В России активно формируется нормативная правовая база по противодействию коррупции, но пока еще нельзя говорить о том, что она эффективна и все нормы способствуют антикоррупционной политике государства. Ключевую роль в развитии антикоррупционного законодательства должны играть международные нормативные правовые акты, а также ориентир на опыт в борьбе с коррупцией в зарубежных странах.

Необходимо исследование норм зарубежного законодательства, положительно влияющих на борьбу с коррупцией, с целью возможности их адаптации к современной деятельности российской уголовно-исполнительной системы.

По данным неправительственной международной организации «Трансперенси Интернешнл» (Transparency International), которая проводит исследования по вопросам борьбы с коррупцией во всем мире и ежегодно определяет индекс восприятия коррупции, Россия в 2015 г. занимала 119-е место из 167 стран, набрав 29 баллов (см. приложение 1).

Региональные системы противодействия коррупции формируются в зависимости от различных факторов. Выделим три основные региональные модели коррупции:

европейская модель (невысокий уровень коррупции, практически отсутствует ее низовой бытовой уровень). Достаточно низкий уровень коррупции достигается системой различных мер - наряду с правовыми, организационными, институциональными средствами эффективно действуют институты гражданского общества, традиции, отношение к историческим и культурным истокам;

азиатская модель (при тотальном контроле государства за всеми сферами жизнедеятельности общества коррупция выступает привычным и приемлемым социальным явлением, которое связано с самой государственной властью);

латиноамериканская модель (попустительство коррупционным проявлениям создает условия для существования теневых и криминализированных секторов экономики).

Следует отметить, что данная классификация описывает «идеальные типы», в действительности возможно их различное сочетание.

При рассмотрении опыта противодействия коррупции в европейских странах остановимся на практике Финляндии и Франции, так как они имеют самый низкий уровень коррупции.

ФИНЛЯНДИЯ

В Финляндии законодательно не закреплено определение понятия «коррупция», отсутствует специальный закон о коррупции и не создано специализированных органов по контролю за данным явлением. Функциями по контролю за соблюдением антикоррупционных норм и применением мер ответственности за их нарушение наделены правоохранительные и судебные органы. Специальная роль в данной деятельности отведена канцлеру юстиции и омбудсмену парламента. Указанные должностные лица назначаются президентом республики, но они независимы в своей деятельности и обладают всеми инструментами и правами, необходимыми для проведения расследований и принятия надлежащих мер.

Для рассмотрения обвинений против высших должностных лиц (членов правительства, канцлера юстиции, омбудсмена, членов верховного или административного судов) создан специальный институт - Государственный суд, который полномочен рассматривать обвинения и против президента страны.

Особенностью государственной службы Финляндии является то, что ее структура является постоянной, а аппарат - малочисленным. Права, обязанности и ответственность финских государственных служащих детально закреплены и досконально контролируются. Например, принятие управленческих решений на государственной службе предполагает несколько этапов согласования, что обеспечивает минимизацию проявления коррупционной составляющей. При этом если окончательное решение отличается от предложенного государственным служащим, он может не привлекаться к юридической ответственности, если подаст жалобу.

В Финляндии для государственных служащих установлены этические руководящие принципы и кодексы поведения, нормы которых призваны не допускать проявлений коррупции, неправомерного поведения и неэффективного управления. Особенно следует отметить, что в данной европейской стране население доверяет власти. Граждане доверительно относятся к деятельности государственных органов, уверены в их беспристрастности, объективности и законности принимаемых ими решений, что подтверждается данными исследований. Например, 75% опрошенных граждан больше всего доверяют полиции[1]. В свою очередь, к ответственности за коррупционные правонарушения и преступления привлекаются лица вне зависимости от их социального положения и занимаемой должности, то есть не применяется правило иммунитета.

Основным принципом государственной службы является публичность. Каждый гражданин имеет право ознакомиться с записями обсуждений и протоколами государственной администрации, так как они открыты.

Средства массовой информации Финляндии независимы и саморегулируемы, поэтому они являются одним из мощнейших факторов контроля. Опубликованная информация выступает поводом для реагирования органов государственной власти.

Высокий уровень образованности граждан, открытый доступ к официальным документам, четкое распределение полномочий государственных учреждений, возможность подачи жалобы на действия служащих, профессиональная юридическая помощь являются факторами, снижающими уровень коррупции.

Также одним из важнейших принципов на государственной службе является честность при исполнении служебных обязанностей. Профилактика антикоррупционных правонарушений построена на требованиях, предъявляемых к государственным служащим, вежливом отношении к гражданам, высокооплачиваемой деятельности и четком управлении. В Финляндии государственная служба открыта для всех граждан, но, как правило, на ней трудятся люди с высоким уровнем образования.

