Объявление 2017 года Указом Президента Российской Федерации от 05.01.2016 № 71 Годом экологии на­целивает государство на необходимость долгосрочной сбалансированной поли­тики социально-экономического разви­тия России на основе сохранения благо­приятных природных условий жизнеде­ятельности. Основными показателями поступательного развития государства и общества, свидетельствующими о ста­бильности и безопасности общественной жизни, являются социально-экономиче­ские параметры развития: темпы при­роста ВВП на душу населения, его доля в мировом ВВП, рост потребительского спроса и рост производства, доходы на­селения и др. Государство активно регу­лирует эти процессы, устанавливая нор­мы права, призванные создать право­вую модель социально-экономического развития.

За последнее время получила распро­странение практика принятия разнооб­разных актов органами государственной власти, специально определяющих полити­ку государства в различных сферах обще­ственной жизни. Это - стратегии, доктри­ны, концепции, основы государственной политики, облеченные в различные право­вые формы - указы Президента Россий­ской Федерации, постановления и распо­ряжения Правительства Российской Феде-

Мировой хаос преобразования и использо­вания природы, ее богатств в эпоху дефици­та естественных благ сохраниться не может. Необходима четкая экологическая политика и рачительное экономико-экологическое пла­нирование.

Н. Ф. Реймерс Начала экологических знаний. 1993

рации. Выявление правовой природы этих документов еще требует дополнительного анализа, исследований и оценок, и такие усилия в рамках реализации экологической политики либо стратегического планирова­ния предпринимаются[1] [2]. Тем не менее оста­ются открытыми вопросы о том, могут ли доктрины, стратегии или концепции быть признаны нормативными правовыми акта­ми, обязательными для соблюдения, уста­навливают ли они права и обязанности субъектов с соответствующими послед­ствиями при их нарушении. Если все же исходить из такого признания, то не всег­да можно определить их место в иерархии нормативных правовых актов, их юриди­ческую силу, соотношение с федеральны­ми законами и подзаконными актами. Так, встает вопрос, должен ли федеральный за­кон учитывать положения утвержденного или принятого органом государственной власти политического по своему содер­жанию государственного акта, либо такой акт - это акт исполнения закона и не может не соответствовать закону; обязаны ли за­конодательные органы руководствоваться политическими документами, или могут менять доктринальные подходы при регу­лировании общественных отношений.

Не дает ясного ответа на эти вопросы и современная наука административного права. Так, по мнению И. В. Понкина, «го­сударственная политика - это взаимосвя­занная совокупность публично-властных решений, оформленных в комплекс нор­мативных правовых и иных руководящих документов, принимаемых и последова­тельно реализуемых всеми ветвями госу­дарственной власти (но прежде всего ис­полнительной властью) посредством ин­струментов (мер, средств и механизмов), а также целей, стратегий и идеологии, при­оритетных направлений и правил, опре­деляющих принятие решений при осу­ществлении государственного управления в этой сфере, инструментов реализации этих решений, а также источников и ме­ханизмов финансирования реализуемых решений и применяемых инструментов»[3]. Из этого определения следует, что государ­ственная политика выражается в публично­властных решениях, которые могут иметь нормативный и ненормативный характер (руководящие документы). Их реализация возложена на все органы государственной власти, а не только на органы исполнитель­ной власти, т. е. в законотворческом про­цессе решения органов исполнительной власти либо Президента Российской Феде­рации, определяющие политику, должны в обязательном порядке учитываться.

Имеются и легальные определения по­нятия государственной политики приме­нительно к некоторым сферам обществен­ной жизни, которые, однако, не отличаются концептуальным единством. Федеральный закон от 31.12.2014 № 488-ФЗ «О промыш­ленной политике в Российской Федера­ции»[4] (ред. от 03.07.2016) определяет про­мышленную политику как комплекс пра­вовых, экономических, организационных и иных мер, направленных на развитие промышленного потенциала Российской

Федерации, обеспечение производства кон­курентоспособной промышленной продук­ции. Государственная научно-техническая политика в соответствии с Федеральным законом от 23.08.1996 № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической по­литике»[5] (ред. от 23.05.2016) является ча­стью социально-экономической политики и выражает отношение государства к на­учной и научно-технической деятельности, определяет цели, направления, формы дея­тельности органов государственной власти Российской Федерации в области науки, техники и реализации достижений науки и техники.

