Понятие «организация деятельности уголовно-исполнительной системы в сфере реализации антикоррупционного законодательства» в научной литературе и нормативных правовых актах не раскрывается, поэтому целесообразно остановиться на его содержании. Рассмотрим ключевые понятия, такие как организация деятельности и антикоррупционное законодательство.

Организация деятельности учеными понимается по-разному. Например, С. С. Алексеев выделяет три взаимосвязанных значения: качество или форма взаимодействия элементов системы или процесса; вид деятельности по упорядочиванию чего-либо; какая-либо общность, объект, система, учреждение[1].

С. А. Голлунский отмечает, что организация деятельности - это упорядочивание и оптимизация каких-либо процессов для достижения поставленных целей[2]. А. С. Пиголкин правовую организацию деятельности определил как объединение материальных и нематериальных ресурсов для достижения целей деятельности[3].

Несмотря на разные подходы, общим признаком является то, что организация деятельности - это упорядоченное взаимодействие каких-либо элементов для достижения поставленных целей при помощи определенных ресурсов.

Понятие «законодательство» также трактуется по-разному. Выделяют широкое и узкое значение данного термина. В широком смысле законодательство - это внешняя форма выражения объективного права, государственно-властное воплощение воли народа, ее формальное закрепление в виде общеобязательных правил; весь комплекс издаваемых уполномоченными правотворческими органами нормативных актов, начиная с законов, принимаемых высшим представительным органом страны или непосредственным волеизъявлением народа в форме референдума, и заканчивая актами местного самоуправления, администрации предприятий и учреждений. В узком смысле законодательство - это система нормативных актов, издаваемых высшими органами законодательной и исполнительной власти, то есть законодательные акты и правительственные решения нормативного характера[4]. Это наиболее полное определение, которое отражает все характерные признаки законодательства.

Согласно Большому юридическому словарю законодательство - это: 1) один из основных методов осуществления государством своих функций, заключающийся в издании органами государственной власти законов; 2) совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в целом или один из видов общественных отношений[5]. В данной формулировке отражается сущность законодательства как процесса осуществления государственной законодательной власти.

В свою очередь, антикоррупционное законодательство предполагает особую систему норм права, регулирующих общественные отношения в конкретной области, а именно в сфере противодействия коррупции.

Таким образом, организация деятельности уголовно-исполнительной системы в сфере реализации антикоррупционного законодательства - это комплексный целенаправленный процесс, обращенный на неукоснительное исполнение органами и учреждениями ФСИН России общеобязательных формальных правил поведения, установленных нормами законодательства и направленных на урегулирование общественных отношений, возникающих по поводу и в процессе осуществления мер противодействия коррупции, выявления причин и условий совершения коррупционных противоправных деяний, ликвидации последствий актов коррупции.

Деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий по реализации антикоррупционных норм законодатель определяет как противодействие коррупции[6]. Данная деятельность предполагает:

а) профилактику коррупции (то есть предупреждение, в том числе выявление и последующее устранение причин коррупции);

б) борьбу с коррупцией (то есть выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование коррупционных правонарушений);

в) минимизацию и (или) ликвидацию последствий коррупционных правонарушений.

При этом следует отметить, что из содержания деятельности по борьбе с коррупцией немотивированно исключены такие важные элементы, как отправление правосудия, рассмотрение дел о коррупции в суде. Из текста ускользнула конечная цель, ради которой предпринимаются меры по раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений, - «адекватное воздаяние за содеянное»[7].

Что же касается такого направления противодействия коррупции, как минимизация и (или) ликвидация последствий коррупционных правонарушений, то оно оставлено законодателем без внимания, не конкретизируется.

Таким образом, можно заключить, что противодействие коррупции включает в себя обширную деятельность уполномоченных органов. Данное положение в полной мере относится и к уголовно-исполнительной системе.

Так, к основным направлениям антикоррупционной деятельности ФСИН России можно отнести следующие:

1. Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.

Правовой основой данного вида деятельности являются федеральный закон и постановление Правительства Российской Федерации «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». В целях их реализации изданы приказы ФСИН России от 18.03.2010 г. N° 97[8] «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов Федеральной службы исполнения наказаний» и от 19.11.2013 г. № 670 о внесении изменений в приказ № 97[9], которым антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов ФСИН России проводится правовым управлением ФСИН России в соответствии с методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.

