Анализ основных теоретических проблем современной концепции административно-правового статуса полиции в России свидетельствует о том, что сегодня в науке ад
министративного права проводятся исследования по выявлению и описанию отдельных элементов этой концепции. Однако деятельность эта протекает нередко затрудненно и хаотично, и, по сути, еще находится в начале пути. В связи с этим возникает острая необходимость в проведении научных исследований, посвященных глубокому и всестороннему анализу основных проблем развития современной концепции административно-правового статуса полиции, к которым относятся:

научное осмысление понятия современной концепции административно-правового статуса полиции;

описание истории становления и развития концептуальных основ административно-правового статуса полиции;

определение места современной концепции административно-правового статуса полиции в науке административного права.

Решение теоретических проблем становления и развития современной концепции административно-правового статуса полиции будет активно и целенаправленно способствовать процессу получения наукой административного права значительного числа новых знаний в данной области, пополнения ими имеющихся познаний в соответствии с требованиями современности.

Сегодня в науке административного права нет четко сформулированного понятия современной концепции административно-правового статуса полиции. Между тем необходимость в нем имеется, поскольку оно призвано быть одним из основных теоретически ориентированных исследований и разработок всего административно-правового статуса полиции. В связи с этим подход к конструированию современной концепции административно-правового статуса полиции заключается в следующем.

Прежде всего, чтобы использовать в науке административного права это понятие и не допустить его произвольного толкования, необходимо остановиться на определении понятия «административно-правовой статус». Латинское слово «status» означает состояние, правовое положение (совокупность предусмотренных законодательством прав и обязанностей)1. По определению Д.Н. Бахраха, административно-правовой статус — это правовое положение личности или цели, задачи, функции, организационно-правовая структура и компетенция государственных коллективных субъектов. К основным элементам такого статуса органов исполнительной власти он относит три блока: целевой (назначение); структурно-организационный (процедуры образования и ликвидации субъектов); компетенционный (совокупность властных полномочий)[1] [2].

Также необходимо уяснить, что представляет собой с филологической точки зрения термин «концепция». Термин «концепция» происходит от латинского слова «conceptio» — «восприятие» и означает определенный способ понимания, трактовки какого-либо предмета, явления, процесса, основную точку зрения на предмет. Также термин «концепция» употребляется для обозначения ведущего смысла, конструктивного принципа в научной деятельности[3].

Опираясь на филологический смысл, термин «концепция административно-правового статуса полиции» целесообразно рассмотреть в двух тесно взаимосвязанных друг с другом филологических значениях. В первом таком значении это словосочетание можно отожествлять с «пониманием и трактовкой административно-правового статуса полиции». Во втором, филологическом смысле термин «концепция административноправового статуса полиции» выступает как знание (точка зрения, руководящий, ведущий замысел) об административно-правовом статусе полиции. Таким образом, в филологическом значении «концепция административно-правового статуса полиции» — не что иное, как способ понимания и трактовки этого статуса, а также знания о нем.

Используя положения высказанных филологических оценок и подходов к термину «концепция» и опираясь на достижения науки административного права, возможна разрабатывать два тесно взаимосвязанных друг с другом определения концепции административно-правового статуса полиции. Конструирование первого такого определения предполагает раскрытие и описание особенностей концепции административно-правового статуса полиции как части науки административного права, которая разрабатывается учеными административного права при помощи методологии этой науки и имеет устойчивую тенденцию к группировке и обособлению в системе административно-правовых знаний.

При формулировании данного понятия концепции административно-правового статуса полиции необходимо учитывать существующие представления о науке административного права, под которой ее учение обычно понимают как систему знаний об административном праве. Опираясь на такое определение административного права, а также исходя из специфики рассматриваемой концепции, под этой концепцией можно понимать относительно самостоятельную часть знаний науки административного права, которая раскрывает терминологию, сущность и особенности правового статуса полиции.

Есть и другие подходы к углубленному пониманию концепции административноправового статуса полиции. Как указывал В.С. Нерсесянц, каждая наука — это определенный способ производства и организации знаний о тех объектах, изучением которых она занимается, а предметом соответствующей науки являются искомые сущностные свойства объекта[4].