При прохождении государственной службы пристальное внимание уделено дисквалификации и урегулированию конфликта интересов. Должностные лица любого уровня должны уведомить свое руководство о возникновении конфликта интересов. Дисквалификация государственного служащего применяется при малейшем проявлении кумовства, товарищества или патроната. Основания для дисквалификации законодательно закреплены[2], например, близкое родство государственного служащего и лица, чьи вопросы разрешаются.

Если выявляются факты причастности государственного служащего к коррупционным преступлениям (например, вымогательству взятки), то к нему, помимо уголовно наказуемых мер, применяется «общественный позор». Дела о коррупционных преступлениях в Финляндии детально обсуждаются в средствах массовой информации, всегда имеют общественный резонанс, что в дальнейшем препятствует трудоустройству на престижную работу.

Социальное и материальное обеспечение служащих является одним из главных факторов, останавливающих распространение коррупции. Финляндия в борьбе с коррупцией активно применяет международно-правовые инструменты, приводит свое законодательство и практику в соответствие с международными нормами и стандартами, а также сотрудничает с различными организациями и странами в данной области. Она ратифицировала основные документы, в том числе Конвенцию Европейского Союза о борьбе с коррупцией 1997 г.[3], Конвенцию Совета Европы 1999 г. по уголовной ответственности за коррупцию[4], Конвенцию ООН против коррупции 2003 г.[5]

ФРАНЦИЯ

Основными средствами противодействия коррупции во Франции традиционно выступают уголовное законодательство, административные процедуры и административный контроль. В настоящее время пристальное внимание уделяется урегулированию и предотвращению конфликта интересов на государственной службе. Центральная идея, реализуемая на практике, - обеспечить взаимосвязь административного контроля и уголовного преследования, а также разработать механизм урегулирования конфликта интересов.

Уголовным кодексом Франции[6] установлены 16 видов преступлений в сфере коррупции. Ж. Марку предлагает их систематизировать следующим образом:

использование своей должности в личных интересах для получения доходов либо иных ценностей (взяточничество);

коррупция как достижение любой выгоды для себя или кого-либо путем нелегальных сговоров;

использование своего влияния на принятие решений в целях получения или предоставления выгоды («торговля влиянием»);

вторжение в разрешение дела, в котором имеется личный интерес;

фаворитизм (предпочтение)[7].

Следует подчеркнуть, что наряду с традиционными имеют место новые виды преступлений, например фаворитизм (предпочтение). Данные преступления предполагают следующие деяния: использование связей при получении организациями неоправданных льгот (завышение стоимости контрактов), нарушение процедур. При этом преследование лиц, замеченных в подобных операциях, возможно и в случаях, когда не представляется возможным установить факт получения ими выгоды.

В 2007 г. в результате ратификации Конвенции ООН против коррупции были введены новые преступления коррупционной направленности: коррупционные правонарушения в отношении иностранных служащих; коррупционные правонарушения с использованием служебного влияния на международные организации, их сотрудников.

Наряду с уголовной ответственностью особое значение отводится административным процедурам и контролю. Государственные служащие обязаны декларировать данные о своем имуществе как при поступлении на службу и ее прохождении в рамках реализации предоставленных полномочий, так и по ее окончанию. Независимая комиссия изучает декларации и в случае выявления фактов несоответствия в изменении имущественного состояния государственного служащего передает материалы в прокуратуру. Обязанность декларировать имущество, принадлежащее служащему, адресовано к руководителям организаций публичного сектора[8].

Субъектами административного контроля выступают руководители организаций, ведомственные инспекции, Счетная палата и Центральная служба предотвращения коррупции. В соответствии со ст. 40 ч. 2 УПК Франции[9] государственный служащий, до сведения которого при исполнении полномочий дошла информация о коррупционном факте, обязан немедленно сообщать прокурору.

Специальным органом противодействия коррупции является Центральная служба предотвращения коррупции, которая была создана в 1993 г. в соответствии с положениями закона «О предотвращении коррупции и о прозрачности экономической деятельности и публичных процедур».

Данный орган выступает самостоятельной межведомственной структурой при министре юстиции, ее руководителем является один из членов судебной магистратуры, а ее сотрудниками выступают служащие, назначенные из представителей различных ведомств. Изначально служба наделялась функциями по расследованию, однако Конституционный совет Франции признал данные положения неконституционными, так как указанные полномочия не были ограничены и реализовывались без гарантии на судебную защиту.

В настоящее время Центральная служба предотвращения коррупции реализует следующие задачи:

содействует и советует различным политическим, административным и судебным органам по делам о коррупции по их запросу (например, префектам, финансовым судам, антимонопольной службе, органу надзора в сфере финансовых рынков и др.). Тем не менее, число таких запросов уменьшается, что связано с недостаточным влиянием службы и формированием тенденции к сокрытию дел уголовного характера;

собирает и анализирует информацию по делам о коррупции (издание ежегодного доклада об этих правонарушениях);

оказывает помощь в области международной борьбы против коррупции, например, участвует в мероприятиях по противодействию коррупции по решению Совета Европейского Союза 2008 г. и в рамках Организации экономического сотрудничества и развития[10].

