федерации, уполномоченными по правам человека, по правам ребенка, по защите прав предпринимателей и т. д. Они не относятся к объектам надзора. За пределы объектов надзора также выведены граждане и индивидуальные предприниматели. Но хотя юридически надзор за адекватным поведением граждан упразднен, тем не менее фактически в какой-то мере он объективно сохранился. Так, при совершении гражданами правонарушений прокурор принимает меры по обеспечению привлечения виновных лиц к юридической ответственности.

В процессе своей деятельности органы власти и управления, их должностные лица, органы управления коммерческих и некоммерческих (общественных) организаций, их руководители принимают юридически значимые решения и издают правовые акты нормативного и индивидуального характера. Эти правовые акты облекаются в форму законов субъектов Российской Федерации, приказов, указаний, распоряжений, постановлений, положений, инструкций и т. д. Они образуют юридическую основу для возникновения, изменения и прекращения правоотношений (нормативные правовые акты) либо выступают в качестве юридических фактов, непосредственно порождающих, изменяющих и прекращающих правоотношения между субъектами права (индивидуальные правовые акты). Большинство из них носит подзаконный характер, поэтому они не должны противоречить федеральным и региональным законам. Несоответствие подзаконных правовых актов действующим законам проявляется различным образом. Это может быть: 1) отсутствие предусмотренных в законе фактических обстоятельств, являющихся основанием для издания соответствующего правового акта; 2) издание правового акта во исполнение отмененного либо утратившего силу закона; 3) произвольное толкование положений закона, обусловившее принятие противоречащего ему правового акта; 4) умышленное искажение смысла закона в изданном правовом акте; 5) неправильный выбор закона, положенного в основу решения представленных в правовом акте вопросов; 6) несоблюдение правил, сроков, формы и процедуры издания актов[6]. Обеспечение соответствия правовых актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, действующим на территории России, возлагается на должностных лиц органов прокуратуры. Стоит подчеркнуть, что прокуроры не оценивают законность указов Президента Российской Федерации, а в случае выявления несоответствия постановлений Правительства Российской Федерации Конституции России и федеральным законам Генеральный прокурор Российской Федерации информирует об этом Президента Российской Федерации (п. 3 ст. 24 Закона о прокуратуре).

Пределы прокурорского надзора представляют собой очень важную правовую категорию, определяющую границы должного, возможного и запрещенного поведения при выборе прокурором объектов предстоящей проверки, применении полномочий и средств прокурорского реагирования на выявленные факты нарушения закона[7].

В Законе о прокуратуре, организационно-распорядительных документах Генерального прокурора Российской Федерации определения пределов прокурорского надзора нет. В теории прокурорской деятельности рассматриваются три составляющие пределов прокурорского надзора: 1) круг актов, надзор за исполнением которых должен осуществлять прокурор; 2) круг объектов, надзор за законностью деятельности которых осуществляет прокурор; 3) полномочия прокуро- ра[8].

Пределы прокурорского надзора сформулированы в п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре следующим образом: при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.

Дублирование функций органов контроля недопустимо при проведении «общенадзорных» прокурорских проверок, поскольку при подобных обстоятельствах прокуратура в ущерб имеющимся приоритетам растрачивает свой уникальный надзорный потенциал и небезграничные организационно-штатные ресурсы на необоснованное вторжение в сферу компетенции специально уполномоченных органов контроля (надзора), начинает конкурировать с ними за выполнение не свойственных ей задач[9].

В пособии «Проверка прокурором исполнения законов» приводятся следующие критерии обоснованности подмены прокуратурой функций контролирующих органов:

имеются веские основания полагать, что уполномоченный государственный орган и (или) должностное лицо проявят необъективность при проведении проверочных мероприятий и реализации полученных результатов из-за высоких коррупционных рисков, конфликта интересов, сопричастности к нарушению и иной заинтересованности;

рассматриваемые факты уже изучались, но не получили должной оценки правоохранительных и контролирующих органов, либо указывают на злоупотребления и иные правонарушения должностных лиц этих органов, либо когда бездействие этих властных структур повлекло непрекращающиеся или коллективные жалобы граждан на неправомерные действия, несет угрозу дестабилизации общественного правопорядка;

к проверке предполагаются факты игнорирования требований законов, ставшие возможными на фоне и вследствие крайней запущенности ситуации с состоянием законности на конкретном объекте из-за ненадлежащего государственного контроля, в том числе хронического бездействия, попустительства, неэффективности принимаемых к нарушителям мер на протяжении значительного времени;

проверке подлежит информация о систематическом ущемлении прав и свобод граждан, о массовых или грубых нарушениях законов либо случаях, имеющих особое общественное значение, вызвавших общественный резонанс и критические выступления в СМИ или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты;

имеющиеся материалы указывают на наличие признаков административных правонарушений, возбуждение административного производства по которым в силу ч. 1 ст. 28.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) принадлежит исключительно прокурорам, либо когда полномочия других органов государства для устранения выявленных нарушений и привлечения виновных лиц к ответственности исчерпаны10.

По нашему мнению, предложенные критерии не совсем отвечают целям законодательства о прокурорский деятельности. Так, многие из них содержат правовую неопределенность в части условий и оснований принятия решений о проведении проверок. Данные критерии позволяют в одинаковых ситуациях должностным лицам прокуратуры принимать различные решения, что в результате может нарушать права тех лиц, в отношении которых прокуратурой осуществляется надзор за исполнением законов.