Наука административного права России как часть юридической науки является определенным способом производства и организации знаний об административном праве как отрасли права, а концепция административно-правового статуса полиции есть составная часть этой науки. Из сказанного правомерно сделать вывод: концепция административно-правового статуса полиции — это способ производства и организации знаний об этом статусе.

Такое административно-правовое представление о назначении концепции административно-правового статуса полиции не умаляет значения первого приведенного определения этой концепции, а лишь развивает его и подчеркивает новые черты этого статуса. Дело в том, что эти знания, особенно в науке административного права, сами по себе, в готовом и завершенном виде не появляются. Они всегда — результат творческой деятельности ученых, владеющих методологией исследования, в результате использования которой к уже имеющимся характеристикам изучаемого объекта постепенно и последовательно прирастают новые знания о нем, чем и объясняется в данном случае поступательное развитие концепции административно-правового статуса полиции.

С учетом сказанного о современной концепции административно-правового статуса полиции, а также истории ее возникновения логичен вывод, что эта концепция есть законодательное следствие, естественный результат историко-политического развития общества, а в целом ряде случаев — и отрицания предшествующих научных представлений о таком статусе, которые наиболее полно и всесторонне выражаются в рациональном перенесении предыдущих знаний об административно-правовом статусе полиции в современную административно-правовую науку и обогащении ее новыми знаниями, которые соответствуют требованиям времени и обусловливают дальнейшее ее развитие.

Иными словами, современная концепция административно-правового статуса полиции представляет собой не что иное, как постепенно оформляющееся ныне системное научное административно-правовое образование, уходящее своими корнями в исторически накопленные научные представления об административно-правовом статусе полиции и стремящееся к разработке современных знаний об этом статусе, полностью соответствующем тем требованиям, которые предъявляют общество и государство к административно-правовому статусу полиции.

История становления и развития современной концепции административно-правового статуса полиции берет свое начало с момента проведения демократических преобразований, начатых еще в Советском Союзе. Она делится, в том числе исходя из крупных государственно-правовых событий, произошедших уже в современной России (провозглашение суверенитета и принятие Конституции), на различные исторические отрезки времени, в пределах которых ученые в области административного права последовательно стали обобщать и решать многие вопросы, посвященные организации и деятельности отечественной милиции, а затем и полиции. В числе таких этапов выделяются следующие:

период возникновения современной концепции административно-правового статуса полиции;

период становления современной концепции административно-правового статуса полиции после провозглашения суверенитета России;

период развития современной концепции административно-правового статуса полиции на основе принятия Конституции Российской Федерации и ее совершенствования на основе принятия Федерального закона от 7.02. 2011 № 3-ФЗ «О полиции».

Названные периоды генезиса современной концепции административно-правового статуса полиции по своей протяженности не велики, однако в каждом их них административно-правовая наука шаг за шагом поднимались на новый, более высокий уровень современного познания, и поэтому их выделение в качестве самостоятельных временных исторических периодов имеет существенное значение для понимания особенностей современного состояния этого статуса.

Обращение к современной литературе, касающейся вопросов административноправового статуса полиции и законодательству в данной области ясно свидетельствует, что зарождение данной концепции связано с перестройкой в Советском Союзе, развернувшейся в конце 1980-х гг. Этот научный процесс протекал противоречиво, поскольку, с одной стороны он исходил из смысла термина «советская милиция» и традиций советской науки административного права, с другой стороны, уже в те годы в науке активно и целенаправленно шли процессы переосмысления роли милиции и ее административно-правового статуса в духе реформаторских преобразований в государственно-правовом механизме. Пожалуй, первыми и наиболее весомыми и значимыми плодами такого переосмысления стали выводы и предложения целого ряда советских ученых-админи- стративистов о пересмотре и изменении социальной роли милиции, о разработке нового, современного видения принципов взаимоотношений милиции с гражданским обществом, о новой концепции построения милиции и внесении глубоких изменений в понимание ее функционирования и др.

