Конфликт интересов содержит потенциал для предотвращения коррупции, проявления которой весьма многообразны и присутствуют в сферах политики, экономики, финансов, трудовых и социальных отношений. Коррупция ослабляет все государственные институты - парламентские, управленческие и судебные, деформирует отношение граждан к публичной власти. Снижение качества государственного управления отрицательно отражается на выполнении государственных функций в экономической и социальной сферах.

Действительно, коррупция в сфере гражданской и муниципальной службы непосредственно затрагивает интересы, права и свободы человека и гражданина. Однако вред коррупционной составляющей не менее опасен в законодательном процессе, так как принятый Закон обязателен для всех субъектов права в Российской Федерации. Особенно опасна коррупция депутатов и членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ, поскольку они конституционно призваны защищать интересы народа. Проблемой российской действительности остается принятие нормативных и иных решений в пользу определенных корпоративных интересов, под воздействием лоббирующих структур, что (в числе других негативных факторов) создает условия для распространения коррупции, приводит к отсутствию доверия народа к власти.

Очевиден порой конфликт интересов в процессе осуществления законодательной деятельности. Однако в юридической литературе проблеме предотвращения конфликта интересов в законодательном процессе уделяется недостаточно внимания. Возможно, что это наряду с другими факторами обусловлено отсутствием до последнего времени соответствующего законодательного обеспечения. Отметим, что необходимость выявления конфликта интересов для парламентария возникла лишь осенью 2015 г. В связи с этим представляется целесообразной уже произведенная соответствующим образом корректировка ст. 10 Закона о противодействии коррупции от 25 декабря 2008 г., в соответствии с которой конфликт интересов ограничивался ситуацией, при которой личная заинтересованность гражданского и муниципального служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации.

Становится очевидным, что предотвращение конфликта интересов важно и в законодательном процессе. В связи с этим вполне закономерным является последнее изменение, внесенное в ст. 6 Федерального закона от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ <1>: член Совета Федерации, депутат Государственной Думы при наличии оснований и в порядке, которые определяются соответствующей палатой Федерального Собрания Российской Федерации, обязаны сообщать соответственно в комиссию Совета Федерации, Государственной Думы по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы, о возникновении личной заинтересованности при осуществлении своих полномочий, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также принимать меры по предотвращению или урегулированию такого конфликта.

--------------------------------

<1> Российская газета. 1999. 8 июля.

Названный Закон пока не имеет практики правоприменения, но можно предположить определенного рода сложности при введении данного института.

Следует учитывать, что конституционно-правовой статус депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации иной по сравнению со статусом государственных и муниципальных служащих. Депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, будучи всенародно избранными лицами, получают свои полномочия непосредственно от народа, связаны с ним и перед ним ответственны. Члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации являются представителем субъекта РФ, который вправе осуществлять управление делами государства через своих представителей в соответствии с законодательством. При этом коррупционные отношения в сферах деятельности членов Совета Федерации могут также нанести вред правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства.

Важно также отметить, что в некоторых законах, посвященных противодействию коррупции, статусы названных лиц нивелируются. Например, обсуждался законопроект, в соответствии с которым устанавливается запрет на вхождение членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, государственных гражданских и муниципальных служащих в органы управления попечительских и наблюдательных советов или иных органов некоммерческих организаций, выполняющих функцию иностранного агента, а также членства в них. Были внесены соответствующие изменения в Закон N 3-ФЗ, в Закон N 79-ФЗ, в Закон N 25-ФЗ. Очевидно, что в названном контексте статусы членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и государственных гражданских и муниципальных служащих не противопоставляются, несмотря на их разную природу.

Остается спорным вопрос о возможностях применения к парламентариям мер ответственности в случае несообщения ими о конфликте интересов. Можно предположить необходимость прекращения полномочий парламентария в случае систематического уклонения его от выполнения обязанности сообщать о конфликте интересов. Соответственно, возникает проблема правового обеспечения наступления последствий выявления несообщенного конфликта интересов, так как основания прекращения полномочий депутата и члена Совета Федерации особые. Это обусловлено наряду с другими факторами институтом неприкосновенности, направленным на создание дополнительных юридических преград против необоснованных преследований членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Их неприкосновенность, закрепленная в ст. 98 Конституции Российской Федерации, является важной правовой гарантией их деятельности. По своему содержанию это гарантия более высокого уровня по сравнению с общими конституционными гарантиями неприкосновенности граждан. Она не является личной привилегией, а имеет публично-правовой характер, призвана служить публичным интересам, обеспечивая повышенную охрану законом личности парламентария в силу осуществляемых им государственных функций, ограждая его от необоснованных преследований, способствуя беспрепятственной деятельности парламентария и тем самым и парламента, их самостоятельности и независимости.

