Федеральная служба исполнения наказаний является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осужденных, функции по содержанию лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, и подсудимых, находящихся под стражей, их охране и конвоированию, а также функции по контролю за поведением условно осужденных и осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания[1]. Так как ФСИН России входит в структуру федеральных органов исполнительной власти[2], то можно заключить, что ей свойственны все признаки реализации исполнительной власти.

Деятельности уголовно-исполнительной системы в сфере реализации антикоррупционного законодательства, как и любой деятельности органов исполнительной власти, присущи содержание и различные формы.

Д. Н. Бахрах считает, что содержание - это совокупность элементов, процессов, связей, отношений, образующих данный феномен[3]. При этом содержание будет толковаться как различные антикоррупционные функции служб и подразделений Федеральной службы исполнения наказаний. Содержание деятельности не существует само по себе, оно всегда выражается и реализуется на практике в определенных формах[4].

Как отмечает М. Е. Труфанов, под формой реализации исполнительной власти понимается внешне выраженное действие органа исполнительной власти, осуществляемое в рамках его компетенции и вызывающее определенные социально значимые последствия[5]. Применительно к уголовно-исполнительной системе формы реализации исполнительной власти характеризуют проявление властной деятельности ФСИН России в отношении других субъектов публичных отношений. В данном случае формы заключаются в совершении определенными субъектами конкретных действий, которые раскрывают содержание управленческих воздействий. Антикоррупционная деятельность уголовно-исполнительной системы является специфической управленческой деятельностью, и, следовательно, форма будет являться внешним выражением действий должностных лиц уголовно-исполнительной системы, предусмотренных нормами антикоррупционного законодательства, которые направлены на реализацию функций по борьбе с коррупцией в ведомстве.

Традиционно в науке административного права выделяют правовые и неправовые формы реализации исполнительной власти[6].

Рассмотрим правовые формы реализации исполнительной власти на примере деятельности уголовно-исполнительной системы в сфере реализации норм антикоррупционного законодательства. Итак, правовые формы реализации исполнительной власти - это внешние способы ее выражения, характеризующиеся наступлением или возможностью наступления определенных правовых последствий для субъектов административно-правовых отношений[7].

Ряд ученых-административистов[8] характеризуют правовую форму реализации исполнительной власти набором признаков, среди которых:

установление в нормативно-правовом акте, что подразумевает наличие нормативно-правового регулирования содержания, процедуры осуществления, основных юридических последствий применения данной формы;

государственно-властная природа, то есть осуществление посредством применения такой формы государственного управления властных полномочий в отношении объектов государственного управления;

подзаконность полномочий органов управления и их должностных лиц, что означает соответствие формы государственного управления нормативно установленной компетенции применяющего ее органа;

исполнительно-распорядительное действие в качестве содержания формы, то есть форма должна оформлять собой действие, совершаемое в интересах осуществления государственного управления (исполнительное и (или) распорядительное).

Классификаций правовых форм реализации исполнительной власти очень много, наиболее корректной с научной точки зрения является классификация А. П. Коренева, который разделяет правовые формы по следующим основаниям: содержание, целенаправленность и способ выражения[9].

По содержанию правовая форма государственного управления подразделяется на правотворческую и правоприменительную.

Правотворческая управленческая деятельность заключается в выработке правовых норм, их усовершенствовании, изменении и отмене, то есть в издании нормативных актов управления. Правотворчество представляет собой сложную систему действий:

решение органа о необходимости разработки проекта нормативного акта управления;

подготовка текста проекта, его предварительное обсуждение, доработка, согласование, предварительное одобрение соответствующим органом, внесение проекта в правотворческий орган;

обсуждение проекта в правотворческом органе;

принятие или утверждение проекта;

опубликование принятого нормативного акта управления.

Федеральная служба исполнения наказаний имеет особое

правовое положение в связи с тем, что подведомственна Министерству юстиции Российской Федерации.

В Положении о Федеральной службе исполнения наказаний закреплено, что ФСИН России не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, предусмотренных федеральными конституционными законами, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации. Следует отметить, что в настоящий момент правовых актов, разрешающих ФСИН России осуществлять нормативно-правовое регулирование, не существует, следовательно, ведомство законодательно не наделено правотворческими полномочиями. Однако утверждать, что ФСИН России совсем не участвует в правотворческом процессе, будет неверно. Так, директор службы наделен полномочиями по внесению министру юстиции проекта положения о ФСИН России, предложений о предельной численности и фонде оплаты труда работников центрального аппарата и территориальных органов, ежегодного плана и основных показателей деятельности и т. д.

В свою очередь, Минюст России на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности[10]. Следовательно, полномочен осуществлять правотворческую деятельность и в сфере исполнения наказаний. Применительно к реализации норм антикоррупционного законодательства в деятельности уголовно-исполнительной системы правотворческая инициатива от Минюста России на сегодняшний день остается нереализованной в полном объеме в связи с тем, что нормативных правовых актов в данной области принималось очень мало[11].

Следует отметить, что директор ФСИН России издает в пределах своей компетенции индивидуальные правовые акты, а также организует проверку их исполнения, поэтому утверждать о том, что антикоррупционных актов в ведомстве не существует, тоже будет неправильно.

