Правовое регулирование образова­ния земельных участков направлено на обеспечение устойчивости прав на зе­мельные участки на основе формирова­ния достоверных сведений о данном объ­екте в едином государственном реестре недвижимости. В целях исключения про­тиворечий в сведениях государственных информационных систем создан Единый государственный реестр недвижимости, ведение которого основано на прави­лах одновременного кадастрового учета и государственной регистрации прав на недвижимое имущество, осуществляе­мых в случаях образования и прекраще­ния существования объектов недвижи­мости (п. 3 ст. 14 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государ­ственной регистрации недвижимости»[1]). Однако последовательной реализации законодательства о государственной ре­гистрации недвижимости препятствует наличие противоречий в правовом ре­гулировании отношений, возникающих по поводу образования земельных участ­ков и их межевания. В частности, отсут­ствует законодательное решение вопро­са о юридической связи указанных про­цедур.

В земельном законодательстве преду­смотрены юридические основания об­разования земельных участков. Соглас­но ст. 11.3. ЗК РФ образование земельных участков осуществляется в соответствии с проектом межевания территории либо схемой расположения земельного участ­ка. Особые основания предусмотрены для лесных участков, основанием образования которых является проектная документа­ция. При этом в сфере кадастрового уче­та документы об образовании земельных участков, предусмотренные земельным законодательством, не признаются право­образующими, а являются лишь одним из источников информации при подготов­ке межевого плана. В соответствии с п. 22 Приказа Минэкономразвития России от 24 ноября 2008 г. № 412 «Об утвержде­нии формы межевого плана и требований к его подготовке» проект межевания тер­ритории и схема расположения земельного участка используются для подготовки ме­жевого плана в случаях, предусмотренных законом. Федеральными законами не уста­новлено императивное требование отраже­ния в межевом плане сведений, содержа­щихся в схеме расположения земельного участка или проекте межевания террито­рии.

Назначение схемы получило правовое отражение в акте подзаконного характера. В соответствии с п. 3 Приказа Минэконом­развития России от 27 ноября 2014 г. N° 762 (Приложение 1 «Требования к подготовке схемы расположения земельного участка») определяются проектируемые местополо­жение границ и площадь земельного участ­ка или земельных участков, которые пред­полагается образовать и (или) изменить. Таким образом, позиция Минэкономразви­тия состоит в признании предварительно­го характера рассматриваемого документа. В системе иных документов, используемых при осуществлении кадастрового учета зе­мельных участков, данный документ ка­ких-либо преимуществ не имеет.

Как видим, законодательство, регламен­тирующее образование земельных участ­ков, весьма эклектично. Как следствие на практике не всегда прослеживается связь между правовыми актами в части уста­новления границ образуемых земельных участков, определения принадлежности к территориальным зонам, категории зе­мель, вида разрешенного использования земельных участков.

Одним из источников судебных споров длительное время был пробел законода­тельства в части установления юридиче­ской связи схемы расположения земельно­го участка и кадастровых сведений. Зако­нодательно не предусматривалось такое основание отказа в утверждении схемы расположения земельного участка, как на­личие сведений кадастрового учета земель­ного участка, имеющих временный харак­тер.

Президиум Высшего Арбитражно­го Суда Российской Федерации опреде­лил, что органы местного самоуправления не должны утверждать схему земельного участка, если для этого потребуется изме­нить его границы, сведения о которых уже внесены в государственный кадастр недви­жимости, но носят временный характер[2].

В данном случае между заявителем и иной

организацией возник спор относительно

границ и площади образуемого земельного участка. До разрешения этого спора по суще­ству согласно изложенной позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации требования заявителя об утверждении и вы­даче схемы расположения земельного участ­ка не могут быть удовлетворены[3].

Следует признать, что принятием зако­нодательных актов о внесении изменений в ЗК РФ[4] данная проблема не была решена. Пункт 16 ст. 11.10 ЗК РФ, предусматриваю­щий исчерпывающий перечень оснований отказа в утверждении схемы расположе­ния земельного участка, выделяет в числе оснований совпадение границ, предусмо­тренных схемой расположения земельного участка, с границами, предусмотренными другой схемой, срок которой не истек.