Из этих определений следует, что, с од­ной стороны, государственная политика включает весь комплекс государственных решений, выраженных и закрепленных в различных по юридической силе и фор­ме нормативных правовых актах, и по все­му содержанию включает правовые нор­мы, определяющие не только цели и задачи развития в той или иной области, но и кон­кретные меры их достижения. В этом слу­чае политика совпадает с пониманием пра­ва, и определить политику, исходя из всего взаимодействия норм в ее концентрирован­ном целостном понимании, представляет­ся крайне сложным. На этом пути также создается риск потери ключевых звеньев - стратегических целей правового регулиро­вания, основополагающего принципиаль­ного фундамента построения правовой мо­дели реализации поставленных целей.

С другой стороны, под политикой пони­мается субъективное состояние - отноше­ние государства к перспективам развития, государственная воля, а по содержанию она включает «цели, направления, фор­мы деятельности органов государственной власти» в той или иной области. Право­вые формы закрепления политики в этом случае могут быть различными. Это мо­гут быть специальные положения законов, посвященные государственной политике (преамбулы, принципы, цели правового ре­гулирования), либо иные нормативные пра­вовые акты, либо правовые акты с особым содержанием (стратегии, доктрины, кон­цепции), не выходящие за пределы опреде­ления стратегических целей развития и об­щих мер их достижения.

Вторая позиция представляется более полезной, так как позволит получить ясное понимание целей государственной деятель­ности и общих направлений развития пра­ва по их достижению. Законы, содержащие преамбулы, а также положения о принци­пах или содержании государственной по­литики, либо специальные акты о политике смогут стать основой дальнейшего право­вого регулирования при помощи всего ар­сенала средств воздействия на поведение людей и критерием их эффективности.

На этом пути также могут возникать и уже возникают проблемы. Это ситуация, когда по одному и тому же вопросу изда­но несколько параллельно действующих руководящих политических документов различными органами государственной власти, когда реализация политических актов происходит фрагментарно, а отдель­ные положения вообще не реализуются. К примеру, сегодня применительно к охра­не окружающей среды политику определя­ют как минимум три документа - Государ­ственная стратегия Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспече­нию устойчивого развития[6], утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 02.04.1994 № 236, Экологическая док­трина Российской Федерации, одобренная Распоряжением Правительства Россий­ской Федерации 31.08.2002 № 1225-р[7] (да­лее - Экологическая доктрина), и Основы государственной политики в области эко­логического развития Российской Федера­ции на период до 2030 года[8], утвержден­ные Президентом 30.04.2012 (далее - Ос­новы политики экологического развития). В этих документах имеются расхождения в стратегических целях, принципах и ме­рах достижения поставленных целей, что несомненно создает трудности органам го­сударственной власти по реализации этих документов, формированию единой систе­мы правового регулирования обществен­ных отношений.

На упорядочение деятельности орга­нов государственной власти по разработ­ке и реализации государственной поли­тики в различных областях обществен­ной жизни направлен Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегиче­ском планировании в Российской Федера­ции»[9] (ред. от 03.07.2016). В соответствии со ст. 11 этого Закона к документам целе- полагания на федеральном уровне, т. е. до­кументам, определяющим политику госу­дарства в целом и увязывающим отрасле­вые, региональные и принятые в различное время стратегические документы, относят­ся ежегодное послание Президента Рос­сийской Федерации Федеральному Со­бранию Российской Федерации, стратегия социально-экономического развития Рос­сийской Федерации, стратегия националь­ной безопасности Российской Федерации, а также основы государственной политики, доктрины и другие документы в сфере обе­спечения национальной безопасности Рос­сийской Федерации, стратегия научно-тех­нологического развития Российской Феде­рации. Постепенная реализация данного Закона позволит создать взаимосвязанную систему специальных актов, определяю­щих государственную политику на пер­спективу в различных сферах обществен­ной жизни.

