Глава 8 КоАП РФ регламентирует стадию возбуждения дела об административном правонарушении.

Так, дело об административном правонарушении может быть возбуждено при совокупности следующих обстоятельств:

1) при наличии повода к возбуждению дела об административном правонарушении, перечень которых определен ст. 28.1 КоАП РФ;

2) при наличии достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;

3) дело об административном правонарушении может быть возбуждено только тем должностным лицом, который в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ уполномочен составлять протоколы об административных правонарушениях.

Поводы к возбуждению дела

об административном правонарушении

Норма КоАП РФ

Повод к возбуждению дела об административном правонарушении

Виды административных правонарушений, для которых характерен (не характерен) соответствующий повод

п. 1 ч. 1 ст. 28.1

непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения

нет ограничений

п. 2 ч. 1 ст. 28.1

поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения

нет ограничений

п. 3 ч. 1 ст. 28.1

сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения

за исключением административных правонарушений, предусмотренных:

- ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ (нарушение трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, если иное не предусмотрено ч. ч. 3, 4 и 6 ст. 5.27 КоАП РФ и ст. 5.27.1 КоАП РФ, лицом, ранее подвергнутым административному наказанию за аналогичное административное правонарушение)

и

- ст. 14.52 КоАП РФ (нарушение саморегулируемой организацией обязанностей по раскрытию информации)

п. 4 ч. 1 ст. 28.1

фиксация работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи

повод установлен для административного правонарушения в области дорожного движения или административного правонарушения в области благоустройства территории, предусмотренного законом субъекта Российской Федерации, совершенного с использованием транспортного средства либо собственником или иным владельцем земельного участка либо другого объекта недвижимости

п. 5 ч. 1 ст. 28.1

подтверждение содержащихся в сообщении или заявлении собственника (владельца) транспортного средства данных о том, что в случаях, предусмотренных п. 4 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ, транспортное средство находилось во владении или в пользовании другого лица

в случае фиксации административного правонарушения в области дорожного движения или административного правонарушения в области благоустройства территории, предусмотренного законом субъекта Российской Федерации, совершенного с использованием транспортного средства либо собственником или иным владельцем земельного участка либо другого объекта недвижимости, работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи

ч. 1.1 ст. 28.1

поводы:

- непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;

- поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события

являются поводами к возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных:

- ст. 14.12 КоАП РФ ("Фиктивное или преднамеренное банкротство");

- ст. 14.13 КоАП РФ ("Неправомерные действия при банкротстве");

- ст. 14.23 КоАП РФ ("Осуществление дисквалифицированным лицом деятельности по управлению юридическим лицом")

административного правонарушения;

- сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;

- заявления лиц, участвующих в деле о банкротстве, и лиц, участвующих в арбитражном процессе по делу о банкротстве, органов управления должника - юридического лица, саморегулируемой организации арбитражных управляющих, содержащие достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения

ч. 1.2 ст. 28.1

принятие комиссией антимонопольного органа решения, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства РФ

является поводом к возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных:

- ст. 14.9 КоАП РФ ("Ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления");

- ст. 14.31 КоАП РФ ("Злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке");

- ст. 14.32 КоАП РФ ("Заключение ограничивающего конкуренцию соглашения, осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий, координация экономической деятельности");

- ст. 14.33 КоАП РФ ("Недобросовестная конкуренция");

- ст. 14.40 КоАП РФ ("Нарушение антимонопольных правил, установленных федеральным законом, при осуществлении торговой деятельности")

ч. 1.2-1 ст. 28.1

принятие комиссией антимонопольного органа решения, которым установлен факт нарушения порядка осуществления федеральным органом исполнительной власти, органом государственной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления либо иным осуществляющим функции указанных органов органом или организацией, организацией, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, процедуры, включенной в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства, утвержденный Правительством Российской Федерации

является поводом к возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.9.1 КоАП РФ ("Нарушение порядка осуществления процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства")