Таким образом, анализ правотворческой деятельности уголовно-исполнительной системы в сфере реализации антикоррупционного законодательства свидетельствует, что для

Минюста России требуются проработка и принятие правовых антикоррупционных актов применительно к сфере исполнения наказаний, так как борьба с коррупцией в органах исполнительной власти является одним из приоритетных направлений. Кроме того, требуется разъяснить, в каких случаях ФСИН России вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование для создания ведомственной правовой базы по противодействию коррупции.

Рассмотрев некоторые особенности правотворческой деятельности Минюста и ФСИН России в сфере реализации норм антикоррупционного законодательства, необходимо отметить, что правотворческая деятельность органов исполнительной власти производится на основе и во исполнение законов, указов и других актов органов представительной власти и Президента Российской Федерации. Так, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти России издаются на основе законов и других актов Правительства Российской Федерации, указов Президента России. Результатом исполнительной нормотворческой деятельности являются нормы права подзаконного характера, регулирующие отношения в сфере управления.

Для Минюста и ФСИН России действуют утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 г. № 1009 (ред. от 15.10.2016 г.) «Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»[12].

Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.

Начало правотворческой деятельности заключается в разработке проекта нормативного правового акта, который подлежит согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, если такое согласование является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также если проект содержит положения межотрасле-

вого значения или предусматривает совместную деятельность федеральных органов исполнительной власти. Согласование осуществляется в 30-дневный срок с даты поступления проекта или заключения.

В случае непредоставления по истечении указанного срока федеральным органом исполнительной власти документа, подтверждающего согласование проекта или содержащего замечания к этому проекту, проект нормативного правового акта или нормативного документа федерального органа исполнительной власти считается согласованным. При наличии разногласий федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий разработку проекта нормативного правового акта, обеспечивает обсуждение указанного проекта и выявленных разногласий с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти с целью поиска взаимоприемлемого решения.

Подготовка проекта нормативного правового акта возлагается на одно или несколько структурных подразделений федерального органа исполнительной власти с учетом их функций и компетенции. При этом определяются круг должностных лиц, ответственных за подготовку, срок, а при необходимости - организации, привлекаемые к этой работе. Для подготовки проектов наиболее важных и сложных нормативных правовых актов, а также актов, издаваемых совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, могут быть созданы рабочие группы.

В целях обеспечения возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов федеральный орган исполнительной власти - разработчик проекта - в течение рабочего дня, соответствующего дню его направления на рассмотрение в юридическую службу этого федерального органа исполнительной власти, размещает проект нормативного правового акта в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на сайте regulation.gov.ru, созданном для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, с указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы.

Существуют требования, предъявляемые к структуре нормативного правового акта, которая должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования. Если требуется разъяснение целей и мотивов принятия нормативного правового акта, то в проекте дается вступительная часть - преамбула. Одновременно с разработкой проекта должны быть подготовлены предложения об изменении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их частей.

Нормативные правовые акты, изданные совместно или по согласованию с другими федеральными органами исполнительной власти, изменяются или признаются утратившими силу по согласованию с этими органами.

Подготовленный проект нормативного правового акта до его подписания должен быть проверен на соответствие законодательству Российской Федерации, а также правилам русского языка и завизирован руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти. Подписанный акт должен иметь необходимые реквизиты.

После подписания проекта нормативного правового акта следует процедура государственной регистрации, которой подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Государственная регистрация нормативного правового акта включает:

правовую экспертизу соответствия этого акта законодательству Российской Федерации;

антикоррупционную экспертизу;

принятие решения о необходимости государственной регистрации;

присвоение регистрационного номера;

- занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Подлежащие государственной регистрации нормативные правовые акты не позднее 10 дней со дня их подписания представляются в Министерство юстиции Российской Федерации на бумажном носителе или в форме электронных документов. Процедура государственной регистрации нормативных правовых актов производится данным ведомством в срок до 15 рабочих дней с даты получения акта.

В течение суток после государственной регистрации подлинник нормативного правового акта с присвоенным ему регистрационным номером направляется Министерством юстиции Российской Федерации в федеральный орган исполнительной власти, представивший акт на государственную регистрацию.

Нормативные правовые акты, прошедшие государственную регистрацию, подлежат официальному опубликованию в «Российской газете», «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» издательства «Юридическая литература» Администрации Президента Российской Федерации. Они вступают в силу одновременно на всей территории России по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими этими актами не установлен другой порядок вступления их в силу. Нормативные правовые акты федеральных министерств и ведомств, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Следующий вид правовой формы реализации исполнительной власти по критерию «содержание» - правоприменительная деятельность.

Правоприменительная деятельность ФСИН России в сфере реализации норм антикоррупционного законодательства заключается в действиях субъектов управления по подведению конкретного, имеющего юридическое значение факта под соответствующую норму права в целях принятия индивидуального акта, то есть разрешения на основе норм права конкретных управленческих вопросов.

Так, А. П. Коренев выделяет следующие признаки, присущие правоприменительной деятельности:

установление фактических обстоятельств дела;

выбор соответствующей нормы права, которую надлежит применить к данной ситуации (проверка подлинности юридической силы нормы, выявление пределов ее действия во времени и пространстве);

уяснение смысла и содержания нормы, то есть ее толкование;

принятие по делу решения, индивидуального акта;

исполнение акта применения нормы права[13].

Правоприменительная форма реализации исполнительной

власти, в свою очередь, подразделяется на издание индивидуальных правовых актов управления, а также совершение действий юридического характера.

