Полномочия, которыми наделен прокурор для осуществления надзора в рассматриваемой сфере, перечислены в ст. 22 Закона о прокуратуре и расширительному толкованию не подлежат. Эффективность надзорных мероприятий во многом зависит от того, насколько законно, обоснованно, оперативно и полно прокурором используются предоставленные полномочия. В настоящее время является устоявшимся деление полномочий по надзору за исполнением законов на следующие группы: полномочия по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий; полномочия по устранению нарушений закона; полномочия по предупреждению нарушений закона.

Полномочия прокурора по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий обеспечивают установление фактических данных о событии правонарушения, способе его совершения, о лицах, ответственных за его совершение, причиненном ими вреде, о конкретных обстоятельствах, приведших к совершению правонарушения.

При предъявлении служебного удостоверения прокурор вправе беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных органов, иметь доступ к их документам и материалам, причем независимо от наличия или отсутствия у него информации о нарушениях закона на указанной территории. Данное полномочие прокурора означает, что прокурор независимо от наличия ведомственной, вневедомственной или частной охраны в любое время при предъявлении служебного удостоверения вправе посещать поднадзорные объекты (объекты, занятые федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями).

Право прокурора иметь доступ к документам и материалам поднадзорных объектов предполагает фактическую возможность ознакомления с ними.

Прокурор может проводить проверки исполнение законов при наличии информации о фактах нарушения законов. Проверки законности правовых актов, издаваемых поднадзорными органами, проверки комнат содержания административно-задержанных допускаются и в отсутствие сведений о нарушениях законов. Порядок проведения проверок четко не урегулирован в действующем законодательстве, а методика производства проверочных действий зависит от результатов обобщения складывающейся положительной практики.

Прокурор наделен правом требовать от руководителей или других должностных лиц поднадзорных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений. Согласно ст. 6 Закона о прокуратуре документы, материалы, справки, их копии, статистические и иные необходимые сведения предоставляются прокурору безвозмездно. Требования прокурора подлежат безусловному исполнению в установленный прокурором срок, однако этот срок должен быть разумным с учетом сложности поставленной задачи, наличия возможности у адресата имеющимися силами решить ее вовремя.

Кроме того, в соответствии с п. 15 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» прокурорам предписано исключить случаи истребования излишних материалов, документов и сведений, которые могут быть получены непосредственно в ходе проверки с выходом на место. Прокуроры также не должны возлагать на контролирующие и иные органы (статистики и др.), а также организации и их должностных лиц обязанность по представлению в органы прокуратуры сведений, не относящихся к предмету проверки или выходящих за ее пределы, а также не предусмотренных законодательством статистических данных.

На практике часто возникают вопросы, связанные с обязательностью предоставления прокурору информации ограниченного доступа. В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» информация в зависимости от порядка ее предоставления или распространения подразделяется: 1) на информацию, свободно распространяемую; 2) информацию, предоставляемую по соглашению лиц, участвующих в соответствующих отношениях; 3) информацию, которая в соответствии с федеральными законами подлежит предоставлению или распространению; 4) информацию, распространение которой в Российской Федерации ограничивается или запрещается.

Вопросы охраны и защиты государственной тайны регулируются законодательством. Прокурор может получить доступ к информации, составляющей государственную тайну, только при наличии у него соответствующего допуска.

Прокурор может требовать от руководителей или других должностных лиц поднадзорных органов выделения специалистов для выяснения возникших вопросов.

Использование помощи специалистов — лиц, обладающих специальными познаниями, необходимыми для установления правонарушений, способствующих им обстоятельств, выработки предложений по их устранению, выяснения иных вопросов неправового характера, требующих специальных познаний в науке, технике, искусстве, ремесле, экономике, является важным условием успешного проведения проверки.

С учетом мнения специалиста прокурор оценивает, как использовать полученную информацию. По результатам проверки специалист составляет справку, в которой отражаются: выявленные правонарушения, конкретные нормы, которые были нарушены; обстоятельства, способствующие этим нарушениям; лица, ответственные за недопущение этих нарушений; меры, которые, по мнению специалиста, необходимо принять в целях устранения нарушений и способствующих им обстоятельств.

Прокурор также вправе требовать от руководителей или других должностных лиц поднадзорных органов проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций. В зависимости от содержания информации о нарушениях законности прокурор может поручить проведение документальной проверки вышестоящим органам или органам контроля. Указанное поручение оформляется письменно. Следует четко обозначить задачи данной проверки, установить сроки ее проведения. Органы, получившие требование прокурора, должны незамедлительно приступить к проведению проверки. Результаты сообщаются прокурору в письменном виде.