Антикоррупционная экспертиза осуществляется в целях выявления коррупциогенных факторов в положениях нормативных правовых актов (их проектов). Для дальнейшего развития данного института видится целесообразным изменение рекомендательного характера рассмотрения заключений результатов проведения антикоррупционной экспертизы на обязательный, для чего необходимо в п. 5 ст. 4 федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» внести соответствующие корректировки.

Для проведения независимой антикоррупционной экспертизы структурное подразделение ФСИН России, ответственное за разработку проектов нормативных правовых актов, обеспечивает их размещение на официальном сайте службы в течение рабочего дня, соответствующего дню их направления в правовое управление ФСИН России, за исключением проектов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну или сведения конфиденциального характера.

2. Обеспечение соблюдения сотрудниками ограничений и запретов, исполнения ими обязанностей, связанных с прохождением государственной службы.

Ограничения, запреты, обязанности, требования к служебному поведению антикоррупционного характера установлены целым рядом правовых актов. Следует отметить, что помимо Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» требования к служебному поведению сотрудников (направленные на предупреждение коррупции) установлены Кодексом этики и служебного поведения сотрудников органов Федеральной службы исполнения наказаний, утвержденным директором ФСИН России.

В соответствии с кодексом сотрудники уголовно-исполнительной системы в своей служебной деятельности должны «принимать меры к тому, чтобы подчиненные им сотрудники... не допускали коррупционно опасного поведения, своим личным поведением подавали пример честности, беспристрастности и справедливости». Целью кодекса является установление принципов и правил служебного поведения сотрудников для достойного осуществления ими своей профессиональной деятельности. Кодекс служит основой для формирования должной морали в сфере государственной службы, выступает в качестве института общественного самосознания и самоконтроля. Следует отметить, что данный документ носит рекомендательный характер и не устанавливает прямой ответственности за свое нарушение.

Обеспечение предоставления сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и сотрудниками уголовно-исполнительной системы и проверки их полноты и достоверности.

Проверка достоверности и полноты сведений, предоставляемых гражданами, претендующими на замещение должностей ФСИН России, учреждений, непосредственно подчиненных ФСИН России, территориальных органов, сотрудниками и работниками, замещающими указанные должности, и соблюдения ими требований к служебному поведению, предотвращению или урегулированию конфликта интересов инициируется подразделениями по противодействию коррупции[10].

Порядок предоставления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера определяется указами Президента Российской Федерации от 18.05.2009 г. № 5 5 8[11], от 23.06.2014 г. № 460, от 23.06.2014 г. № 453. В целях реализации указанных актов изданы приказы ФСИН России от 05.07.2013 г. N° 386[12], 387. Новеллой явились приказы ФСИН России от 08.05.2014 г. № 222 «Об утверждении Перечня должностей, замещение которых влечет за собой размещение сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера работников уголовно-исполнительной системы, федеральных государственных гражданских служащих Федеральной службы исполнения наказаний, а также сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера их супруга (супругов) и несовершеннолетних детей на официальном сайте Федеральной службы исполнения наказаний в информационно-телекоммуникационной сети ‘’Интернет’’»[13], от 02.08.2016 г. № 618.

Федеральным законом «О противодействии коррупции» устанавливается, что неисполнение вышеназванной обязанности может являться основанием для увольнения с государственной службы. При этом увольнение рассматривается в качестве меры ответственности государственных служащих.

С учетом изменений, внесенных федеральным законом от 21.11.2011 г. № 329-ФЗ (ред. от 12.02.2015 г.) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции»[14], увольнение с государственной службы рассматривается законодателем уже не как одна из мер ответственности государственных служащих, а как первоочередная мера такого рода. Дополнительно данным законом были внесены изменения в федеральные законы, регулирующие прохождение государственной службы различных видов. Каждый такой закон дополнен новым основанием увольнения государственных служащих - в связи с утратой доверия. В ст. 38.4 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации «Увольнение с утратой доверия» перечислены случаи такой утраты.

Предотвращение и урегулирование конфликта интересов на государственной службе.

Под конфликтом интересов на государственной службе, согласно ст. 10 федерального закона «О противодействии коррупции», понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного служащего и правами, законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства.