Также интересным фактом является создание Правительством Франции в 1995 г. Комиссии по деонтологии государственной службы с целью определения совместимости будущей профессиональной деятельности служащего после оставления государственной службы с его полномочиями на государственной службе. Данная комиссия выступает в роли своего рода фильтра, не дозволяющего государственным служащим использовать служебные возможности в личных интересах, а также в интересах частных или государственных компаний. Следует отметить, что комиссия не рассматривает вопросы обратного движения на государственной службе, то есть не анализирует положение тех, кто поступает на должности государственной службы с должностей в частных компаниях[11].

Таким образом, практика борьбы с коррупцией во Франции показывает наличие сходных способов противодействия коррупции в системе установленных ограничений для государственных служащих. Однако во Франции разработаны механизмы их реализации, например, созданы Центральная служба предотвращения коррупции, Комиссия по деонтологии государственной службы, в то время как в Российской Федерации подобные организационные элементы отсутствуют.

Анализ опыта противодействия коррупции в Финляндии и Франции как представителей Европы позволил выявить положительные меры, заимствование которых возможно на государственной службе во ФСИН России. К ним относятся:

- совершенствование механизма материального и социального обеспечения сотрудников уголовно-исполнительной системы. По результатам анкетирования сотрудников ФСИН России, 43,4% респондентов удовлетворены предоставляемыми материальными и социальными гарантиями, но высказываются за их постоянное увеличение в связи с инфляцией и упрощение процедур получения социальных гарантий;

развитие у граждан доверия к сотрудникам ФСИН России (например, освещение деятельности органов и учреждений в средствах массовой информации, размещение информации о коррупционерах и борьбе с ними и т. д.). Необходимы формирование положительного общественного мнения о сотруднике и повышение престижа профессии в связи с тем, что в настоящее время у граждан сложился негативный образ сотрудника, жестоко обращающегося с осужденными и вымогающего у них взятки. По результатам анкетирования сотрудников уголовно-исполнительной системы, 70,8% респондентов считают, что мнение граждан о службе в уголовно-исполнительной системе негативное;

освещение в средствах массовой информации всех фактов коррупционных преступлений сотрудников уголовно-исполнительной системы. Анкетирование сотрудников показывает, что 55,4% опрошенных полагают, что данная мера послужит воспитательным моментом для других сотрудников и будет эффективной для профилактики коррупционных проявлений;

создание независимого органа по борьбе с коррупцией, непосредственно подчиненного Президенту Российской Федерации.

[1] Cm.: Clark, William A. & Jos, Philip H. Comparative Anti-Corruption Policy: The American, Soviet and Russian Cases // International Journal of Public Administration. 2000. № 23. S. 127.

[2] C4.: Administrative Procedure Act. 2003. Ministry of Justice, Finland // Официальный сайт правовой системы «Lexadin» [Электронный ресурс]. URL: http://www.lexadin.nl/wlg/legis/nofr/eur/lxwefin.htm (дата обращения: 29.06.2012).

[3] См.: Конвенция, принятая на основании статьи K.3 (2) «с» Договора о Европейском Союзе, о борьбе с коррупцией, к которой причастны служащие Европейских сообществ или служащие государств-членов Европейского Союза» (Заключена в г. Брюсселе 26.05.1997 г.) [Электронный ресурс]. URL: http://dokipedia.ru (дата обращения: 15.02.2015).

[4] См.: Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию» (ETS № 173) (Заключена в г. Страсбурге 27.01.1999 г.) // Бюллетень международных договоров. 2009. № 9. С. 15-29.

[5] См.: Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (Заключена в г. Нью-Йорке 31.10.2003 г.) // Там же. 2006. № 10. С. 7-54.

[6] См.: [Электронный ресурс]. URL: http://mosmediator.narod.ru (дата обращения: 15.02.2015).

[7] См.: Марку Ж. Борьба против коррупции во Франции // Журнал российского права. 2012. № 7. С. 34-40.

[8] См.: Колодкин Л. М. Франция объявляет войну коррупции // Состояние законности, борьбы с преступностью и коррупцией. М., 1993. С. 209.

[9] См.: Уголовно-процессуальный кодекс Франции 1958 года / Под ред. В. И. Каминской, пер. с фр. С. В. Боботова. М., 1967.

[10] См.: Марку Ж. Борьба против коррупции во Франции. С. 34-40.

[11] См.: Колодкин Л. М. Франция объявляет войну коррупции. С. 32.