Необходимо подчеркнуть, что реформаторские идеи, выводы и предложения о советской милиции, сформулированные учеными в области административного права, в первые годы перестройки активизировали давнюю их идею о необходимости принятия союзного закона «О советской милиции»[5]. Этот первый в истории Советского Союза законодательный акт о милиции отменил устаревший подзаконный акт — Указ Президиума Верховного Совета СССР от 8.06.1973 «Об основных обязанностях и правах советской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью». Тем самым регулирование статуса советской милиции было поднято до подобающего ей уровня нормативного правового акта высшей (после Конституции) юридической силы — Закона СССР. Однако составители Закона 1991 г. воспроизвели в его содержании целый ряд норм прежнего законодательства о советской милиции, которые уже перестали соответствовать требованиям времени, и оставили без внимания большинство новых идей и предложений отечественных ученых-административистов, реализация которых в нормотворческой практике все более становилась насущной потребностью.

Необходимо отметить, что в период зарождения современной концепции административно-правового статуса полиции ученые в области административного права, не имея четких и ясных научных и правовых ориентиров, главным образом решали отдельные, наиболее значимые для того времени общетеоретические проблемы организации и деятельности советской милиции. Что касается научных исследований, посвященных административно-правовому статусу советской милиции, то в то время они новизной не отличались и в целом проводились в соответствии с традициями советской науки административного права. Однако в науке уже в то время были выделены отдельные предложения об ограничении объема и содержания этого статуса и исключения из него тех полномочий, которые прямо противоречили процессам построения правового государства.

Этап развития современной концепции административно-правового статуса полиции связывается с провозглашением России суверенным государством. Став таким государством, Россия начала самостоятельно определять, какая ей нужна милиция, кому она должна подчиняться, как нужно организовывать ее структуру и деятельность, и каким статусом, включая, разумеется, административно-правовой, она может быть наделена законом. Ясно, что наука административного права того времени не могла оставаться в стороне от решения перечисленных вопросов, поскольку все они составляли предмет ее научных исследований. Поэтому многие авторитетные современные ученые-административисты (Б.П. Кодрашев, Ю.Л. Соловьев, В.В. Чернилов, С.С. Маи- лян и др.) сосредоточили свое внимание на решении наиболее значимых и актуальных теоретических проблем организации и деятельности отечественной милиции. Так, они участвовали в организации и проведении целого ряда научных конференций, посвященных решению этих проблем, приняли непосредственное участие в разработке проекта Закона Российской Федерации «О милиции», написали значительное количество научных трудов, непосредственно посвященных исследованию тех или иных административно-правовых проблем российской милиции. В процессе деятельности ученым в области административного права, на наш взгляд, удалось разработать и обосновать в целом передовую для того времени юридическую «идеологию» российской милиции, суть которой выразилась, в частности, в предложениях о ее департизации и деуниверсализации, а также о сочетании в ее деятельности интересов государства и местного самоуправления, о социальной и правовой защищенности сотрудников и др.

При этом следует отметить, что отдельные идеи, выводы и предложения ученых-ад- министративистов об организации и деятельности российской милиции (например, о ее задачах, принципах и др.) так или иначе были востребованы законодателем и закреплены им в первом российской законе «О милиции»[6], принятие которого стало заметным итогом на пути демократических преобразований, протекающих в России после провозглашения ее суверенитета. Этот Закон был в целом ориентирован (несмотря на ряд крупных недостатков) на новое и более прогрессивное решение основных вопросов организации и деятельности отечественной милиции того времени.

Исходя из сказанного, можно сделать вывод, что в рассматриваемый исторический отрезок времени наука административного права не просто продолжила научное исследование, начатое ранее (в период возникновения концепции административно-правового статуса милиции), но и заметно дополнила и обогатила свои предшествующие знания рядом выводов и предложений. Вместе с тем необходимо отметить, что науке административного права того времени было трудно, а, порой, и невозможно успешно решить множество из стоящих перед ней задач по разработке целостной и логически завершенной концепции административно-правового статуса российской милиции. Ее научные разработчики и создатели вольно или невольно следовали положениям Конституции РСФСР (1978), которая к тому времени безнадежно устарела, и потому не могли полностью достичь поставленных перед ними целей. Кроме того, многим из них очень трудно было сразу безоговорочно и полностью отказаться от использования в науке административного права всей теории советской милицейской модели и заменить ее на современную полицейскую теорию.