Право прокурора требовать от руководителей и должностных лиц поднадзорных органов проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, а также ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций закреплено в п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре. С таким требованием прокурор может обратиться в том случае, если для установления факта нарушений закона, причин нарушений закона и способствующих им условий, принятия мер по их устранению необходимо получение сведений, которые не могут быть установлены непосредственно прокурором и формой их выяснения может служить только проверка или ревизия. Если возможно получение такого рода сведений иным путем, обращение с требованием о проведении проверки или ревизии является неправомерным.

Прокурор вправе вызывать должностных лиц и граждан для получения объяснений по поводу нарушений законов. Процесс получения объяснений законом не формализован. Обычно лица, предоставляющие объяснения, пишут их собственноручно. Однако при отсутствии желания сотрудничать и предоставлять достоверные сведения воздействовать на должностных лиц и граждан правовыми способами сложно. Ответственность за дачу заведомо ложных объяснений не предусмотрена. Принудительный привод в случае уклонения лица от явки не применяется. Таким образом, можно констатировать ограниченность возможностей применения мер государственного принуждения при получении объяснений и необходимость изменения существующего порядка.

По мнению Верховного Суда Российской Федерации, Закон о прокуратуре не предоставляет прокурору права на произвольный, без законного основания вызов в прокуратуру для дачи объяснений должностных лиц и граждан[1]. Так, согласно ст. 22 Закона о прокуратуре это право используется в случае нарушения законов упомянутыми лицами.

При решении вопроса о праве прокурора требовать объяснения от граждан и должностных лиц по поводу нарушений законов на основании п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре необходимо иметь в виду, что в силу ч. 1 ст. 51 Конституции Российской Федерации никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников, круг которых определяется федеральным законом.

Следовательно, эти лица вправе отказаться от дачи объяснений против самих себя и других указанных выше лиц, за что они не могут быть привлечены к какой-либо ответственности.

Вызов лица может быть осуществлен как в прокуратуру, так и в место, где проводится проверка, по месту работы опрашиваемого. Вызов производится письмом, телефонограммой, телеграммой. Следует избегать заочного получения объяснения, получения объяснения в квартире, где проживает опрашиваемый. Неявка лица без уважительных причин, а также иное умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, влекут за собой административную ответственность (ст. 17.7 КоАП РФ).

Полномочия прокурора по устранению нарушений закона представляют собой систему правовых средств, используемых прокурором для пресечения правонарушений, восстановления нарушенных прав, ликвидации вызванных нарушениями закона негативных последствий.

Согласно ст. 23 Закона о прокуратуре прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или должностному лицу.

Буквальное прочтение п. 2 ст. 23 Закона о прокуратуре позволяет сделать вывод о возможности прокурора в исключительных случаях, когда требуется немедленное устранение нарушений закона, ставить вопрос о досрочном (вне ближайшего заседания) рассмотрении его протеста законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации или представительным органом местного самоуправления.

В случае отклонения принесенного протеста прокурор обращается с заявлением о признании правового акта недействующим или недействительным в суд.

В соответствии со ст. 9.1 Закона о прокуратуре при выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством России.

В силу п. 1 ст. 9.1 Закона о прокуратуре антикоррупционная экспертиза может проводиться в отношении нормативных правовых актов, изданных (принятых) федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, иными государственными органами и организациями, органами местного самоуправления, их должностными лицами.

Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором в орган или должностному лицу, которые правомочны устранить допущенные нарушения закона, и подлежит безотлагательному рассмотрению (п. 1 ст. 24 Закона о прокуратуре). При этом представление может быть адресовано как непосредственно допустившим нарушения органу или должностному лицу, так и иным органам и должностным лицам, имеющим право вмешаться в деятельность подчиненных им субъектов- нарушителей.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

В соответствии с п. 3 ст. 7 Закона о прокуратуре прокурор, его заместитель, а также по их поручению другие прокуроры вправе участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями.

Умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, образует состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 17.7 КоАП РФ.

Действенной мерой укрепления законности является обращение прокурора в суд общей юрисдикции или арбитражный суд с требованием о признании противоречащих закону правовых актов недействительными.

Кроме того, на основании ст. 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (ГПК РФ) прокурор вправе обратиться с исковым заявлением в суд. Правильное, основанное на законе использование права на обращение в суд и квалифицированное поддержание исковых требований в судебном заседании представляют собой эффективное средство пресечения и устранения нарушений законов.

В силу ч. 1 ст. 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ) прокурор вправе обращаться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами. Административное исковое заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, являющегося субъектом административных и иных публичных правоотношений, может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.

Вместе с тем участие прокурора в делах, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства, не ограничивается указанными случаями.