Издание индивидуальных правовых актов управления в уголовно-исполнительной системе осуществляется директором ФСИН России тогда, когда по обстоятельствам дела он в соответствии с правовыми нормами должен принять решение в виде индивидуального правового акта. Например, приказ директора ФСИН России от 29.05.2010 г. № 256 «Об утверждении порядка уведомления федеральными государственными служащими Федеральной службы исполнения наказаний о фактах обращения в целях склонения их к совершению коррупционных правонарушений», принятый в соответствии с ч. 5 ст. 9 федерального закона «О противодействии коррупции».

Индивидуальные акты управления, принятые директором ФСИН России, не содержат в себе норм права, они разрешают конкретные вопросы управления в ведомстве в сфере противодействия коррупции на основе законов и иных нормативных правовых актов, то есть являются актами применения норм права к конкретным случаям. Эти акты вызывают юридические последствия в виде возникновения, изменения или прекращения конкретных административно-правовых отношений. По своему содержанию индивидуальные правовые акты управления директора ФСИН России - это распорядительные правовые акты, в которых находит выражение конкретное юридически властное волеизъявление, обращенное к конкретному субъекту.

Формами таких индивидуальных актов управления, направленных на противодействие коррупции во ФСИН России, являются приказы, распоряжения, решения, указания и т. п.[14]

Процедура принятия индивидуальных актов управления в сфере реализации норм антикоррупционного законодательства проще процедуры принятия нормативного правового акта. Отдельные особенности их принятия получают свое отражение в соответствующих нормативных правовых актах различного уровня. При этом одним из основных параметров указанного производства выступают общие требования, предъявляемые к актам управления. Данные акты должны в первую очередь соответствовать законности и компетенции принявшего их органа. Важнейшим требованием выступает и необходимость неукоснительного соблюдения установленной процедуры их принятия.

На стадии подготовки управленческого акта принимается решение о его издании. При этом важнейшими предпосылками выступают объективная необходимость издания индивидуального акта управления, а также соответствующее юридическое основание его издания. Подготовка проекта индивидуального акта управления является важнейшим этапом указанной стадии производства. Как правило, проекты индивидуальных актов управления ФСИН России разрабатывают специалисты юридических служб. При необходимости проекты индивидуальных актов управления согласовываются в установленном порядке. После соблюдения всех процедур проект индивидуального акта подписывается и публикуется в официальном издании ФСИН России. Процедура государственной регистрации в данном случае отсутствует, акт регистрируется согласно номенклатуре ведомства.

Следующая правоприменительная форма реализации исполнительной власти - совершение действий юридического характера.

Совершение действий юридического характера в деятельности уголовно-исполнительной системы в сфере реализации норм антикоррупционного законодательства осуществляется в тех случаях, когда правовые нормы не требуют от субъекта государственного управления принятия правового акта, и он совершает предусмотренные в этих случаях юридически значимые действия.

Необходимо отметить, что по содержанию и свойствам правовых норм, применяемых органами исполнительной власти и их должностными лицами, правоприменительная деятельность подразделяется на две формы: регулятивную и правоохранительную.

Регулятивная форма правоприменения ФСИН России при реализации норм антикоррупционного законодательства используется для разрешения индивидуальных конкретных управленческих дел и вопросов антикоррупционного характера, для реализации прав и законных интересов граждан, государственных органов, предприятий, учреждений и организаций в сфере управления.

Правоохранительная форма правоприменения ФСИН России при реализации норм антикоррупционного законодательства направлена на охрану урегулированных юридическими нормами антикоррупционных управленческих отношений и призвана обеспечить их неприкосновенность. Посредством этой формы деятельности:

разрешаются юридические споры, возникающие в сфере осуществления антикоррупционной деятельности;

осуществляется защита субъективных прав граждан, государственных органов, общественных объединений, предприятий, учреждений, государственных и негосударственных служащих в сфере осуществления антикоррупционной деятельности;

применяются меры государственного принуждения к лицам, не выполняющим антикоррупционные и иные юридические обязанности.

Кроме перечисленных классификаций, правовые формы реализации исполнительной власти по целенаправленности подразделяются на внутренние и внешние.

Внутренние правовые формы ФСИН России в сфере реализации норм антикоррупционного законодательства используются в целях:

определения штатной численности сотрудников уголовно-исполнительной системы, наделенных антикоррупциоными полномочиями и полномочиями по выявлению коррупционных фактов преступной деятельности;

ведения делопроизводства в сфере реализации антикоррупционных положений (например, ведение протокола заседания комиссии по соблюдению требований к служебному поведению сотрудников уголовно-исполнительной системы и урегулированию конфликта интересов);

руководства начальником подразделения собственной безопасности подчиненными ему сотрудниками;

управления директором ФСИН России общей антикоррупционной деятельностью ведомства и т. д.

Правовые формы внешней деятельности ФСИН России в сфере реализации норм антикоррупционного законодательства используются в целях обеспечения выполнения возложенных на ведомство задач и функций, составляющих содержание антикоррупционной деятельности (например, качественный подбор кадров для уголовно-исполнительной системы).

Некоторые ученые[15] к правовым формам реализации исполнительной власти относят устные формы (например, устные приказы, распоряжения, команды). Представляется, что в сфере реализации норм антикоррупционного законодательства такой способ будет не очень эффективным ввиду того, что в данном случае более приемлем письменный способ выражения управленческих решений в виде официального акта.