Отсутствие в законодательстве поло­жений, предусматривающих такой вид ос­нований отказа в утверждении схемы рас­положения земельного участка, как со­впадение границ земельного участка, определенного схемой, и границ земельно­го участка, сведения о котором содержатся в Едином государственном реестре недви­жимости, способно вызвать увеличение ко­личества споров, связанных с наложением границ земельных участков, прошедших кадастровый учет.

Преодоление противоречий правово­го регулирования процедуры образования земельных участков требует выявления правового значения данной процедуры. Понятие «образование земельных участ­ков» следует раскрывать в двух значениях. Во-первых, как результат кадастровых ра­бот, состоящий в подготовке документов для осуществления кадастрового учета зе­мельного участка (п. 4 ст. 1 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О ка­дастровой деятельности»[5]). Во-вторых, об­разование земельного участка может рас­сматриваться как акт юридического выра­жения воли собственника в образовании нового земельного участка. В этом смысле образование земельного участка является результатом волеизъявления относительно способа образования земельного участка - образование из земель, находящихся в госу­дарственной или муниципальной собствен­ности, раздел, выдел, объединение, пере­распределение, образование искусственно созданного земельного участка. В данном случае предметом правового регулирова­ния становится процедура принятия реше­ния об образовании земельного участка.

В литературе используется и более ши­рокая трактовка процедуры образования земельных участков, которая основана на признании образования земельного участ­ка комплексом действий, осуществляемых в целях кадастрового учета земельного участка, а также собственно кадастровый учет как результат этих действий[6].

Вопросы применения законодательства, регулирующего образование земельных участков, многообразны. Наиболее распро­страненными являются споры, связанные с установлением и изменением границ зе­мельных участков.

При рассмотрении названных споров наибольшие затруднения вызывают вопро­сы правовой идентификации земельного участка, определенности его границ, до­стоверности кадастровых сведений о зе­мельном участке и юридических основа­ний его образования.

Установление границ земельного участ­ка осуществляется в рамках ряда процедур: разработка проекта межевания территории, утверждение схемы расположения земель­ного участка, подготовка межевого пла­на земельного участка, внесение сведе­ний в государственный реестр недвижи­мости. Изменения в Земельном кодексе[7] и принятие Федерального закона «О госу­дарственной регистрации недвижимости» были призваны внести необходимую яс­ность в определение оснований и порядка установления границ земельных участков, устранить противоречия в государствен­ных информационных системах. Однако анализ судебной практики свидетельству­ет, что количество судебных споров, свя­занных с уточнением и изменением границ земельных участков, а также исправлением кадастровых ошибок, состоящих в отраже­нии недостоверных сведений о земельных участках, неуклонно возрастает.

Действующее законодательство разде­ляет процедуры принятия решения об об­разовании (утверждение схемы расположе­ния земельного участка, принятие проекта межевания территории, принятие реше­ния собственниками исходных земельных участков об образовании нового участка путем выдела и другими способами) и ме­жевание земельных участков.

Порядок принятия решения об образо­вании земельного участка регламентиро­ван земельным законодательством. Грани­цы земельного участка на данной стадии определяются в проектируемом (предпо­лагаемом) выражении. Поэтому основани­ями обжалования решений об образовании земельного участка не могут являться на­рушения, связанные с установлением гра­ниц земельного участка. Так, основаниями отказа в утверждении схемы расположения земельного участка в соответствии с п. 16 ст. 11.10 ЗК РФ являются несоответствие схемы расположения земельного участка утвержденному проекту планировки тер­ритории, землеустроительной документа­ции, положению об особо охраняемой при­родной территории, несоответствие тре­бованиям к форме и порядку подготовки и другим требованиям. В самом решении об утверждении схемы указываются пло­щадь и адрес земельного участка (подп. 1, 2 п. 14 ст. 11.10 ЗК РФ). Границы образуемо­го земельного участка в данном документе не устанавливаются.

В результате межевания устанавлива­ются границы земельного участка, кото­рые в последующем получают отражение в реестре. Согласно п. 1 ст. 22 Федерально­го закона «О государственной регистрации недвижимости» межевой план представля­ет собой документ, который составлен на основе кадастрового плана соответству­ющей территории или выписки из Едино­го государственного реестра недвижимо­сти о соответствующем земельном участке и в котором воспроизведены определенные сведения, внесенные в Единый государ­ственный реестр недвижимости, и указаны сведения об образуемых земельных участ­ках.