С учетом действующего законодательства о прокуратуре, правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, позиции Генеральной прокуратуры Российской Федерации полагаем, что во избежание подмены прокурорским надзором деятельности иных государственных органов необходимо руководствоваться следующим.

Во-первых, поступающие в органы прокуратуры обращения граждан разрешать только при наличии данных о бездействии органов контроля при проверке доводов заявителей. Исключением могут являться случаи, когда в обращении содержатся вопросы, разрешение которых отнесено к исключительной компетенции органов прокуратуры.

Во-вторых, при выявлении прокурором в процессе изучении материалов уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики достаточных данных о нарушениях закона проводить проверки только в том случае, если имеется информация о бездействии органов контроля по проверке данных фактов.

В-третьих, прокурор вправе возбудить производство по делу об административном правонарушении только в случае, если органы контроля не использовали свои полномочия по привлечению виновных лиц к ответственности. Исключением являются дела об административных правонарушениях, которые согласно Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях могут быть возбуждены только прокурором.

Во всех других случаях прокурор обязан в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ направить материалы проверки, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, в орган, уполномоченный составлять протоколы об административных правонарушениях. Это требование распространяется и на те случаи, когда контролирующие органы привлекаются к проведению прокурорских проверок в качестве специалистов либо проводится совместная с ними проверка.

В-четвертых, не допускается проведение проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, включенных в ежегодные планы проверок контролирующих органов. Недопустимо осуществлять прокурорские полномочия в целях освобождения органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля от соблюдения установленного законодательством порядка проведения проверок.

Проверки исполнения законов могут проводиться прокурором только в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона.

Пунктом 6 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» установлено, что проверки исполнения законов возможно проводить только на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т. п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь — для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и законных интересов групп населения, трудовых коллективов, репрессированных лиц, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите. В качестве повода для прокурорских проверок рассматривать материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона.

На наш взгляд, к пределам прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов возможно отнести некоторые запреты, установленные Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 г. № 195. Так, прокуроры при осуществлении прокурорского надзора не вправе допускать необоснованное вмешательство в экономическую деятельность предприятий и организаций и вовлечение органов про-

куратуры в хозяйственные споры между коммерческими структурами, а также использование полномочий прокуроров для создания препятствий правомерной предпринимательской деятельности участников экономических отношений. Кроме того, необходимо исключить факты приостановления деятельности производств и строительства объектов по инициативе прокуроров, кроме случаев угрозы безопасности граждан. При внесении актов реагирования прокурору необходимо оценивать возможные негативные последствия исполнения его требований, имея в виду, что акты реагирования должны быть направлены не на разрушение существующих правоотношений, а на их корректировку и приведение в соответствие с действующим законодательством.

Кроме того, к пределам прокурорского надзора могут быть отнесены процессуальные ограничения по проведению прокурорских проверок, предусмотренные Федеральным законом от 7 марта 2017 г. № 27-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О прокуратуре Российской Федерации”». Данным Законом установлен срок исполнения требования прокурора о предоставления статистической и иной информации. На прокуроров возложена обязанность доведения решения о проведении проверки до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации). Установлен срок проведения проверки, который не должен превышать 30 дней. Если в ходе проверки нарушений закона не выявлено, в десятидневный срок со дня ее завершения составляется акт, копия которого направляется руководителю или иному уполномоченному представителю проверяемого органа (организации).

Поскольку надзор за исполнением законов и законностью правовых актов охватывает чрезвычайно широкий круг нормативноправовых актов (законов), за исполнением которых он осуществляется, целесообразно сгруппировать их либо по отраслям права, либо по видам законодательства. Особенности режимов правового регулирования в фундаментальных, специальных и комплексных отраслях права детерминируют различия в организации и методах надзорной работы. Выделение приоритетных направлений, отраслей и участков прокурорского надзора достаточно условно, так как при наличии информации о фактах нарушения законов, относящихся к любым видам законодательства, прокурор обязан принять все меры по их устранению.

[1] Бессарабов В. Г. Предмет, объект и пределы прокурорского надзора за соблюдением социальных прав человека и гражданина // Вестник Академии Г ене- ральной прокуратуры Российской Федерации. 2012. № 5 (31). С. 20—26.

[2] Бессарабов В. Г. Прокурорский надзор : учебник. М., 2006. С. 187.

[3] Долежан В. В. Проблемы компетенции прокуратуры : дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1991. С. 315—316.

[4] Казарина А. Х. Эволюция взглядов на предмет прокурорского надзора // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2013. № 2 (34). С. 34—42.

[5] Рябцев В. П. Прокурорский надзор : курс лекций. М., 2006. С. 159—160.

9

[6] Комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» / под ред. Ю. И. Скуратова. М., 1996. С. 103.

[7] Казарина А. Х. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов (сфера предпринимательской и экономической деятельности). М., 2005. С. 99.

[8] Об этом подробнее см.: Настольная книга прокурора / под общ. ред. С. Г. Кехлерова, О. С. Капинус ; науч. ред. А. Ю. Винокуров. М., 2013. С. 175.

[9] Проверка прокурором исполнения законов : пособие / [под общ. ред. Н. В. Субановой] ; Генеральная прокуратура Рос. Федерации, Акад. Гененеральной прокуратуры Рос. Федерации. М., 2015. С. 17.