В то же время независимость депутатов и членов Совета Федерации не означает освобождение их от юридической ответственности. В противном случае исказился бы конституционный принцип равенства всех перед законом и судом. В связи с этим несообщение членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы в соответствующие комиссию Совета Федерации, Государственной Думы по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера о возникновении личной заинтересованности при осуществлении своих полномочий, которая приводит или может привести к конфликту интересов, должно быть признано основанием для наступления неблагоприятных последствий, в том числе и ответственности парламентария. Однако юридическая ответственность является правовой только на основе принципа законности, справедливости, целесообразности.

Рассмотрим ответственность депутата в силу его особого статуса, обусловленного конституционным принципом народовластия. Вопрос о прекращении полномочий депутата как мере конституционной ответственности может компетентно решить только суд. Иначе искажается воля избравших его граждан. Особенно это важно, когда законодательно не установлены четкие процедурные нормы. Следует признать, что механизм досрочного прекращения в форме лишения полномочий депутата не в связи с совершенным им правонарушением, а с деятельностью, не совместимой с его статусом, в Законе N 3-ФЗ не отражен в полном объеме. Такого рода пробелы не исключают ситуацию, когда депутат Государственной Думы может быть лишен полномочий в силу его активной оппозиционной деятельности. Поэтому следует в первую очередь более четко регламентировать порядок привлечения депутатов к конституционной ответственности в аспекте предотвращения конфликта интересов.

Согласно ст. 4 Закона N 3-ФЗ предусмотрены основания досрочного прекращения полномочий депутата. Данная мера применяется по решению Государственной Думы. В первую очередь необходимо разобраться с терминами. Следует различать прекращение полномочий как общую категорию, которая включает утрату полномочий (по воле депутата или по объективным основаниям - смерть депутата), и лишение полномочий (вопреки воле депутата) как меру конституционной ответственности. Существенным различием является возможность в последнем случае судебной защиты. Это обусловлено тем, что в первом случае, то есть в случае утраты полномочий, отсутствует правовой спор, и поэтому не имеет смысла предусматривать возможность судебного оспаривания решения об утрате полномочий депутата.

К сожалению, основания досрочного прекращения полномочий депутатов не дифференцированы. Представляется важным разделить все основания досрочного прекращения полномочий депутата на те, которые предполагают добровольное прекращение полномочий депутата, и на те, которые приводят к прекращению полномочий депутата без его воли. Соответственно должны быть и разные механизмы прекращения полномочий парламентария. Один вид процедур может применяться, когда депутат официально переходит на работу, не связанную с его статусом, и совершенно иной механизм должен действовать, когда депутат отрицает занятие оплачиваемой деятельностью или совершение иных действий, не соответствующих статусу депутата. В последнем случае депутат потенциально совершает правонарушение, и к нему могут быть применены принудительные меры воздействия. Однако разбирательство в спорной ситуации должно быть состязательным и публичным. Таким требованиям отвечают только судебные процедуры. Недопустима также любая неопределенность в законодательном обеспечении оснований досрочного прекращения полномочий парламентария. Иначе демократический институт досрочного прекращения полномочий парламентария, включая иные меры за непредставление сведений о наличии конфликта интересов, может превратиться в инструмент устранения политических конкурентов.

Таким образом, отсутствие судебной инстанции в процессе принятия такого решения в определенной степени сокращает объем независимости и самостоятельности депутата Государственной Думы. Более того, власть народа также необоснованно ограничивается, так как нарушается воля избирателей. Депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, будучи всенародно избранными лицами, получают свои полномочия непосредственно от народа, связаны с ним и перед ним ответственны.

Для обеспечения конституционного принципа народовластия можно предложить два варианта законодательного закрепления досрочного прекращения полномочий депутата как меру ответственности.

В соответствии с первой моделью необходим судебный порядок. Это не исключает возможности участия в этом процессе Государственной Думы. При этом важно, чтобы решение Государственной Думы о досрочном прекращении полномочий депутата на основании совершения им правонарушений вступало в силу по истечении конкретного периода, а не сразу. Иначе нельзя исключить ситуацию, когда исполнение решения судебной инстанции в поддержку заявителя будет затруднено. Например, вакантная должность депутата уже замещена другим лицом. Поэтому парламентарий должен иметь право обратиться в судебную инстанцию для оспаривания решения Государственной Думы о досрочном прекращении его полномочий, которое целесообразно приостанавливать до решения суда.