Важное место среди форм деятельности уголовно-исполнительной системы в сфере реализации норм антикоррупционного законодательства занимают неправовые формы реализации исполнительной власти.

Неправовая форма деятельности уголовно-исполнительной системы в сфере реализации норм антикоррупционного законодательства - это деятельность, совершаемая ФСИН России в рамках действующего законодательства, но без какого-либо юридического оформления, носящая внутриорганизационный характер по отношению к внешней антикоррупционной деятельности.

Многие ученые-административисты[16] разделяют неправовые формы на организационные действия и материально-технические мероприятия.

Организационные действия, совершаемые в процессе деятельности уголовно-исполнительной системы в сфере реализации норм антикоррупционного законодательства, можно охарактеризовать как действия, связанные с внутренней организацией процесса антикоррупционной политики ФСИН России. К данным действиям относятся:

проведение совещаний, семинаров, конференций по противодействию коррупции в ведомстве;

организация внутриведомственных проверок, направленных на выявление нарушений коррупционной направленности (например, проверка достоверности и полноты сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера сотрудников ФСИН России и их близких родственников);

разработка методических рекомендаций по противодействию коррупции в ведомстве и другой антикоррупционной направленности;

распространение подразделениями собственной безопасности ФСИН России положительного опыта по выявлению противоправных деяний коррупционной направленности;

оказание практической помощи подчиненным подразделениям в осуществлении антикоррупционной деятельности (например, разъяснения по работе с заявлениями и обращениями граждан о фактах вымогательства взятки);

проведение занятий с сотрудниками ФСИН России по служебной подготовке по антикоррупционной тематике и т. д.

Следует согласиться с мнением о том, что организационные действия применяются в процессе обычной управленческой деятельности и не влияют на процесс возникновения, изменения или прекращения правоотношений, то есть тем самым подчеркивается их подчиненная роль в системе осуществления функций публичного управления[17].

Материально-технические мероприятия, проводимые уголовно-исполнительной системой в сфере реализации норм антикоррупционного законодательства, характеризуются как действия, связанные с материально-техническим обеспечением антикоррупционного управленческого процесса, и носят вспомогательный характер. К ним относятся:

регистрация и учет заявлений и сообщений граждан и иных лиц о фактах совершения коррупционных действий сотрудниками ФСИН России;

размножение и рассылка материалов антикоррупционного характера в ведомстве (например, обзоров о противоправной коррупционной деятельности сотрудников ФСИН России);

подготовка и обобщение статистических данных, содержащих информацию, относящуюся к борьбе с коррупцией (например, количество сотрудников, совершивших коррупционные преступления за определенный период);

прогнозирование борьбы с коррупцией в ведомстве на основе имеющейся информации (составление графиков, схем) и т. д.

Для осуществления материально-технических мероприятий важна не только высокая подготовленность работников обслуживающего персонала, но и оснащение органов публичного управления соответствующей техникой (компьютеры, копировальные аппараты и пр.). Материально-технические действия призваны организационно и материально обеспечить эффективную систему управления, необходимое качество управленческого труда, формализацию управленческих действий, применение специальной организационной техники. Кроме того, материально-технические операции вообще не могут рассматриваться в качестве форм управленческой деятельности, ибо их роль исключительно вспомогательная, а форма осуществления - неправовая[18].

Полагаем, что эффективность борьбы с коррупцией в уголовно-исполнительной системе достигается при балансе указанных правовых и неправовых форм деятельности в сфере реализации норм антикоррупционного законодательства. Их роль очень велика, так как от выбранных форм зависит результативность дальнейших действий сотрудников ФСИН России.

Таким образом, формы деятельности уголовно-исполнительной системы в сфере реализации норм антикоррупционного законодательства - это внешнее выражение действий должностных лиц ФСИН России, предусмотренных нормами антикоррупционного законодательства, которые направлены на реализацию функций по борьбе с коррупцией в ведомстве.

Правовые формы реализуются путем совершаемых субъектами (Минюстом России и ФСИН России) действий, в которых отчетливо проявляется их юридическое волеизъявление в сфере противодействия коррупции. Неправовые формы реализуются путем совершения иных действий, повседневно осуществляемых органами и должностными лицами ФСИН России в различных вариантах и связанных с процессом непосредственной реализации исполнительной власти в сфере антикоррупционных мер, но сами по себе элементами такого процесса не являющихся.

Рассмотрев формы деятельности уголовно-исполнительной системы в сфере реализации антикоррупционного законодательства, необходимо исследовать методы осуществления этой деятельности, так как они дополняют средства противодействия коррупции в ведомстве. А. В. Мелехин считает, что формы управленческой деятельности непосредственным образом связаны с методами государственного регулирования и выражаются через них. В процессе практической деятельности исполнительной власти методам управленческой деятельности (методам управления) отводится важная роль[19].

Деятельность уголовно-исполнительной системы в сфере антикоррупционного законодательства является частью реализации исполнительной власти и государственного управления и, следовательно, одним из видов управленческой деятельности, поэтому методам данной деятельности присущи все признаки и характеристики методов управления.

К определениям и классификации методов управления существуют различные подходы разных отраслей знаний. Так, в области менеджмента Р. А. Фатхутдинов описывает методы управления как воздействие субъекта управления на объект управления для практического осуществления стратегических и тактических целей системы управления, а именно достижение эффективности предоставления выполняемой услуги[20].