Процедура по предотвращению и урегулированию конфликта интересов предполагает то, что государственный служащий обязан: принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов; в письменной форме уведомлять своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно.

В свою очередь, представитель нанимателя, если ему стало известно о возникновении у государственного служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов.

Во ФСИН России в рамках исполнения указанной обязанности издан приказ от 29.04.2014 г. № 199 (ред. от 03.02.2015 г.) «О комиссии Федеральной службы исполнения наказаний по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих ФСИН России и урегулированию конфликта интересов» (вместе с «Положением о комиссии Федеральной службы исполнения наказаний по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов»)[15]. В отношении сотрудников функция по разрешению конфликта интересов возложена на аттестационные комиссии.

Правовую основу деятельности указанных комиссий составляет указ Президента Российской Федерации «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов», утвердивший положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов и аттестационных комиссий.

В результате на аттестационные комиссии, кроме проведения аттестации сотрудников и рассмотрения иных вопросов прохождения службы, были возложены дополнительные функции. В частности, указом установлено, что вопросы предоставления сотрудниками недостоверных сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, несоблюдения сотрудниками требований к служебному поведению и требований об урегулировании конфликта интересов отнесены к компетенции аттестационных комиссий. Здесь следует отметить тот факт, что в ст. 12.5 федерального закона «О противодействии коррупции» указывается, что «иные запреты, ограничения, обязательства и правила служебного поведения» могут устанавливаться только федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. Следовательно, они не могут быть установлены указами, приказами, методическими рекомендациями и т.п. Возникает проблема применения нормы, так как законом не определены категории «правила служебного поведения» и «обязательства». Иными словами, норма коррупциогенная. Хотя, что касается обязательств, то скорее всего имелись в виду обязанности.

Также следует указать на необходимость детальной регламентации деятельности аттестационных комиссий в части единообразного подхода при возникновении типичных ситуаций на государственной службе. А в дальнейшем, при внесении соответствующих изменений в положение о службе, целесообразно создание специальной организационной структуры - комиссии по соблюдению требований к служебному поведению сотрудников и урегулированию конфликта интересов.

Таким образом, антикоррупционная деятельность ФСИН России занимает особое место в общих полномочиях органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, позволяя более эффективно реализовывать основную задачу - исполнение уголовных наказаний.

[1] См.: Теория государства и права: Учебник для юрид. вузов / Под ред. С. С. Алексеева. М., 2005. С. 372.

[2] См.: Голлунский С. А. К вопросу о памяти правовой нормы в теории советского права // Советское государство и право. 1961. № 4. С. 35.

[3] См.: Общая теория права: Учебник для юрид. вузов / Под общ. ред. А. С. Пиголкина. М., 1996. С. 153.

[4] См.: Российская юридическая энциклопедия. М., 1999. С. 128.

[5] См.: Большой юридический словарь. 3-е изд., доп. и перераб. / Под ред. А. Я. Сухарева. М., 2008. С. 98.

[6] См.: Федеральный закон «О противодействии коррупции».

[7] Бараненкова И. В. «Гражданские» антикоррупционные стандарты военнослужащих (или как не стать «случайной жертвой» борьбы с коррупцией) // Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение. 2013. № 10. С. 2-18.

[8] См.: Российская газета. 2010. 5 мая.

[9] См.: Там же. 2013. 24 дек.

[10] См.: Регламент взаимодействия управления кадров ФСИН России, кадровых подразделений и инспекций по личному составу территориальных органов ФСИН России с подразделениями собственной безопасности уголовно-исполнительной системы (утв. ФСИН России 14.03.2013 г.) (официально опубликован не был).

[11] См.: Указ Президента Российской Федерации от 18.05.2009 г. № 558 (ред. от 23.06.2014 г.) «О представлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» // СЗ РФ. 2009. № 21. Ст. 2543.

[12] См.: Приказ ФСИН России от 05.07.2013 г. № 386 (ред. от 29.07.2015 г.)

«Об утверждении Перечня должностей в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед Федеральной службой исполнения наказаний, при назначении на которые граждане и при замещении которых работники обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей» // Российская газета. 2013. 4 сент.

[13] См.: Там же. 2014. 4 июня.

[14] См.: СЗ РФ. 2011. № 48. Ст. 6730.

[15] См.: Российская газета. 2014. 20 июня.