Описание границ осуществляется од­ним из следующих способов: а) определе­нием координат характерных точек (п. 8 ст. 22 Федерального закона «О государ­ственной регистрации недвижимости» (да­лее - Закон о регистрации); б) посредством указания на природные объекты и (или) объекты искусственного происхождения, в том числе линейные объекты, если све­дения о таких объектах содержатся в го­сударственном кадастре недвижимости и местоположение указанных отдельных частей границ земельного участка совпа­дает с местоположением внешних границ таких объектов (п. 10 ст. 22 Закона о реги­страции); в) выявлением границ, существу­ющих на местности пятнадцать и более лет и закрепленных с использованием природ­ных объектов или объектов искусственного происхождения, позволяющих определить местоположение границ земельного участ­ка (п. 10 ст. 2 Закона о регистрации).

Указанное разделение процедур при­нятия решения об образовании и меже­вания образуемых земельных участков представляется нецелесообразным, по­скольку является одним из факторов воз­никновения споров о границах земельных участков. Так, решение об утверждении схемы расположения земельного участ­ка при образовании земельного участка из земель, находящихся в государствен­ной или муниципальной собственности, юридически не связано с применени­ем имеющих временный характер када­стровых сведений о земельных участках. Таким образом, на один участок может быть утверждено несколько схем распо­ложения.

Результатом процедуры образования зе­мельного участка является его кадастровый учет, который состоит в юридическом при­знании существования земельного участка как самостоятельного объекта недвижимо­сти, а также легитимации границ земель­ного участка, установленных при межева­нии. Возможность приобретения прав на земельные участки в отсутствие кадастро­вого учета объекта недвижимости закон не предусматривает.

Следует положительно оценить изме­нения законодательства, связанные с вы­несением процедуры образования земель­ных участков за рамки процедуры их пре­доставления. Осуществление процедуры образования земельного участка для целей предоставления в соответствии с действу­ющим законодательством является актом подтверждения соответствия образуемого земельного участка актам планирования, документам землеустройства и прочим до­кументам, определяющим общие норма­тивные правовые основания образования земельных участков. Законодатель исклю­чил тем самым административное усмо­трение государственных и муниципальных органов, которое было присуще процедуре выбора земельного участка.

Введению данной нормы предшество­вали многочисленные научные исследова­ния. В литературе обосновано мнение о не­обходимости обеспечения единообразия и прозрачности процедуры предоставления земельных участков на основе разделения процедур образования и предоставления земельных участков[8].

На практике возникают споры при при­менении ст. 11.3-11.7 ЗК РФ, связанные с отсутствием правовых критериев раз­граничения процедур «уточнение границ» и «установление новых границ» земельно­го участка. Площадь земельного участка, в пределах которой допускается измене­ние земельного участка, установлена при­менительно к процедуре уточнения границ в рамках комплексных кадастровых работ. Площадь земельного участка, определен­ная в порядке комплексных кадастровых работ, может отличаться от площади зе­мельного участка, указанной в документе, в соответствии с которым определялось местоположение границ такого земельного участка, не более чем на десять процентов (п. 4 ст. 42.9 Закона о кадастровой деятель­ности). Однако для других случаев обра­зования земельных участков (перераспре­деление, объединение) данные критерии не установлены. В связи с этим уточнение границ может приводить к существенным изменениям площади земельного участка. Защита законных интересов правооблада­теля земельного участка, границы которого существенно изменены в результате уточ­нения его границ, в этом случае значитель­но затруднена.

Споры, возникающие при использова­нии норм ст. 11.3 ЗК РФ, наиболее распро­странены.

Так, по иску об обязании образовать участ­ки из земельного участка и принять решение о предоставлении многоконтурного участ­ка в аренду отказ в разделении участка был мотивирован тем, что в нарушение ст. 11.3 ЗК РФ заявитель не представил полный па­кет документов, необходимый для образова­ния земельных участков из земель или зе­мельных участков, находящихся в государ­ственной или муниципальной собственности. В удовлетворении требования отказано, по­скольку возникший между сторонами спор о границах земельных участков должен был решаться в исковом производстве и не может быть рассмотрен в порядке публичного про­изводства. Заявитель избрал ненадлежащий способ защиты права[9].