В сфере административного права представляет интерес определение, данное Л. Л. Поповым, который под методом управления применительно к государственно-управленческой деятельности понимает способ, прием практической реализации задач и функций исполнительной власти в повседневной деятельности исполнительных органов (должностных лиц) на основе закрепленной за ними компетенции, в установленных границах и в соответствующей форме[21].

Г. В. Атаманчук обобщил суждения, имеющиеся в научной литературе, и пришел к выводу о том, что под методами управленческой деятельности подразумеваются способы и приемы анализа и оценки управленческих ситуаций, использования правовых и организационных форм, воздействия на сознание и поведение людей в управляемых общественных процессах, отношениях и связях[22].

На основе изложенного можно сделать вывод о том, что методы деятельности уголовно-исполнительной системы в сфере реализации норм антикоррупционного законодательства - это способы осуществления управленческих действий в повседневной деятельности, на основе которых реализуется антикоррупционная политика в ведомстве в целях противодействия коррупционным проявлениям со стороны сотрудников ФСИН России. В данном случае методам уделено большое значение в связи с тем, что в настоящее время взят активный курс на борьбу с коррупцией в органах исполнительной власти, поэтому и система применяемых методов к различным категориям государственных служащих разнообразна. Выбор конкретного метода зависит от многих факторов, в том числе от степени воздействия, времени и способа применения.

Д. Н. Бахрах, выделяет наиболее существенные черты методов:

способы воздействия одного человека на другого, одного коллектива на другой, одного человека на коллектив или коллектива на одного человека, но всех случаях метод выступает как особая связь людей;

способы сознательного воздействия, пригодные для многократного использования;

способы достижения определенных целей;

способы, обеспечивающие преобладание воли субъекта власти;

способы организации, упорядочения происходящих в системе процессов, осуществления общих функций, возникающих в процессе совместной деятельности;

система способов осуществления субъектами исполнительной власти их компетенции, регулирующихся правом. Соответствующие нормы являются важнейшим элементом компетенции и определяют, какие способы властного воздействия и в каких условиях могут использоваться[23].

Классификаций методов управления достаточно много, остановимся на характеристике методов, наиболее подходящие к деятельности уголовно-исполнительной системы в сфере реализации антикоррупционного законодательства. Традиционно методы управления принято разделять на методы убеждения и методы принуждения[24].

Убеждение как метод деятельности уголовно-исполнительной системы в сфере реализации антикоррупционного законодательства заключается в моральном, психологическом и материальном воздействии ФСИН России на сознание и волю сотрудников ведомства и направлено на то, чтобы сотрудники добровольно выполняли антикоррупционные указания.

В научной и учебной литературе по административному праву исследование метода убеждения практически не проводится, однако согласимся с И. Д. Фиалковской, которая выделяет следующие его признаки: убеждение используется постоянно, систематически; в отношении всех граждан; фактическое основание использования убеждения отсутствует; целью убеждения является будущее одобряемое государством поведение; убеждение использует разнообразные средства информирования; осуществляется от имени субъекта государственного управления; рассматривается как основной метод воздействия[25].

В своих работах ученые-административисты отдельно не выделяют метод убеждения в деятельности уголовно-исполнительной системы в сфере реализации антикоррупционного законодательства, однако проведенный анализ правоприменительной практики и ее правовых основ позволил выделить следующие критерии убеждения, характерные для антикоррупционной деятельности ФСИН России:

убеждение используется в отношении всех сотрудников уголовно-исполнительной системы постоянно, как бы добросовестно сотрудник ни относился к своим служебным обязанностям, он должен постоянно ощущать воздействие данного метода;

убеждение обеспечивает добровольное выполнение норм права. Это означает, что некоторые антикоррупционные меры, реализуемые ФСИН России, направлены на выработку законопослушания сотрудников ведомства. Действуя по убеждению, сотрудник осознает, что его определенные интересы совпадают с антикоррупционными требованиями ФСИН России, и их воля совпадает;

решающее значение в антикоррупционном поведении должно принадлежать внутреннему контролю самого сотрудника за своими действиями, осознанию социального значения их целей и последствий;

ФСИН России имеет возможность через средства массовой информации оперативно оповещать сотрудников ведомства о проводимых антикоррупционных мероприятиях, разъяснять их смысл, инструктировать и соответственно убеждать;

убеждение обходится ФСИН России значительно дешевле, чем принуждение.

Суть убеждения как метода деятельности уголовно-исполнительной системы в сфере реализации антикоррупционного законодательства заключается в воздействии на поведение сотрудников ФСИН России, при котором те или иные антикоррупционные действия совершаются ими в согласии с их внутренними убеждениями, добровольно и сознательно. Для того чтобы добиться данного эффекта, необходимо рассмотреть различные антикоррупционные меры убеждения, применяемые ведомством.

Интересна классификация данных мер, разработанная Ю. А. Дмитриевым, И. А. Полянским и Е. В. Трофимовым, которые предлагают разделить такие меры на стимулирующие, воспитательные и разъяснительные[26].