ч. 1.2-2 ст. 28.1

принятие комиссией федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по государственному контролю (надзору) в сфере государственного оборонного заказа, решения, которым установлен факт нарушения законодательства Российской Федерации в сфере государственного оборонного заказа

является поводом к возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.55.2 КоАП РФ ("Действия (бездействие) головного исполнителя, исполнителя, которые приводят или могут привести к необоснованному завышению цены продукции по государственному оборонному заказу, неисполнению либо ненадлежащему исполнению государственного контракта по государственному оборонному заказу")

ч. 1.3 ст. 28.1

акт о наличии признаков административного правонарушения или преступления, связанных с нарушением законодательства Российской Федерации в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, который составлен производственным охотничьим инспектором в соответствии с законодательством Российской Федерации

является поводом к возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных:

- ст. 8.35 КоАП РФ ("Уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных или растений");

- ст. 8.37 КоАП РФ ("Нарушение правил охоты, правил, регламентирующих рыболовство и другие виды пользования объектами животного мира")

В силу требований ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента составления (вынесения) одного из следующих процессуальных документов:

- составления протокола осмотра места совершения административного правонарушения;

- составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных ст. 27.1 КоАП РФ;

- составления протокола об административном правонарушении;

- вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении;

- вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования, предусмотренного ст. 28.7 КоАП РФ;

- вынесения постановления по делу об административном правонарушении в случае, предусмотренном ч. 1 или 3 ст. 28.6 КоАП РФ.

В правоприменительной практике наиболее дискуссионным и неоднозначным в толковании является повод, содержащийся в п. 1 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ, - непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

В каких случаях возможно непосредственное обнаружение достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения: только по результатам проведения мероприятий по контролю, регламентированных Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" или в иных случаях? Допустимо ли выявление административного правонарушения без проводимых мероприятий по контролю и составление протокола об административном правонарушении до акта проверки или в отсутствие такового?

Вопросов прибавилось еще больше при введении примечания к ст. 28.1 КоАП РФ, касающегося главным образом обозначенного выше повода.

Так, Федеральным законом от 14.10.2014 N 307-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с уточнением полномочий государственных органов и муниципальных органов в части осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" ст. 28.1 была дополнена примечанием следующего содержания:

"При наличии предусмотренного пунктом 1 части 1 настоящей статьи повода к возбуждению дела об административном правонарушении в случае, если достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, обнаружены должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, в ходе проведения проверки при осуществлении государственного контроля (надзора) или муниципального контроля, дело об административном правонарушении может быть возбуждено после оформления акта о проведении такой проверки. Дело об административном правонарушении, влекущем применение административного наказания в виде административного приостановления деятельности, может быть возбуждено до оформления акта о проведении указанной проверки в случае необходимости применения меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении в виде временного запрета деятельности. Обо всех случаях возбуждения дел об указанных административных правонарушениях и применения меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении в виде временного запрета деятельности до оформления акта о проведении проверки должностное лицо, составившее протокол о временном запрете деятельности, уведомляет прокурора в течение двадцати четырех часов".

Рассмотрим структуру правовой нормы, содержащейся в примечании к ст. 28.1 КоАП РФ. Конструктивно она состоит из диспозиции, т.е. самого правила поведения, и гипотезы - указания на условия (обстоятельства), при которых соответствующее правило поведения будет действовать.

Итак, диспозицией является правило, согласно которому дело об административном правонарушении возбуждается после оформления акта о проведении проверки. Указанное правило действует при совокупности следующих условий:

- при наличии повода к возбуждению дела об административном правонарушении, предусмотренного п. 1 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ, а именно непосредственного обнаружения должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;

- если достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, обнаружены должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, в ходе проведения проверки при осуществлении государственного контроля (надзора) или муниципального контроля.

Далее по тексту законодатель делает некоторые исключения для правила, обозначенного в примечании к ст. 28.1 КоАП РФ, а именно устанавливает положение, в соответствии с которым дело об административном правонарушении возбуждается до оформления акта о проведении указанной проверки. Указанное положение, в свою очередь, действует при совокупности следующих условий:

- если речь идет об административном правонарушении, влекущем применение административного наказания в виде административного приостановления деятельности;

- в случае необходимости применения меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении в виде временного запрета деятельности.