Для обеспечения независимости депутата можно предложить законодательно закрепить вторую модель, при которой Государственная Дума обязана сначала вынести предупреждение депутату о несовместимости его деятельности с конституционно-правовым статусом парламентария, и только после того, как в конкретный период депутат не устранит негативные факторы, принимать решение о прекращении его полномочий. Очевидно, что и в этом случае необходима возможность судебного обжалования названного решения Государственной Думы.

Следует особо подчеркнуть, что "конфликт интересов" в законодательном процессе следует рассматривать в аспекте лоббистской деятельности, что имеет ряд особенностей.

Одна из них - это тесное переплетение коррупции и лоббизма. Это накладывает особый отпечаток на коррупцию, когда она завуалирована якобы позитивной лоббистской деятельностью. В этой связи рассмотрим чуть ниже более обстоятельно соотношения лоббизма и коррупции.

Другой особенностью является то, что палаты Федерального Собрания РФ в лице депутатов и членов Совета Федерации потенциально подвержены коррупции и являются одновременно субъектами ее противодействия. Этим обусловлена дополнительная степень опасности их коррупционного поведения. Кроме того, конфликт интересов в таких случаях возникает с огромной степенью вероятности.

Статьей 5 Закона о противодействии коррупции регламентированы должностные лица и органы, осуществляющие противодействие коррупции, установлены их функции (одновременно и обязанности, и полномочия) в сфере противодействия коррупции. В части 2 названной статьи обозначены следующие функции российского парламента - Федерального Собрания Российской Федерации:

1) обеспечение разработки и принятия федеральных законов по вопросам противодействия коррупции. Представляется, что данная функция носит декларативный характер, особенно в части разработки названных законов;

2) осуществление контроля деятельности органов исполнительной власти в пределах полномочий федерального парламента. Безотносительно только к вопросам противодействия коррупции указанная функция регламентируется нормами Федерального конституционного закона от 30 декабря 2008 г. N 7-ФКЗ "О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации" <1> и Федерального конституционного закона от 30 декабря 2008 г. N 8-ФКЗ "О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" <2>. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации была наделена полномочием ежегодно заслушивать отчет Правительства Российской Федерации о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой. Очевидно, что реализация названного полномочия могла бы способствовать эффективной борьбе с коррупцией.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2009. N 1. Ст. 2.

<2> СЗ РФ. 2009. N 1. Ст. 3.

В целях противодействия коррупции в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления в целях выявления положений, способствующих возникновению и распространению коррупции и подготовки предложений по совершенствованию федерального законодательства в области правового обеспечения противодействия коррупции в рамках Государственной Думы Российской Федерации образована Комиссия по законодательному обеспечению противодействия коррупции <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Государственной Думы от 21 мая 2008 г. N 496-5 ГД.

В целях выполнения возложенных на нее задач по противодействию коррупции данная Комиссия:

а) взаимодействует с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями, организациями независимо от их организационно-правовых форм, средствами массовой информации и запрашивает у них документы и иные материалы, необходимые для осуществления своей деятельности;

б) выступает с инициативой проведения парламентских слушаний по вопросам, отнесенным к ведению Комиссии, организует и проводит парламентские слушания по указанным вопросам, а также другие мероприятия в Государственной Думе, предусмотренные Регламентом Государственной Думы;

в) привлекает в установленном порядке к работе для изучения, анализа и обобщения поступающих в указанную Комиссию документов и иных материалов специалистов и независимых экспертов.

В отличие от Государственной Думы в структуре Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации отсутствуют профильные комитеты по вопросам противодействия коррупции. Вместе с тем данный вопрос нашел решение на уровне Совета по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (Совета законодателей).

В частности, решением президиума Совета законодателей от 13 марта 2009 г. образована Комиссия по совершенствованию правового регулирования противодействия коррупции.

Становится очевидным, что в палатах Федерального Собрания Российской Федерации существуют названные выше и иные организационно-правовые механизмы для противодействия коррупции в обществе. Однако заложенный в них потенциал не используется в полной мере в связи с коррумпированностью порой самих депутатов и членов Совета Федерации. Представляется, что названная проблема не будет решена до тех пор, пока не будет решен вопрос о соотношении лоббизма и коррупции как в теории, так и законодательно.