Стимулирующие антикоррупционные меры направлены на создание стимулов для сотрудников уголовно-исполнительной системы, которые будут способствовать совершению определенных действий. Они могут быть экономическими, организационными, социальными и поощрительными, например:

упрощение процедуры осуществления государственных закупок для нужд ФСИН России;

разработка и введение социальных гарантий сотрудников;

обеспечение денежным довольствием в зависимости от сложности и опасности выполняемой деятельности;

льготное исчисление службы в уголовно-исполнительной системе;

моральное поощрение сотрудников за добросовестное исполнение служебных задач (вручение грамот, объявление благодарности, помещение фотографии на Доску почета, награждение нагрудным знаком, государственной наградой, присвоение специального звания и т. п.);

материальное поощрение сотрудников за добросовестное исполнение служебных обязанностей (надбавки к окладу (за ученую степень, работу с секретными документами), премии (за высокие показатели в служебной деятельности, победу в конкурсе, отказ от взятки), ценные подарки и т. п.).

Воспитательные антикоррупционные меры убеждения направлены на воспитание у сотрудников и специального контингента антикоррупционного поведения, к ним относятся:

воспитательная работа с осужденными и их родственниками, направленная на недопущение совершения коррупционных действий с их стороны по отношению к сотрудникам ФСИН России;

личный пример антикоррупционного поведения руководителя подразделения, органа или учреждения уголовно-исполнительной системы;

пропаганда антикоррупционного поведения в средствах массовой информации.

Разъяснительные антикоррупционные меры убеждения направлены на создание общественного мнения сотрудников ФСИН России по осуществлению антикоррупционной деятельности в ведомстве. Среди данных мер можно выделить следующие:

занятия по служебной подготовке с сотрудниками уголовно-исполнительной системы по противодействию коррупции и осуществлению антикоррупционной деятельности;

проведение инструктажей сотрудников при заступлении на службу о недопустимости вступления в запрещенные связи с осужденными;

проведение коллегий и совещаний для рассмотрения вопросов, связанных с противодействием коррупции в уголовно-исполнительной системе;

выступления директора ФСИН России и его заместителей в средствах массовой информации по антикоррупционной тематике;

конкурс на лучший антикоррупционный плакат в ведомстве;

распространение памяток и листовок по противодействию коррупции в уголовно-исполнительной системе;

социальная антикоррупционная реклама в средствах массовой информации;

- разработка практических рекомендаций по антикоррупционной тематике с разъяснением мер ответственности за совершение коррупционно опасных действий.

Принуждение как метод деятельности уголовно-исполнительной системы в сфере реализации антикоррупционного законодательства заключается в принудительном воздействии на сознание и волю сотрудников ФСИН России, императивно навязывающем им определенный вариант антикоррупционного поведения.

В. Г. Смольков считает, что принуждение базируется на власти и праве субъекта управления отдавать приказы и распоряжения, издавать инструкции и другие нормативные документы, на обязанности лица (объекта управления) их исполнять[27].

Сущность принуждения как метода деятельности уголовно-исполнительной системы в сфере реализации антикоррупционного законодательства состоит в ограничении или отрицании воли сотрудников ведомства, в отсутствии у них какой-либо свободы выбора. Принуждение может иметь психологический, имущественный, физический, организационный характер. Главная цель принуждения - защитить правопорядок в обществе, обеспечить правомерное поведение всех участников общественных отношений.

А. В. Демин выделяет принципы, на которых базируется применение метода государственного принуждения:

Государственная монополия на принуждение. Запрещены месть, самосуд, самоуправная реализация и защита частными лицами своих прав, свобод, интересов.

Равенство всех и каждого перед законом и судом. Государство гарантирует равный правовой статус субъектов права и запрет дискриминации. Меры принуждения применяются к человеку независимо от его гражданства, места жительства, социального, имущественного и должностного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, возраста, образования, языка, отношения к религии, политических и иных убеждений.

Презумпция невиновности. Лицо считается невиновным в совершении правонарушения, пока его виновность не будет доказана в установленном законом порядке. Никто не обязан доказывать свою невиновность, свидетельствовать против себя и своих близких.

Гуманизм. Запрет жестокого обращения, пыток, телесных наказаний. Мораторий на смертную казнь или полная ее отмена. Минимизация вреда, причиняемого лицу принудительными мерами.

Индивидуализация, соразмерность и однократность наказаний. Меры принуждения должны применяться с учетом личности виновного, его семейного положения, формы вины, смягчающих и отягчающих обстоятельств, причин и условий, способствовавших совершению правонарушения.

Право частных лиц на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов или должностных лиц[28].

Кроме этого, необходимо добавить, что метод принуждения должен применяться только в соответствии с действующим законом, согласно которому любое ограничение прав и свобод граждан допустимо лишь на основаниях и в порядке, прямо предусмотренных этим законом. Также большое значение имеют не только законность, но и обоснованность, оправданность, целесообразность принуждения. Посредством принуждения подавляются, тормозятся интересы и мотивы антисоциального поведения, принудительно снимаются противоречия между общей и индивидуальной волей, стимулируется общественно полезное поведение.