Считаем, что формулировка "может быть" относится не к возможным действиям должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, а к возможной реализации самой диспозиции - ее реализация возможна при соблюдении условий, определенных соответствующей нормой, т.е. примечанием к ст. 28.1 КоАП РФ.

В противном случае словосочетание "может быть" расценивалось бы как право уполномоченного должностного лица определять и момент составления протокола о временном запрете деятельности как меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, влекущем применение административного наказания в виде административного приостановления деятельности: до составления акта проверки или после составления акта проверки. В то время как указанная мера обеспечения производства по делу предполагает ее исключительный и незамедлительный характер во избежание наступления возможных неблагоприятных последствий от совершенного административного правонарушения, а сама проверка может проводиться около месяца.

На этом основании считаем ошибочным мнение, согласно которому формулировка "может быть" предоставляет уполномоченным должностным лицам право самостоятельно определять момент возбуждения дела об административном правонарушении при наличии обстоятельств, указанных в примечании к ст. 28.1 КоАП РФ: после или до оформления акта проверки.

В связи с этим следует обратить внимание на то, что, устанавливая определенные требования, законодатель по тексту КоАП РФ использует формулировку "может быть", несмотря на то что характер таких требований приобретает императивный, а не диспозитивный характер.

Указанный вывод относится к случаям возбуждения дела об административном правонарушении при непосредственном его обнаружении после составления акта проверки (если проводилась проверка при осуществлении государственного и муниципального контроля) и до составления акта проверки (в случае составления протокола о временном запрете деятельности), предусмотренным примечанием к ст. 28.1 КоАП РФ.

Однако можно привести примеры судебной практики иного толкования соответствующих требований.

Так, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в Постановлении от 16.09.2016 N 17АП-11281/2016-АК по делу N А60-16183/2016 приходит к следующему выводу:

"Доводы ООО "Уральское представительство ЮЮМедикал" о наличии существенных нарушений процедуры привлечения к административной ответственности со ссылкой на то, что протоколы об административных правонарушениях составлены ранее акта проверки, судом апелляционной инстанции отклоняются по следующим основаниям.

Согласно п. 1 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются в том числе непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

Дело об административном правонарушении считается возбужденным в том числе с момента составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении (п. 3 ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ).

В примечании к ст. 28.1 КоАП РФ указано, что при наличии предусмотренного п. 1 ч. 1 настоящей статьи повода к возбуждению дела об административном правонарушении в случае, если достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, обнаружены должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, в ходе проведения проверки при осуществлении государственного контроля (надзора) или муниципального контроля, дело об административном правонарушении может быть возбуждено после оформления акта о проведении такой проверки.

Вместе с тем составление протоколов об административных правонарушениях до составления актов проверки не является существенным нарушением процедуры привлечения к административной ответственности, поскольку примечание к ст. 28.1 КоАП РФ не содержит запрета для принятия уполномоченным должностным лицом, принимающим участие в проведении мероприятий по государственному контролю и непосредственно обнаружившим достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, решения о возбуждении дела об административном правонарушении путем составления протокола об административном правонарушении до составления акта проверки (в примечании указано "дело об административном правонарушении может быть (а не должно быть) возбуждено после оформления акта о проведении такой проверки", а также не указано, что "дело об административном правонарушении может быть возбуждено только после оформления акта о проведении такой проверки"). Суд апелляционной инстанции полагает, что по смыслу примечания к ст. 28.1 КоАП РФ данная правовая норма предоставляет право уполномоченному должностному лицу составить протокол об административном правонарушении либо непосредственно в момент обнаружения административного правонарушения, либо после оформления акта проверки.

При указанных обстоятельствах оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционных жалоб не имеется".