Ныне действующая Конституция Российской Федерации в корне изменила основы всей правовой жизни нашего общества и государства. Сразу после ее принятия началась активная и целенаправленная работа, в том числе по пересмотру и обновлению всех сторон российской правовой действительности. Составной частью этой работы стали мероприятия по модернизации всего механизма административно-правового регулирования отношений, связанных с организацией и деятельностью российской милиции, поскольку содержание ее основных элементов не соответствовало конституционным требованиям, так как сложились они ранее ее принятия. В целях приведения института российской милиции в соответствие с требованиями Конституции законодатель внес целый ряд изменений и дополнений в Закон РСФСР «О милиции». Однако многие его положения так и остались в прежнем виде и значении, и потому роль Закона была очень низкой, а его концепция уже перестала отвечать постепенно укоренившимся в обществе и государстве представлениями о необратимом возрождении в России института полиции. По этой причине реформирование органов внутренних дел стало одной из важнейших составляющих отечественной административной реформы, выразившейся в пересмотре полномочий органов исполнительной власти и совершенствовании механизмов реализации этих полномочий и функций.

В конце 2003 г. во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 23.07.2003 №824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» административной реформе государства был придан характер реального, радикального и масштабного государственного дела[7]. Значительный вклад в развитие современной концепции административно-правового статуса полиции внес Указ Президента Российской Федерации от 24.12.2009 № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации», в соответствии с положениями которого Министру внутренних дел был дан ряд поручений, касающихся пересмотра порядка отбора кандидатов для службы (работы) в органах внутренних дел, совершенствования структуры органов внутренних дел, а также разработки комплекса антикоррупционных мероприятий в системе МВД.

Данным и последующими указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства была определена программа мер посвященных увеличению бюджетных ассигнований, направляемых на дополнительное денежное стимулирование сотрудников органов внутренних дел, кадровому и тыловому развитию органов внутренних дел, обеспечению жильем их сотрудников, проведению комплекса антикоррупционных мероприятий в системе МВД, формированию научно обоснованной системы оценки деятельности органов внутренних дел, в том числе на основе автоматизации системы процессов управления и внедрения современных технологий[8].

Изданный Президентом Российской Федерации Указ от 18.02.2010 № 208 «О некоторых вопросах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации» в качестве одной из задач назвал преобразование милиции в полицию. Затем в рамках реформы Министерства и в целях выполнения указанной задачи был издан упомянутый выше Федеральный закон «О полиции», на основе которого начался процесс построения новой российской полиции, сопровождающийся изданием значительного количества нормативных правовых актов, в результате которых в нынешней России возникла, организована и юридически оформилась современная профильная полиция, соответствующая требованиям Конституции Российской Федерации и современным международным стандартам полиции.

Неоценимый вклад в решение задач реформирования Министерства внутренних дел, включая учреждение в системе этого министерства полиции, внесла наука административного права, которая сразу же после принятия ныне действующей Конституции Российской Федерации приступила к исследованиям важнейших теоретических проблем полицейской деятельности. Перед учеными стояла трудная задача — решительно изменить и теоретически переосмыслить методологическую базу исследований, в частности, исключить из них марксистско-ленинскую идеологию. Нужно отметить, что подавляющему большинству ученых с этой задачей справиться удалось, так как в своих исследованиях о полицейской системе они перестали брать за основу марксистско-ленинскую литературу, которая будет, на наш взгляд, все больше становиться достоянием истории, а ее теоретическое и практическое значение возможно будет полностью утрачено.

Кроме того, заметно возрос интерес ученых в области административного права к решению проблем общественного доверия полиции. Интенсивно издавалась литература, специально посвященная проблемам полицейского права. Среди приоритетных направлений административно-правового исследования общетеоретических проблем организации и деятельности полиции, сложившихся на основе Конституции Российской Федерации, можно назвать, например, исторический генезис организации и деятельности полиции, сущность и современную организацию и деятельность полиции, становление и дальнейшее развитие организационно-правовой системы полиции, проблемы функционирования полиции в современном обществе, перспективы дальнейшего развития законодательства о полиции, определение правового статуса полиции, выявление видов этого статуса и др.