Констатируя, что сегодня формализа­ция государственной политики находит­ся в стадии своего динамичного развития, нельзя не признать высокую значимость для развития права уже действующих доку­ментов, специально определяющих цели, приоритеты, принципы правового регули­рования. Такие акты способны консоли­дировать отрасли права, придать им ясный вектор развития и стать критерием эффек­тивности принимаемых в ее развитие нор­мативных правовых актов.

В сфере правового регулирования об­щественных экологических отношений значительной остается роль государствен­ной экологической политики. Ее влияние обусловлено наличием объективных про­тиворечий между интересами экономиче­ского роста и одновременным сохранением благоприятных природных условий и необ­ходимостью гармонизации правового регу­лирования экономических и экологических отношений, практической невозможно­стью решить одномоментно все экологиче­ские проблемы, а отсюда - потребностью выработать приоритеты, необходимостью поиска баланса между публичными и част­ными интересами применительно к приро­де в условиях рыночных отношений. Имен­но государственная экологическая полити­ка в этих условиях способна выработать принципиальные подходы к созданию еди­ной системы правовых требований и мер их реализации.

На неразрывную связь экологической политики и права указывал О. С. Колбасов в фундаментальной монографии «Эколо­гия: политика - право», изданной в 1976 г. Ученый подчеркивал, что политические «положения» того времени составляют «идейный базис... конкретных программ мероприятий...в области охраны приро­ды»[10] [11]. Обсуждая вопрос о влиянии единой государственной экологической политики на правотворчество, С. А. Боголюбов ут­верждает, что феномен взаимовлияния по­литики и права «имеет практический выход на правотворчество, так как должен прида­вать ему целеустремленный планомерный характер, влиять на ход реализации законо­дательных требований как отражения целей и механизмов экологической политики.»11.

На создание принципиальной основы дальнейшего развития экологического пра­ва направлены различные по своей форме акты, закрепляющие современную государ­ственную политику в сфере охраны окружа­ющей среды. Концептуальную основу этих актов составляет идея решения экологиче­ских проблем не изолированно, а в контек­сте и во взаимосвязи с задачами социаль­но-экономического развития. Такой подход отражает принципиальную позицию, выра­женную на международном уровне. В со­ответствии со Всемирной хартией природы «при планировании и осуществлении дея­тельности в области социально-экономиче­ского развития следует надлежащим обра­зом учитывать, что охрана природы является составным элементом этой деятельности»[12].

В соответствии с Экологической док­триной «природная среда должна быть включена в систему социально-экономиче­ских отношений как ценнейший компонент национального достояния. Формирование и реализация стратегии социально-эконо­мического развития страны и государствен­ная политика в области экологии должны быть взаимоувязаны, поскольку здоровье, социальное и экологическое благополучие населения находятся в неразрывном един­стве». Еще более прямо на необходимость включения в параметры социально-эконо­мического развития экологического факто­ра указывают Основы политики экологи­ческого развития: «Стратегической целью государственной политики в области эко­логического развития является решение со­циально-экономических задач, обеспечи­вающих экологически ориентированный рост экономики, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разно­образия и природных ресурсов для удовлет­ворения потребностей нынешнего и буду­щих поколений, реализации права каждого человека на благоприятную окружающую среду, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности»[13]. Другими словами, не социально-экономическое раз­витие в абсолютном выражении показате­лей роста, а экономический рост с учетом экологических интересов общества по со­хранению окружающей среды на долго­срочную перспективу провозглашены в ка­честве политической основы развития госу­дарства. Обеспечение и учет этих интересов на определенных этапах могут сдерживать абсолютный экономический рост, но долж­ны оставаться незаменимым залогом дол­госрочного устойчивого развития всех ин­ститутов гражданского общества. В свою очередь плоды экономического роста - ма­териальные блага и финансовые средства способны более эффективно решать эколо­гические проблемы.