Другой пример. В Постановлении Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.09.2016 N 17АП-11287/2016-АК по делу N А60-17657/2016 содержится следующий вывод:

"Доводы общества о том, что протоколы об административных правонарушениях в нарушение требований примечания к ст. 28.1 КоАП РФ составлены ранее акта проверки, в связи с чем заявитель был лишен права ознакомления с актом проверки и представить возражения к нему, подлежат отклонению.

Материалы административного дела содержат надлежащие и достаточные доказательства, позволяющие установить факт совершения нарушений, образующих события административного правонарушения. Результаты проверки, отраженные в акте проверки от 21.03.2016, подтверждают совершение заявителем правонарушений, которые нашли отражение в протоколах об административных правонарушениях и оспариваемых постановлениях.

Примечание к ст. 28.1 КоАП РФ не содержит запрета для принятия уполномоченным должностным лицом на составление протокола по делу об административном правонарушении, принимающим участие в проведении мероприятия государственного контроля и непосредственно обнаружившим и установившим факт его совершения проверяемым лицом, решения о возбуждении дела об административном правонарушении. Правомочия данного должностного лица и его обязанность по пресечению административного правонарушения не ставится в зависимость от окончания проверки.

В связи с чем составление акта проверки после составления протоколов об административных правонарушениях (с разницей во времени не более трех часов) не является процессуальным нарушением, позволяющим признать незаконными постановления по приведенному апеллятором основанию".

Также возникает другой вопрос: помимо проведения проверки возможны ли иные случаи непосредственного обнаружения уполномоченными должностными лицами данных, указывающих на событие административного правонарушения? И что это за случаи?

Отметим, что в примечании к ст. 28.1 КоАП РФ конкретизируется единственный случай непосредственного обнаружения события административного правонарушения, при котором определяются особенности установления момента возбуждения дела (фиксации протокола). Остальные случаи непосредственного обнаружения данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, КоАП РФ не перечисляет, но исходя из применяемого законодателем речевого оборота (приема законодательной техники) допускает наличие таких возможностей. Так, если достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, обнаружены в ходе проведения проверки, дело возбуждается после оформления акта проверки. Решающее значение здесь приобретает часть речи - "если". Таким образом, исходя из конструкции первого предложения примечания к ст. 28.1 КоАП РФ становится ясным, что должностное лицо, уполномоченное составлять протоколы об административных правонарушениях, может непосредственно обнаружить достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, не только в ходе проведения проверки при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. Указанное подтверждается и судебной практикой. Так, например, Арбитражный суд Дальневосточного округа в Постановлении от 05.12.2016 N Ф03-5542/2016 по делу N А04-5535/2016 признал допустимым привлечение к административной ответственности юридического лица за административное правонарушение, выявленное по результатам проверки иного юридического лица. При этом поводом к возбуждению делу об административном правонарушении явился п. 1 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ. В Постановлении Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.03.2015 N 13АП-31194/2014 по делу N А56-37867/2014 делается вывод о неприменении положений, содержащихся в примечании к ст. 28.1 КоАП РФ, по причине того, что дело об административном правонарушении было возбуждено при непосредственном обнаружении прокурором события административного правонарушения по результатам прокурорской проверки, а не по результатам проверки при осуществлении государственного контроля. В Постановлении Третьего арбитражного апелляционного суда от 25.08.2016 по делу N А74-4337/2016 признается обоснованным вывод суда первой инстанции в части привлечения к административной ответственности по результатам планового (рейдового) осмотра транспортного средства без проведения проверки, при этом поводом к возбуждению дела послужило непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

Понятно, что случаи непосредственного обнаружения уполномоченным должностным лицом достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, остаются открытыми. Законодатель в КоАП РФ не определяет и не перечисляет их. В связи с чем считаем допустимым обращение к иным нормативным правовым актам, регламентирующим полномочия должностных лиц органов контроля (надзора) в части выявления и пресечения нарушений обязательных требований. Одним из таких актов является Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", определяющий виды проверок, виды и формы мероприятий по контролю, основания для принятия мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, особенности которого будут рассмотрены в следующем параграфе.