Так, ч. 7 ст. 39 КАС РФ обязывает прокуроров вступать в административный процесс и давать заключение по делу в предусмотренных законодательством случаях, к которым отнесены дела:

об оспаривании нормативных правовых актов (ст. 213 КАС

РФ);

о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (ст. 243 КАС РФ);

о недобровольной госпитализации гражданина в медицинское учреждение, оказывающее психиатрическую помощь в стационарных условиях, или о продлении срока его пребывания в таком учреждении (ст. 277 КАС РФ);

о недобровольной госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию (ст. 283 КАС РФ).

Характер и степень общественной опасности правонарушений, установленных прокурором, нередко предопределяют необходимость привлечения виновных лиц к административной ответственности. Согласно ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на ее территории, он вправе инициировать производство по любому административному правонарушению, ответственность за которое предусмотрена названным Кодексом или законом субъекта Российской Федерации. Прокурор выносит постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, которое незамедлительно или в течение трех суток с момента его вынесения с приложением объяснений нарушителей направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях.

В соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 37 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (УПК РФ) прокурор вправе выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства.

Полномочия прокурора по предупреждению нарушений закона представлены правом прокурора в соответствии со ст. 25.1 Закона о прокуратуре направлять предостережение о недопустимости нарушения закона. В тексте предостережения указывается должностное лицо, которому оно объявлено, приводятся сведения о готовящихся противоправных деяниях, разъясняются последствия игнорирования предостережения, а также содержание ответственности за нарушение закона, о недопустимости которого предостерегается должностное лицо. Предостережение как акт прокурорского реагирования эффективно используется для предотвращения возможных нарушений закона, касающихся большого числа лиц (задержка выплаты заработной платы, вовлечение рабочих в акции блокирования транспортных магистралей и др.).

При выборе адресата предостережения следует иметь в виду, что согласно ст. 21 Закона о прокуратуре должностными лицами являются соответствующие работники государственных и муниципальных органов, учреждений и организаций.

Нарушения законов и недостатки правотворческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления за определенный период могут в соответствии с п. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре быть обобщены и доведены до сведения уполномоченных органов в виде информации о состоянии законности.

Важным элементом надзорной работы прокурора, определяющим эффективность реализации всех форм прокурорского воздействия на правонарушителей, является организация контроля за выполнением требований актов реагирования, результативностью и достаточностью принятых мер. С этой целью ведется учет направленных актов, фиксируются и проверяются сроки их рассмотрения, анализируются письменные сообщения о принятых по прокурорским документам мерах, осуществляются контрольные проверки фактического устранения выявленных нарушений законов. Показателем эффективности актов прокурорского реагирования служит не только устранение конкретных нарушений, но и заметное улучшение законности на поднадзорном объекте, создание условий, препятствующих совершению аналогичных нарушений в будущем.

Акты прокурорского реагирования. При внесении акта прокурорского реагирования прокурор реализует полномочия по устранению нарушений законов. Акты прокурорского реагирования представляют собой систему правовых средств, используемых прокурором для восстановления законности, устранения вызванных нарушениями законов негативных последствий.

К числу основных используемых прокурором правовых средств Закон о прокуратуре относит следующие акты прокурорского реагирования: протест; представление об устранении нарушений закона; постановление о возбуждении производства об административном правонарушении; предостережение о недопустимости нарушения закона.

Выбор конкретной меры реагирования зависит от характера нарушения закона, причин и условий, степени распространенности правонарушений, тяжести наступивших либо возможных в будущем вредных последствий, вины правонарушителя и др. Во всяком случае, применению по основаниям, установленным в Законе о прокуратуре, подлежат те правовые средства, которые позволяют достигать наилучшего результата в оперативном устранении и предупреждении нарушений законов. Конкретное решение принимается прокурором по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном рассмотрении всех собранных в процессе проверки материалов.

В соответствии с п. 3.7 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 21 июня 2013 г. № 252 «О совершенствовании прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства органами государственной власти, местного самоуправления, иными органами и организациями» при внесении актов реагирования прокурорам надлежит всесторонне и объективно оценивать ситуацию, просчитывать возможные негативные последствия исполнения своих требований, руководствоваться принципом защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина. При этом следует исключать принятие мер реагирования по формальным основаниям, в том числе мер по отмене (изменению) уже исполненных правовых актов, особенно если подобные действия могут повлечь нарушение прав граждан. Прокуроры должны ориентироваться не на разрушение существующих правоотношений, а на их корректировку и приведение в соответствие с действующим законодательством.

[1] Постановление Верховного Суда Рос. Федерации от 6 июня 2003 г. № 86- В03-9. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». При решении вопроса об административной ответственности лица за невыполнение требований прокурора явиться в прокуратуру для дачи объяснений суд обязан выяснить законность такого требования.