Учет экологических факторов при опре­делении направлений развития экономи­ки предусматривает и Концепция долго­срочного социально-экономического раз­вития Российской Федерации на период до 2020 года[14], утвержденная Распоряжени­ем Правительства Российской Федерации № 1662-р 08.08.2009. Здесь провозглаше­но, что институциональной основой но­вой экологической политики должна стать обновленная система экологического ре­гулирования, соответствующая приорите­там развития страны до 2020 г. и новому - постиндустриальному уровню развития российского общества. Целью экологиче­ской политики провозглашено значитель­ное улучшение качества природной среды и экологических условий жизни челове­ка, формирование сбалансированной эко­логически ориентированной модели раз­вития экономики и экологически конку­рентоспособных производств. Стратегия научно-технологического развития Рос­сийской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации № 642 от 01.12.2016[15], в качестве приоритетов в данной области выделяет переход к эко­логически чистой и ресурсосберегающей энергетике, а также переход к высокопро­дуктивному и экологически чистому агро- и аквахозяйству. В Стратегии инновацион­ного развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной Распо­ряжением Правительства Российской Фе­дерации № 2227-р 08.12.2011[16], дано ука­зание уделить первоочередное внимание внедрению наилучших доступных техно­логий, экономии ресурсов и повышению экологичности производства.

Эти политические декларации позво­ляют сделать вывод о формировании в си­стеме правовой охраны окружающей сре­ды, официальном признании и правовом закреплении принципа экологического раз­вития как генерального цементирующего фундамента всей системы права России, нового принципа правовой политики в це­лом и экологической политики в частности.

Основным инструментом реализации государственной политики остается право, на которое ложится задача выработки инте­грированной модели экологического разви­тия. Основная нагрузка по созданию такой модели несомненно ложится на экологи­ческое законодательство, система которого уже базируется на динамично и стабильно развивающейся теории экологического пра­ва и содержит нормы, обеспечивающие ре­шение проблем охраны окружающей среды в контексте развития экономики. Так, про­мышленное производство должно осущест­вляться с соблюдением различного рода эко­логических нормативов, действуют запреты и ограничения на размещение промышлен­ных объектов исходя из интересов охраны природных объектов, устанавливаются пе­речни допустимых видов природопользова­ния, предусмотрена обязанность для пред­приятий на этапе проектирования хозяй­ственной деятельности проводить оценку воздействия на окружающую среду. Обяза­тельные для соблюдения нормативы допу­стимых выбросов и сбросов загрязняющих веществ с производственных объектов вы­нуждают предприятия внедрять очистные технологии. Ограничения и запреты на раз­мещение промышленных объектов в водоох­ранных зонах водных объектов (ст. 65 Водно­го кодекса, ст. 104 Лесного кодекса), землях лесного фонда (ст. 13 Лесного кодекса - объ­екты лесной инфраструктуры, ст. 102-107 - запрет на размещение объектов капитально­го строительства в защитных лесах), иных ценных землях заставляют выбирать эко­логически безопасные территории для эко­номической деятельности. В соответствии со ст. 32 Федерального закона «Об охране окружающей среды» проведение оценки воздействия на окружающую среду как ме­ханизм принятия экологически значимых го­сударственных решений относительно воз­можности реализации экономических про­ектов является обязательным требованием для всех юридических лиц и индивидуаль­ных предпринимателей на этапе планирова­ния хозяйственной и иной деятельности.

Одновременно Основы политики эколо­гического развития определяют новые ори­ентиры и приоритеты для экологического права. Прежде всего правовые экологиче­ские требования не должны блокировать экономический рост. Иными словами, эко­логические ограничения, запреты и пред­писания не должны приводить к снижению прироста ВВП, ухудшению общего матери­ального состояния населения и ухудшению качества жизни.