Исходя из сказанного об общеисторической административно-правовой научной работе по разработке и совершенствованию современной теории организации и деятельности полиции, сделаем вывод, что созданная в ходе этой работы теория занимает самостоятельное место в современной науке административного права. Она отличается должной полнотой исследований (выводов, концепций, оценки и предложений) об организации и деятельности полиции, а также приведена в систему. В то же время в ближайшие годы специалистам в области административного права предстоит нелегкая и длительная работа по окончательному решению целого ряда исключительно важных и значимых общетеоретических полицейских проблем (например, принятие окончательного решения о месте полицейского права в системе административного права, разработка четкого и ясного понятия этого права). Такая задача посильна только серьезному коллективному труду ученых в области административного права, активно занимающихся разработкой проблем современного полицейского права, и который сегодня уже начат и успешно реализуется.

Вторым научным административно-правовым направлением исследования полицейских проблем, сложившихся на основе Конституции Российской Федерации и нынешнего законодательства о полиции, стало стремление ученых административного права к глубокому осмыслению административно-правового статуса полиции и проблем его реализации в полицейской административно-правовой деятельности. К настоящему времени в рамках этого научного направления уже издано значительное количество работ, посвященных решению проблем реализации административно-правового статуса полиции. Среди них есть учебники, учебные пособия и курсы лекций под единым названием «Административная деятельность полиции»[9]. Кроме того, в последнее время в науке административного права стали появляться отдельные работы, специально посвященные научному осмыслению самого понятия административно-правового статуса полиции.

Выход в свет таких научных трудов свидетельствует, что сегодня в науке сложилась устойчивая тенденция к исследованию тех или иных проблем административно-правового статуса полиции. В то же время отсутствует целостная научная концепция административно-правового статуса полиции. Ученые главное внимание сосредоточили на изучении проблем реализации этого статуса, и, по сути, оставили без должного внимания решение основных фундаментальных проблем, например, о месте в системе административно-правовой науки правового статуса полиции и о его понятии. Это не позволяет должным образом систематизировать знания об этом статусе и прогнозировать его будущее.

Определение места концепции административно-правового статуса полиции в науке административного права имеет существенное значение, поскольку позволяет определить основные контуры и ориентиры в ее разработке, а также подчеркивает автономность этих знаний в современной науке административного права. Однако показать четко это место и определить его смысл нелегко. В науке административного права развернулась дискуссия о соотношении административного права и полицейского права, в ходе которой определились два подхода к исследованию этой важной и значимой административно-правовой проблемы. Первый подход не признает самостоятельности полицейского права, поскольку его сторонники не находят для этого должных оснований. Сторонники второго подхода претендуют на роль новаторов, поскольку в современной административно-правовой науке он образовался недавно, и прямо призывают к выделению полицейского права в качестве самостоятельной отрасли административного права.

Не вступая в подробное объяснение точек зрения ученых, поддерживающих указанные подходы и применяющих их в своих научных исследованиях, необходимо сделать две оговорки, касающиеся использования научного потенциала указанных подходов в процессе дальнейшего научного конструирования современной концепции административно-правового статуса полиции. Новые положения этой концепции должны формулироваться с учетом научных достижений как первого, так и второго подходов к исследованию проблемы соотношения административного права и полицейского права, однако же при условии, что они не исключают друг друга и несут позитивный научный заряд для разработки проблем административно-правового статуса полиции. Вместе с тем при конструировании современных научных знаний об административно-правовом статусе полиции следует прежде всего и главным образом исходить из мнений и выводов тех исследователей, которые обосновывают самостоятельность полицейского права и призывают к его выделению из системы административного права в качестве самостоятельной правовой отрасли. Такое научное изложение широко открывает двери для комплексного исследования всей деятельности государства, подпадающей под признаки полицейской деятельности, и создает необходимые предпосылки для разработки нового законодательства, в том числе и об административно-правовом статусе полиции.