Коррупция в законодательном процессе связана непосредственно с проблемой лоббизма, так как в отсутствие законодательного регулирования лоббистской деятельности коррупция и лоббизм реально пересекаются, а порой и совпадают.

Как уже было отмечено ранее, именно лоббизм в законодательном процессе создает сложности в процессе противодействия коррупции во всех сферах, и особенно среди парламентариев. Как правило, выделяют коррупционный политический, экономический и правовой лоббизм. Во всех названных сферах необходимо усиление контрольного механизма за расходами чиновников и парламентариев. Экономический коррупционный лоббизм направлен на принятие экономически выгодных решений для конкретных групп населения. Он носит негативный характер, если направлен на уничтожение многообразия и установление какой-либо одной формы собственности, единых методов ведения хозяйства, отказ от принципа государственного регулирования экономической сферы, устранение конкуренции в предпринимательской деятельности. Политический лоббизм направлен на принятие политических, кадровых решений. Нельзя поддерживать коррупционный лоббизм, направленный на дестабилизацию политической системы, государственных структур. В рамках правового коррупционного лоббизма следует рассматривать принятие нормативных правовых актов в пользу определенных корпоративных интересов, не совпадающих с интересами народа, под воздействием лоббирующих структур. На практике эти типы лоббизма тесно пересекаются, но конфликт интересов потенциально существует везде.

В юридической литературе нет единого мнения относительно сущности лоббистской деятельности и возможностей ее законодательного обеспечения <1>. Существующие позиции можно разделить на две основные.

--------------------------------

<1> См.: Абрамова А.И. Лоббизм в законотворческой деятельности // Журнал российского права. 2014. N 6.

В первом случае весьма настороженно относятся к лоббизму в общественно-политической системе, так как при этом якобы размываются устои общества, а демократические институты превращаются в инструменты влияния на власть со стороны отдельных групп интересов. Необходимо противодействовать лоббизму как явлению, которое не соответствует народному представительству, поскольку противоречит его сути. А.В. Коновалов полагает, что российский механизм продвижения частных интересов фактически совпадает с коррупцией, и предлагает рассматривать лоббизм как форму ее проявления. Поэтому в случае принятия Федерального закона "О лоббистской деятельности" возможна легализация коррупции. Можно согласиться с тем, что в деятельности парламентариев может возникнуть конфликт частных и публичных интересов. Вместе с тем нельзя отрицать законодательный путь решения названной проблемы.

Во втором случае группа исследователей, несмотря на признание некоторых негативных черт лоббизма, оценивают положительно сущность этого процесса. Правоведы разделяют лоббизм на два вида: правомерный и неправомерный (теневой), или "светлый" и "темный". Под последним понимают неформальные способы воздействия на принятие решений. Правомерный лоббизм ставит своей целью максимально эффективное согласование и достижение баланса всех интересов с помощью установленных законом мер. Следует согласиться с В.В. Субочевым в различении негативного и позитивного лоббизма. Для их разграничения предлагается использовать такой критерий, как законность оказываемого давления <1>.

--------------------------------

<1> См.: Субочев В.В. Лоббизм как инструмент отстаивания законных интересов // Право и политика. 2007. N 3.

Лоббизм признается инструментом отстаивания законных интересов и каналом реализации той общественной деятельности, которую трудно полностью ликвидировать и на пути которой нельзя поставить нормативные барьеры, запрещающие диалог граждан с властью. Через лоббистскую деятельность можно выражать различные интересы, которые не могут быть учтены в публично-властных решениях иными способами. Лоббизм подразумевает диалог власти и гражданского общества. Поэтому он рассматривается как инструмент защиты интересов граждан Российской Федерации.

Признавая последнюю позицию, очевидно, что наряду с коррупционным лоббизмом следует говорить о лоббизме без коррупционной составляющей. Можно предложить ввести в научный оборот термин "коррупционный лоббизм", что позволит придать лоббизму исключительно позитивный смысл. Под коррупционным лоббизмом следует понимать использование уголовно и административно наказуемых методов давления на органы государственной власти для отстаивания незаконных интересов.

В этом случае слово "лоббизм" постепенно в общественном сознании будет ассоциироваться исключительно с правомерным правовым институтом. По сравнению с негативным лоббизмом применение "коррупционного лоббизма" позволяет провести четкую грань между коррупцией как негативным явлением и лоббизмом в качестве инструмента демократических преобразований. Вместе с тем конфликт интересов может возникнуть и при осуществлении цивилизованного лоббизма.