Форсированное развитие в экологиче­ском праве на перспективу до 2030 г. долж­но быть направлено на решение отдельных экологических проблем и внедрение новых правовых механизмов. Это - обеспечение экологически безопасного обращения с от­ходами (п. 15), совершенствование системы возмещения экологического вреда, включая ликвидацию экологических последствий прошлой деятельности (п. 14), внедрение новых подходов к экологическому норми­рованию на основе разработки техноло­гических нормативов (п. 12), охрана есте­ственных экологических систем, животного и растительного мира. Здесь можно заме­тить интересные и достаточно радикальные решения. Так, в экологическом нормирова­нии задан курс на отказ от критерия «нуле­вого риска» для здоровья людей при уста­новлении показателей качества окружаю­щей среды, нормативов выбросов и сбросов и переход на «приемлемый риск» (п. 13 «а»), фактически означающий ослабление дей­ствующих нормативов качества и воздей­ствий, но улучшающий условия экономиче­ской деятельности. Экологическое развитие подразумевает также существенное измене­ние методики расчета платежей за негатив­ные воздействия. Если сегодня сверхнорма­тивное воздействие признается правомер­ным действием, пока источник загрязнения вносит плату за такое воздействие, при этом причиняя вред здоровью людей и окружа­ющей среде, то отныне сверхнормативное воздействие должно быть признано право­нарушением, а плата должна быть замене­на механизмом возмещения экологического вреда (п. 17 «б»). Экологическое развитие подразумевает и расширение экосистемно- го регулирования, задачей которого являет­ся сохранение и восстановление защитных и средообразующих функций естественных экологических систем не только в границах особо охраняемых природных территорий, но и вне их (п. 14 «г»).

Примечательно, что в Основах полити­ки экологического развития провозглашена задача сохранения природных ресурсов на основе принципа охраны, воспроизводства и рационального использования природ­ных ресурсов, но какие-либо новые специ­альные ориентиры для развития природо­ресурсного законодательства и регулиро­вания хозяйственного природопользования не даны. Это заставляет предполагать, что политика экологического развития наи­меньшим образом повлияет на эту сферу правового регулирования общественных отношений.

Одновременно политика экологическо­го развития должна охватывать и отрасли права, регулирующие экономические от­ношения. Основы политики экологическо­го развития направлены на создание право­вой модели эффективной, конкурентоспо­собной и экологически ориентированной экономики. Расставлены и акценты: при­оритетными в правовом регулировании должны стать сферы инновационного эко­логически безопасного технологического оснащения отраслей, а при оценке эффек­тивности экономики должны учитываться не только традиционные показатели количе­ства и качества произведенной продукции, но и показатели эффективности использо­вания природных ресурсов. Строительство зданий и сооружений должно учитывать международный опыт применения «зеле­ных стандартов» (п. 13 «е»). Должен быть установлен правовой механизм стимулиро­вания предприятий, осуществляющих про­грамму экологической модернизации про­изводства и экологической реабилитации территорий. В системе отраслей права, ре­гулирующих экономическую деятельность, особый импульс дан развитию достаточно новой области правового регулирования - устранению прошлого экологического ущерба. Предписывается не только органи­зовать работы по оценке и поэтапной лик­видации экологических последствий про­шлой экономической и иной деятельности (п. 14 «б»), но и выработать механизм во­влечения субъектов предпринимательства в эти работы. Так, взят курс на внедрение механизма стимулирования предприятий, осуществляющих программы экологиче­ской реабилитации территорий и примене­ния государственно-частного партнерства при государственном финансировании ме­роприятий по оздоровлению экологически неблагополучных территорий, ликвидации экологического ущерба, связанного с про­шлой экономической и иной деятельностью (п. 17 «в»). В контексте реализации Основ политики экологического развития, а так­же иных стратегических документов можно ожидать разработку нормативных правовых актов либо поправок в действующие, кото­рые будут посвящены отдельным отраслям экономики, технологическим и финансо­вым аспектам предпринимательской дея­тельности.

На пути формирования и реализа­ции в законодательстве экологической политики возникают проблемы, связан­ные с неисполнением[17], а порой - и про­стым игнорированием установленных за­дач и приоритетов. Так, не реализована политическая установка по «созданию нормативно-правовой базы внедрения и применения стратегической экологиче­ской оценки при принятии планов и про­грамм, реализация которых может ока­зать воздействие на окружающую среду» (п. 11 «в»). Несмотря на задачу по «заме­не практики взимания платы за сверхли­митное загрязнение окружающей среды на практику возмещения вреда, причинен­ного окружающей среде», Постановлени­ем Правительства Российской Федерации от 03.03.2017 «Об исчислении и взимании платы за негативное воздействие на окру­жающую среду»[18] плата за сверхлимитное загрязнение сохранена. Вопреки Основам политики экологического развития имеют место недостатки в правовом регулирова­нии возмещения вреда[19].