Спорный характер носят условия обра­зования земельных участков на основании соглашения о перераспределении.

Так, Павловский районный суд рассмотрел иск Черноглазовой А.Ф. к администрации Павловского района Нижегородской обла­сти об обязании образовать земельный уча­сток с расположенным на нем жилым домом с параметрами, необходимыми для соблюде­ния градостроительных, пожарных и санитар­ных норм, а именно - обеспечить его шири­ну не менее 4 метров, возложив обязанность по оформлению предусмотренной законода­тельством Российской Федерации докумен­тации на администрацию муниципального образования г. Павлово Нижегородской об­ласти.

Согласно материалам дела Черноглазо- ва А.Ф. приобрела жилой дом в порядке на­следования. На момент приобретения права собственности на жилой дом проезд, который обеспечивает возможность доступа к тер­ритории общего пользования, был загоро­жен объектами самовольного строительства, в связи с чем проезд к жилому дому Черно­глазовой А.Ф. был ограничен. Черноглазо- ва А. Ф. потребовала образования земельно­го участка в соответствии с нормами, обе­спечивающими доступ к земельному участку. В удовлетворении требований было отказано на том основании, что на момент приобрете­ния права собственности на жилой дом со­стояние проезда было обозримо для Черно- глазовой А.Ф. Следовательно, приобретая жилой дом, Черноглазова А.Ф. согласилась с этими условиями[10].

Распространенность данной категории споров свидетельствует о необходимости конкретизации оснований образования зе­мельных участков.

Решение суда, допускаемое ч. 6 ст. 11.2 ЗК РФ для образования земельных участ­ков, следует признавать завершающим эта­пом процедуры образования земельного участка, оно не должно нарушать уже воз­никшие права других лиц. Однако в целом следует признать, что в данной ситуации защите должен подлежать законный инте­рес правообладателя земельного участка, состоящий в обеспечении равного досту­па к землям общего пользования. Само­вольное возведение на территории обще­го пользования объектов, предназначенных для удовлетворения частных интересов, следует рассматривать как основание для сноса в целях защиты не только публич­ных, но и частных интересов правообла­дателей земельных участков, нуждающих­ся в обеспечении доступа к территориям общего пользования для реализации свое­го имущественного интереса, состоящего в реализации права собственности на объ­ект недвижимости.

В судебной практике распространены также споры о правовом режиме искус­ственно образованных территорий. Дей­ствующее законодательство допускает создание искусственных территорий двух видов: гидротехнические сооружения и ис­кусственные земельные участки. В частно­сти, возможность создания искусственной территории в статусе гидротехнического сооружения предусмотрена ст. 4 Федераль­ного закона от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»11, со­гласно которой объектами концессионно­го соглашения могут быть искусственные земельные участки, намытые на гидротех­нические сооружения в порту. Основания установления статуса данной территории в каждом конкретном случае определяют­ся на основании решения о создании искус­ственной территории.

Характерен в данном случае следую­щий спор.

Одиннадцатый арбитражный апелляцион­ный суд рассмотрел спор по иску общества с ограниченной ответственностью «Бриз» (г. Казань) к открытому акционерному обще­ству «Комбинат нерудных материалов» об ис­требовании из чужого незаконного владения имущества - природных ископаемых (пе­ска) в количестве 116 987 тонн стоимостью 23 397 400 руб.

Решением Арбитражного суда Респуб­лики Татарстан от 06.06.2012 в удовлетво­рении исковых требований отказано. Меж­ду ООО «Бриз» и ЗАО «Судоходная компа­ния» 11.01.2012 заключен договор аренды [11]

причальной стенки, по условиям которого от третьего лица получены во временное хра­нение и пользование истца: причальная стен­ка и прилегающая к ней акватория, находящи­еся по адресу: г. Казань, ул. Портовая, д. 27.

Истец, считая, что ответчик путем закры­тия доступа на территорию причала нарушает его права на добытое имущество, обратился в суд с настоящим иском. Отказывая в удов­летворении заявленных требований, суд пер­вой инстанции правомерно исходил из следу­ющего.