Интересной представляется классификация мер принуждения А. В. Демина. Ученый сгруппировал меры принуждения в четыре блока[29]. Базируясь на данном подходе, принуждение как метод деятельности уголовно-исполнительной системы в сфере реализации антикоррупционного законодательства можно подразделить:

на меры безопасности, которые применяются в целях профилактики, предотвращения, превенции коррупционно опасных деяний, угрожающих общественным и частным ценностям уголовно-исполнительной системы:

контрольные антикоррупционные мероприятия (проверки, ревизии, инвентаризации и т. д.) учреждений и органов уголовно-исполнительной системы;

требования, касающиеся запретов на использование сотовых телефонов на территории исправительных учреждений;

проверка сотрудников ФСИН России и иных лиц на контрольно-пропускных пунктах исправительных учреждений ведомства в отношении проноса запрещенных предметов;

оперативно-розыскные мероприятия сотрудников оперативных подразделений и собственной безопасности ФСИН России, проводимые при наличии информации о фактах проявления коррупции в ведомстве и т. д.;

меры пресечения, которые применяются с целью прекращения антикоррупционных правонарушений или иного угрожающего коррупционного поведения, задержания нарушителя, обеспечения привлечения его к юридической ответственности:

применение специальных средств для изобличения коррупционной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы и осужденных;

задержание сотрудников уголовно-исполнительной системы, совершивших коррупционные деяния;

изъятие запрещенных предметов, которые были доставлены на территорию исправительных учреждений в результате актов коррупции, и т. д.

меры ответственности, которые применяются с целью наказать и перевоспитать нарушителя, совершившего коррупционное деяние. В зависимости от совершенного коррупционного деяния юридическую ответственность подразделяют на уголовную, административную, гражданско-правовую, дисциплинарную.

За совершение коррупционных преступлений сотрудники ФСИН России и иные лица привлекаются к уголовной ответственности, суд назначает им различные уголовные санкции - штраф, лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, лишение свободы на определенный срок и т. д.

За совершение коррупционных правонарушений сотрудники ФСИН России и иные лица привлекаются к административной ответственности, суд назначает им административные санкции - штраф, конфискацию запрещенных предметов, веществ или продуктов питания.

За совершение дисциплинарных коррупционных проступков к сотрудникам ФСИН России применяются дисциплинарные санкции - замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение. Кроме того, могут применяться гражданско-правовые санкции - неустойка, возмещение вреда, причиненного коррупционными действиями;

меры восстановления, которые применяются с целью восстановления нарушенного правового состояния, устранения или возмещения причиненного вреда актом коррупции:

обязанность возместить причиненный вред ФСИН России в результате совершенных коррупционных деяний сотрудниками ведомства и вовлеченными в их совершение третьими лицами;

признание итогов аукциона, проводимого по оказанию услуг для нужд ФСИН России, недействительным, если будет известно, что на его итоги повлияло совершение коррупционных действий;

отмена незаконных правовых актов ФСИН России, содержащих возможность проявления коррупционных действий;

восстановление на службе незаконно уволенных сотрудников ведомства в результате совершения коррупционных действий и т. д.

Преобладание в структуре управления методов принудительного воздействия обозначает для внешних наблюдателей усиление вмешательства ФСИН России, ужесточение управленческого воздействия, подчеркивает остроту существующих проблем. Применение мягких методов убеждения характери-

зует некоторую слабость управления уголовно-исполнительной системой в соответствующей антикоррупционной области, определяет второстепенность участия ФСИН России в процессах регуляции антикоррупционных отношений.

Однако, учитывая специфику методов деятельности уголовно-исполнительной системы в сфере реализации норм антикоррупционного законодательства, предлагаем следующую классификацию:

Воспитательно-формирующие антикоррупционные методы, представляющие собой приемы формирования нетерпимого отношения к коррупционной деятельности и приоритета интересов службы перед личной выгодой:

антикоррупционное обучение путем изучения и разъяснения норм законодательства в сфере борьбы с коррупцией;

пропаганда престижа профессии сотрудника уголовно-исполнительной системы;

демонстрация наглядных примеров задержания сотруд- ников-коррупционеров с разъяснением применяемых норм ответственности и т. д.

Нравственно-поощрительные антикоррупционные методы, представляющие собой обращение к чести и достоинству сотрудника при исполнении им служебных обязанностей, морально поощряющие правомерное поведение:

популяризация антикоррупционного поведения как среди сотрудников уголовно-исполнительной системы, так и осужденных;

средства морального поощрения при осуществлении деятельности по противодействию коррупции;

средства морального взыскания при проявлении первичных факторов коррупциогенных действий и т. д.

Социально-экономические антикоррупционные методы, связанные с условиями осуществляемой деятельности и ролью экономических интересов, преобладающих над коррупцией:

достойный уровень материальных гарантий сотрудников уголовно-исполнительной системы;

улучшение и совершенствование условий для исполнения служебных обязанностей;

средства стимулирования антикоррупционного поведения путем расширения материальных и имущественных возможностей и т. д.

Конкретно-политические антикоррупционные методы, обусловленные возможностью самореализации в борьбе с коррупцией, установлению порядка взаимоотношений государства и сотрудников уголовно-исполнительной системы, а также граждан в ходе проведения антикоррупционной политики:

усиление демократических идей в государственной политике, приоритетная направленность на борьбу с коррупцией;

совершенствование целей исполнения наказания при недопустимости коррупционных проявлений;

укрепление правового государства путем принятия и неукоснительного исполнения антикоррупционных правовых актов и т. д.

Административно-процедурные антикоррупционные методы, характеризующие способами и средствами управляющего воздействия, направленного на борьбу с коррупцией в уголовно-исполнительной системе. К данным методам относятся ранее рассмотренные методы убеждения и принуждения.