Интересен зарубежный опыт, который можно частично использовать с учетом особенностей российского лоббизма. Так, в процессе формирования политического курса США активное участие принимает множество полугосударственных (частных и общественных) организаций, представляющих интересы различных бизнес-групп - Торговая палата США, Национальная ассамблея промышленников, Совет бизнеса, "Круглый стол бизнеса" (БЯТ), Американский совет по развитию международного бизнеса. Однако правовое регулирование близкой к лоббизму деятельности ориентируется на иные процедуры и не подчиняется тем же, что и в отношении лоббирования, формам контроля. Исключением является необходимость соблюдения требований к поведению должностных лиц и запретов определенных их деяний.

Существуют и "теневые" механизмы лоббирования, которые представляют собой отклонения реальной практики от нормативной или этической модели поведения субъектов. В США "электронная" демократия используется как во благо (в целях распространения информации, необходимой для развития лоббистских контактов), так и во вред (в целях информационного давления на должностных лиц). Интересен опыт, когда лоббистские фирмы создают профессиональные интернет-сайты, чаты, посредством которых можно в режиме реального времени обсуждать поправки к законопроектам. Такие контакты лоббистов и должностных лиц, как правило, не подлежат контролю в установленном законом порядке. Посредством специального регулирования невозможно предусмотреть некоторые явления общественной практики, которые непосредственно сопряжены с лоббизмом: афиширование результатов общественных опросов, популяризация определенных позиций через СМИ, киноиндустрию и шоу-бизнес. Таким образом, периодические изменения и дополнения правовых актов США и Канады свидетельствует о трудностях правового закрепления лоббизма и его реализации.

Все попытки принятия законов, регулирующих лоббистскую деятельность, включая законопроекты, внесенные в Государственную Думу недавно, направлены на создание соответствующих цивилизованных механизмов. Однако в обществе еще не сформировались в полной мере необходимые условия для законодательного закрепления лоббистской деятельности. Поэтому особенно важны опосредованные меры в этом направлении. При этом необходимо подчеркнуть, что конфликт интересов лежит в основе всех коррупционных составляющих лоббистской деятельности.

Одним из направлений противодействия коррупции выступает развитие взаимодействия между государством и институтами гражданского общества. Именно здесь содержится необходимый потенциал для повышения эффективности контрольного механизма за деятельностью чиновников, депутатов, членов Совета Федерации. Важно при этом выявлять конфликт интересов.

Следует развивать открытость и прозрачность в деятельности чиновников и парламентариев. В большинстве случаев населению становится известно о коррупционных фактах из средств массовой информации. Антикоррупционные журналистские расследования, обращения телезрителей и радиослушателей, сообщения в сети Интернет, в том числе со стороны представителей государства, активизируют антикоррупционные настроения. Вместе с тем не во всех случаях такой информации дается адекватная оценка. Для противодействия негативным факторам важно, чтобы эти сведения становились основой реальных расследований.

Существенным фактором усиления контроля за деятельностью парламентариев и чиновников является доступность для граждан информации о коррупции, а также о результатах и способах борьбы с ней. В настоящее время такая информация размещается на официальных сайтах государственных органов в сети Интернет. В свою очередь, общественные объединения и организации гражданского общества могут способствовать дальнейшему распространению и обработке такой информации. Выпуск и распространение антикоррупционных памяток, брошюр способствуют повышению эффективности противодействия коррупции.

Очевидно, что лоббизм как институт может существовать независимо от степени законодательного закрепления на разных уровнях: от местного самоуправления до глобального управления - и перемещаться вслед за смещением центров принятия государственных (надгосударственных) решений. Однако лоббизм как элемент правового государства не может функционировать вне рамок правового поля. Следует законодательно противодействовать коррупционному лоббизму. Одновременно с этим важно расширять возможности лоббизма как инструмента демократических преобразований. Именно предотвращение конфликта интересов в законодательном процессе следует рассматривать как первоочередную меру в процессе формирования цивилизованного лоббизма.

Таким образом, введение института урегулирования конфликта интересов в законодательном процессе предопределено объективными факторами. При этом необходимо учитывать названные выше и иные особенности предотвращения коррупции и конфликта интересов в законодательном процессе. Очевидна также необходимость создания соответствующего контрольного правового механизма за предотвращением конфликта интересов в законодательном процессе, включая меры ответственности для парламентария.