В силу ст. 301 ГК РФ собственник впра­ве истребовать свое имущество из чужого незаконного владения. Доказательственную базу виндикационного требования составля­ют обстоятельства, подтверждающие нали­чие у истца законного права на истребуемую вещь, обладающую индивидуально-опреде­ленными признаками, сохранившуюся в на­туре, утрату истцом фактического владения вещью, а также нахождение ее в чужом неза­конном владении.

Решением Арбитражного суда Республи­ки Татарстан от 05.03.2011 по делу № А65- 20277/2009 установлено, что собственником причала является ответчик, а не третье лицо. Вывод суда основан на том, что полезные ис­копаемые добыты истцом в результате дно­углубительных работ, добытые ископаемые являются государственной собственностью. В представленных истцом в обоснование сво­их требований документах отражено склади­рование грунта, а не речного песка.

Поскольку спорное имущество добыто истцом в нарушение положений ст. 12 Зако­на Российской Федерации «О недрах», в от­сутствие соответствующего разрешения и ли­цензии на проведение дноуглубительных ра­бот, судом первой инстанции сделан вывод о том, что незаконно добытый песок не может являться собственностью истца.

Так как истец не представил сведений об индивидуально-определенных признаках

спорного имущества, позволяющих в доста­точной степени отграничить его от иного ана­логичного имущества, в удовлетворении за­явленных требований судом первой инстан­ции правомерно отказано[12].

В данном случае искусственно намы­тая территория не приобрела статуса не­движимости: суд квалифицировал ее как размещение добытых полезных ископае­мых. Признание за искусственно образо­ванным земельным участком статуса объ­екта недвижимости возможно на осно­вании концессионного соглашения либо договора о создании искусственного зе­мельного участка (ст. 7 Федерального зако­на от 19 июля 2011 г № 246-ФЗ[13]). Как ги­дротехническое сооружение, согласно ст. 3 указанного Закона, объект недвижимости возникает в особом порядке - с момента фактического возведения. Режим земель­ного участка в границах намытой террито­рии в рамках рассматриваемого этапа явля­ется неопределенным. Данный земельный участок теряет статус объекта федеральной собственности с момента изменения русла реки. Однако возникновение права на зе­мельный участок у лица, осуществляюще­го работы по созданию искусственной тер­ритории, также не происходит, поскольку территория имеет статус сооружения.

В целях совершенствования правовой регламентации кадастровой деятельности необходима конкретизация в земельном за­конодательстве процедуры образования зе­мельных участков. Образование земельных участков следует рассматривать как ком­плекс взаимосвязанных действий, обеспе­чивающих индивидуализацию земельного участка, включая утверждение схемы рас­положения земельного участка, разработку межевого плана и осуществление кадастро­вого учета. Утверждение схемы следует рассматривать исключительно в качестве одного из способов информационного обе­спечения кадастровой деятельности, что позволит обеспечить единообразный под­ход к определению юридических послед­ствий данного этапа комплексной процеду­ры образования земельных участков.

[1] СЗ РФ. 2015. № 29 (ч. 1). Ст. 4344.

[2] Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.07.2011 № 2420/11 по делу № А46-4487/2010.

[3] Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.07.2011 № 2420/11 по делу № А46-4487/2010.

[4] Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Рос­сийской Федерации и отдельные законодательные акты» // СЗ РФ. 2014. № 26. Ст. 3377.

[5] СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 4017.

[6] См.: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации (учебно-практический). Части первая, вторая, третья, четвертая / под ред. С. А. Степанова. М.: Проспект, 2009 // СПС «КонсультантПлюс».

[7] Федеральный закон от 23.06.2014 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты» // СЗ РФ. 2014. № 26. Ст. 3377.

[8] См.:МальцевД.Л. К вопросу о предоставлении прав на незастроенные земельные участки в городе Москве // Законодательство и экономика. 2008. № 5.

[9] Постановление Арбитражного суда Московского округа от 20.07.2016 № Ф05-7903/2016 по делу № А41-73099/15 // СПС «КонсультантПлюс».

[10] Решение Павловского районного суда от 01.07.2011 по иску Черноглазовой А.Ф. к Администра­ции Павловского района Нижегородской области // СПС «КонсультантПлюс».

[11] СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. II). Ст. 3126.

[12] Постановление Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28 августа 2012 г. по делу № А65-11745/2012 // СПС «КонсультантПлюс».

[13] СЗ РФ. 2011. № 30 (ч. I). Ст. 4594.