Изложенное позволяет сделать вывод о политическом признании нового конту­ра отраслей, регулирующих прежде всего экологические и экономические, а также связанные с ними иные общественные от­ношения. В соответствующих сферах регу­лирования общественных экономических отношений, связанных с воздействием на окружающую среду, они должны разви­ваться согласованно на основе принципа экологического развития и исходя из еди­ной цели создания правовой модели эколо­гически ориентированного социально-эко­номического развития.

Вместе с тем в целях придания устой­чивого характера государственной полити­ке экологического развития, преодоления возможных барьеров в ее правовом обеспе­чении и достижения «универсальности» правового регулирования представляется необходимым закрепить «экологическое развитие» в качестве «основополагающе­го (общего) принципа права» и «специ­ального принципа» экологического права. Именно «принципы права как основания всеобщей связи, отражающие объектив­ные закономерности и сущность единой и многоуровневой системы форм нацио­нального и международного права, реали­зуемых в государстве, обеспечивают пред­сказуемость, ожидаемость и единообразие правотворческих и правореализационных процессов»[20]. Практическая значимость принципов в развитии права отмечена в позиции Конституционного Суда Россий­ской Федерации: «Общие принципы права, в том числе воплощенные в Конституции Российской Федерации, обладают высшим авторитетом и являются критерием и ме­рой оценки правомерности всех норматив­ных правовых актов»[21].

[1] СЗ РФ. 2016. № 2 (ч. 1). Ст. 321.

[2] См.: Выпханова Г.В., Жаворонкова Н.Г. Государственная экологическая политика и документы стратегического планирования // Экологическое право. 2016. № 3. С. 24-29; Боголюбов С. А. Глав­ное - прогнозирование реализации экологической политики // Экологическое право. 2011. № 6. С. 2-9.

[3] Понкин И. В. Теория государственного управления: инструменты государственного управления и государственной политики // Административное право и процесс. 2014. № 1. С. 27. Цит. по: Вып- ханова Г. В., Жаворонкова Н.Г. Указ. соч. С. 25.

[4] СЗ РФ. 2015. № 1 (ч. I). Ст. 41.

[5] СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4137.

[6] Собрание актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. 1994. № 6. Ст. 436.

[7] СЗ РФ. 2002. № 36. Ст. 3510.

[8] СПС «КонсультантПлюс».

[9] СЗ РФ. 2014. № 26 (ч. 1). Ст. 3378.

[10] Колбасов О. С. Экология: политика - право. М.: Наука, 1976. С. 5.

[11] Боголюбов С. А. Правотворчество в сфере экологии. М.: Эксмо, 2010. С. 127.

[12] Пункт 7 Всемирной хартии природы. Принята Резолюцией 37/7 Генеральной Ассамблеи ООН 28 октября 1982 г. URL: www.un.org (дата обращения: 02.04.2017).

[13] СПС «КонсультантПлюс».

[14] СЗ РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.

[15] СЗ РФ. 2016. № 49. Ст. 6887.

[16] СЗ РФ. 2012. № 1. Ст. 216.

[17] См.: Гиззатуллин Р.Х. Правовое обеспечение реализации Основ государственной политики в об­ласти экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года // Экологическое право. 2016. № 5.

[18] Постановление Правительства Российской Федерации от 03.03.2017 № 255 «Об исчислении и взи­мании платы за негативное воздействие на окружающую среду» // СЗ РФ. 2017. № 11. Ст. 1572.

[19] См.: Игнатьева И. А. Актуальные проблемы возмещения вреда окружающей среде (Аспекты пра­вового регулирования, судебной практики и реализации государственной политики в области эколо­гического развития) // Экологическое право. 2016. № 4. С. 10-17.

[20] Ершов В. В. Правовая природа, функции и классификация принципов национального и междуна­родного права // Российское правосудие. 2016. № 3 (119). С. 35-36.

[21] СЗ РФ. 2004. № 5. Ст. 403.