Ответ на вопрос о месте концепции административно-правового статуса полиции в науке административного права заключается в следующих выводах. Концепция административно-правового статуса полиции занимает в отечественной науке административного права самостоятельное место, так как наряду с общими ее принципами и знаниями имеет собственный объект и предмет исследования. Именно ее объект и предмет являются теми основополагающими факторами, которые прямо свидетельствуют о самостоятельности концепции административно-правового статуса полиции в науке административного права. Следуя выводам тех ученых, которые различают объект и предмет юридической науки и ее отдельных отраслей и включают при этом в эти понятия различное содержание, а также исходя из особенностей объекта и предмета концепции административно-правового статуса полиции, можно предположить следующие их определения.

Под объектом концепции административно-правового статуса полиции целесообразно понимать нормы административного права, закрепляющие административноправовой статус полиции, а также нормативные правовые акты, содержащие эти нормы. Предметом концепции административно-правового статуса полиции является ее понятие (т.е. теоретическая основа), а не нормы административного права и не сами по себе соответствующие нормативные правовые акты об этом статусе и т.п., которые относятся к объекту данной концепции.

В то же время при очевидном несовпадении объекта и предмета концепции административно-правового статуса полиции между ними существует определенная взаимосвязь. С одной стороны, нормы, регулирующие административно-правовой статус полиции, их разновидности, взятые в отдельности или определенным образом систематизированные, способствуют постижению предмета концепции. С другой стороны, концепция административно-правового статуса полиции критически оценивает нормы, регулирующие этот статус, и нормативные правовые акты, выражающие их, решая задачу совершенствования таких норм и нормативных правовых актов и, таким образом, влияя на объект данной концепции.

О самостоятельности концепции административно-правового статуса полиции свидетельствует ее потенциальная способность стать частью системы административно-правовых знаний об этом статусе. У современной концепции административноправового статуса полиции есть история, за годы которой накоплен большой (как положительный, так и отрицательный) опыт ее разработки. Однако, несмотря на успехи ученых-административистов в разработке проблем административно-правового статуса полиции, в их выявлении и решении, эта деятельность находится в начале пути. Преодоление такой ситуации, сложившейся в познании административно-правового статуса полиции, требует разработки современной модели системы знаний об этом статусе, которая может стать своего рода научным идеалом развития, к которому нужно сегодня стремиться ученым в области административного права.

Подводя итог изложенному, констатируем, что современная концепция административно-правового статуса полиции — это автономная часть науки административного права, охватывающая ее знания, направленные на осмысление и решение проблем административно-правового статуса полиции. К настоящему времени в науке административного права сделаны лишь первые попытки разработки указанных проблем. Между тем от их решения во многом зависит правопорядок в нашей стране. Поэтому сегодня необходимо продолжение уже начатых научных исследований об административно-правовом статусе полиции, результатом которых должна стать система новых знаний об этом статусе, полностью соответствующих современным требованиям.

[1] Юридическая энциклопедия / под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 1997. С. 285.

[2] См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000. С. 61, 177; он же. Административное право. М., 1986. С. 177-178.

[3] [Электронный ресурс]: // URL: ЬИр://81оуаг1.ЫЬ1юЮп<1ги/Ь8е_м'ог<4/коицепция/ (дата обращения: 17.04.2017)

[4] Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. М., 2012. С. 3.

[5] Новые законы СССР. Выпуск 4. М., 1991. С. 54-57.

[6] Закон РСФСР «О милиции» от 18.04. 1991 № 1026-1 // СПС КонсультантПлюс.

[7] См.: Ежов Ю.А. Административная реформа в Российской Федерации // Современный юрист. 2014 № 1 // СПС КонсультантПлюс.

[8] [Электронный ресурс]: // URL: https://rg.ru/2013/02/04/karta-mvd-site-dok.html (дата обращения: 17.04.2017)

[9] Административная деятельность полиции / под ред. Ю.Н. Демидова. М., 2015; Административная деятельность ОВД / под ред. М.В. Костенникова, А.В. Куракина. М., 2015; Административная деятельность полиции: курс лекций. Ч. 1. Воронеж, 2015; Административная деятельность полиции: курс лекций. Ч. 2. Воронеж, 2015; Административная деятельность полиции. М., 2014; Административная деятельность полиции: курс лекций / под ред. В.А. Кудина. СПб., 2014, и др.