Таким образом, на основании изложенного можно сделать вывод о том, что под формами деятельности уголовно-исполнительной системы в сфере применения норм антикоррупционного законодательства понимается внешнее выражение действий должностных лиц ФСИН России, предусмотренных нормами антикоррупционного законодательства, которые направлены на реализацию функций по борьбе с коррупцией в ведомстве. Мы выделили правовые и неправовые формы деятельности уголовно-исполнительной системы в сфере применения норм антикоррупционного законодательства и выявили, что для совершенствования политики, направленной на искоренение коррупции в ведомстве, необходимы постоянная законодательная работа Минюста России по вопросам профилактики и борьбы с коррупцией в уголовно-исполнительной системе, закрепление и разъяснение нормотворческой деятельности ФСИН России в сфере реализации норм антикоррупционного законодательства.

Методы деятельности уголовно-исполнительной системы в сфере реализации норм антикоррупционного законодательства - это способы осуществления управленческих действий в повседневной деятельности, на основе которых реализуется антикоррупционная политика в ведомстве в целях противодействия коррупционным проявлениям со стороны сотрудников ФСИН России. Большее внимание уделено методам убеждения и принуждения в связи с их управленческим предназначением, на основе которых базируются группы методов, выделяемых различными специалистами. Эти методы должны применяться комплексно и регулироваться соответствующими нормами права, которые определяют компетенцию и условия их использования.

[1] См.: Указ Президента Российской Федерации от 13.10.2004 г. № 1314 (ред. от 03.10.2016 г.) «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний» // Российская газета. 2004. 19 окт.

[2] См.: Указ Президента Российской Федерации от 21.05.2012 г. № 636 (ред. от 10.10.2016 г.) «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // Так же. 2012. 22 мая.

[3] См.: Бахрах Д. Н. Административное право России: Учеб. для вузов. М., 2000. С. 214.

[4] См. подр.: Мельникова Н. А. Административная деятельность учреждений Федеральной службы исполнения наказаний: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 85.

[5] См.: Административное право России: Курс лекций: В 2 ч. / Под ред. С. А. Старостина. М., 2010. Ч. 1. С. 248.

[6] См., напр.: Бахрах Д. Н. Административное право России; Административное право: Учебник / Под ред. Л. Л. Попова. М., 2005.

[7] См., напр.: Административное право России / Под ред. С. А. Старостина. М., 2010. Ч. 1. С. 248.

[8] Например, Ю. А. Дмитриев, И. А. Полянский, Е. В. Трофимов.

[9] См.: Коренев А. П. Административное право России: Учебник: В 3 ч. М., 1999. Ч. 1. С. 161.

[10] См.: Указ Президента Российской Федерации от 13.10.2004 г. № 1313 (ред. от 09.05.2016 г.) «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 42. Ст. 4108.

[11] См., напр.: Приказ Минюста России от 11.07.2006 г. № 250 (ред. от 15.08.2016 г) «Об утверждении Инструкции о приеме, регистрации и проверке в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы сообщений о преступлениях и происшествиях».

[12] См.: СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.

76

[13] См.: Коренев А. П. Административное право России. Ч. 1. С. 163.

80

[14] См., напр.: Приказ ФСИН России от 18.03.2010 г. № 97 (ред. от 19.11.2013 г.) «Об утверждении порядка проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов Федеральной службы исполнения наказаний»; Распоряжение ФСИН России от 25.08.2009 г. № 257-р. «Об организации размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд способом открытых аукционов в электронной форме».

[15] См., напр.: Бахрах Д. Н. Административное право России. С. 169.

[16] См., напр.: Мелехин А. В. Административное право Российской Федерации: Курс лекций. М., 2009. С. 168.

[17] См.: Бахрах Д. Н., Российский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учеб. для вузов. М., 2007. С. 371.

[18] См.: Бахрах Д. Н., Российский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право. С. 372.

[19] См.: Мелехин А. В. Административное право Российской Федерации. С. 170.

[20] См.: Фатхутдинов Р А. Новые методы управления персоналом // Официальный cайт Центра дистанционного образования «Элитариум» [Электронный ресурс]. URL: http://www.elitarium.ru/2006/10/09/novye_metody_ upravlenija_personalom.html (дата обращения: 15.06.2013).

[21] См.: Административное право / Под ред. Л. Л. Попова. С. 148.

[22] См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 1997. С. 174.

[23] См.: Бахрах Д. Н. Административное право России. С. 170.

[24] См., напр.: Попов Л. Л. Убеждение и принуждение. Организационно-воспитательные и административные средства охраны общественного порядка в деятельности советской милиции: Монография. М., 1968. С. 15; Каплунов А. И. Административное принуждение, применяемое органами внутренних дел (системно-правовой анализ): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005. С. 3..

[25] См.: Фиалковская И. Д. Сущность административного убеждения как метода государственного управления // Вестник Нижегородского университета им. Н. И. Лобачевского. 2012. № 1. С. 262-263.

[26] См.: Дмитриев Ю. А., Полянский И. А., Трофимов Е. В. Административное право: Учебник. М., 2009. С. 110.

[27] См.: Смольков В. Г. Методы социального управления // Социально-гуманитарное знание. 2006. № 3. С. 203.

[28] См.: Демин А. В. Теория государства и права: Курс лекций. М., 2004. С. 24.

[29] См.: Там же. С. 25.