последние годы в ФСИН России прошло несколько этапов реформирования с целью преобразования уголовно-исполнительной системы России к состоянию, соответствующему современным реалиям. В результате реформ существенно менялась структура ФСИН России на всех уровнях управления, корректировались цели и задачи структурных подразделений и учреждений ФСИН России. В настоящее время процесс реформирования УИС, как и других исполнительных структур государства продолжается. В частности, в исследованиях, проведённых в 2015 году с применением эвристических методов (анкетирование, интервьюирование, экспертные оценки) [1], проводился комплексный анализ реального состояния

информационной, функциональной и организационной инфраструктуры ФСИН России, а также предложен общий подход к анализу. Основными результатами аналитической работы явились систематизация и актуализация данных об инфраструктуре ФСИН России.

В современных условиях в процессе развития УИС важной и актуальной задачей является разработка предложений по дальнейшему совершенствованию (оптимизации) организационной и функциональной инфраструктуры ФСИН России на основе применения известных и апробированных научных методов. Адекватное отражение организационных проблем и поиск путей их оптимального решения, а также выбор эффективных организационных коллективов со сложной иерархической организационной структурой и координацией позволит избежать многих ошибок в решении частных организационных задач.

Целью статьи является обоснование, выбор и особенности применения научных методов для эффективного решения исследовательских и оптимизационных задач организационного построения ФСИН России.

В соответствии с принятыми в [1] определениями под организационной инфраструктурой понимается количественный и качественный состав структурных подразделений и учреждений ФСИН России и схематическое отображение их взаимодействия между собой. Инфраструктура

устанавливается исходя из объёма и содержания задач, решаемых структурными подразделениями и учреждениями ФСИН России, направленности и интенсивности сложившихся информационных и документационных потоков, и с учётом организационных и материальных возможностей.

функциональной инфраструктурой ФСИН России понимается совокупность функций, решаемых структурными подразделениями и учреждениями ФСИН России, их дифференциация по подразделениям в зависимости от решаемых задач, направленных на объекты управления и взаимодействия. Функциональная инфраструктура ФСИН России

обеспечивает отсутствия сбоев в функционировании остальных элементов инфраструктуры, а также бесперебойное взаимодействие элементов инфраструктуры и информационных систем ФСИН России.

Характерной чертой УИС России является её построение в виде трёхуровневой иерархической структуры управления.

Для комплексного исследования, критического анализа и оптимизации инфраструктуры ФСИН России её необходимо рассматривать как сложную социальную систему, и, следовательно, применять к ней закономерности и принципы, разработанные для таких систем. Научно-методический и теоретический подход должен базироваться, в первую очередь, с позиций таких научных дисциплин, как теория систем, кибернетика, синергетика, теория организации, достаточно хорошо изученных и продвинутых в настоящее время. Применение апробированного и развитого методического и теоретического подходов для решения поставленной задачи позволит получить новые результаты и в дальнейшем корректно и достоверно проводить оптимизацию всей структуры ФСИН или её отдельных частей.

Основные положения теории систем в наиболее формализованном виде изложены в [2, 3, 4]. М. Месарович и И. Такахара, признанные авторитеты в этой области, описали на языке математической теории систем ряд понятий, а также на основе теории множеств формализовали различные интуитивные представления, касающиеся систем, подсистем и их взаимосвязей. В их работах заложены основы теории многоуровневых систем принятия решений, т. е. систем со структурами организационного типа; также авторы обосновывают необходимость абстрактной математической формализации многоуровневых систем.

В соответствии с введёнными авторами понятиями основными содержательными признаками системы являются следующие:

система состоит из множества различных неоднородных ресурсов, совместимых между собой;

системе присуща целостность (автономность, выделенность);

система отлична от других систем индивидуальным множеством ресурсов, целью, поведением;

эволюция отдельных элементов системы и всей системы в целом не нарушает целостности системы.

Теория систем изучает сущность целостности и системности, свойства целого и его частей, т.е. организацию некоторого устойчивого объекта, целостность которого и определяется как система. Система - комплекс взаимодействующих между собой элементов, каждый из которых необходим для достижения цели.

Сложную систему почти невозможно описать полно и детально, что по существу вытекает уже из определения такой системы. Основная дилемма состоит в нахождении компромисса между простотой описания, что является одной из предпосылок понимания, и необходимостью учёта многочисленных поведенческих (т. е. типа вход - выход) характеристик сложной системы. Разрешение этой дилеммы ищется в иерархическом описании. Система задается семейством моделей, каждая из которых описывает поведение системы с точки зрения различных уровней абстрагирования. Для каждого уровня существует ряд характерных особенностей и переменных, законов и принципов, с помощью которых и описывается поведение системы. Чтобы такое иерархическое описание было эффективным, необходима как можно большая независимость моделей для различных уровней системы.

Понятие многоуровневой иерархической структуры нельзя определить одной краткой и сжатой формулировкой, однако можно указать нескольких существенных характеристик, присущих всем иерархическим системам:

последовательное вертикальное расположение подсистем,

составляющих данную систему (вертикальная декомпозиция);

приоритет действий или право вмешательства подсистем верхнего уровня;

зависимость действий подсистем верхнего уровня от фактического исполнения нижними уровнями своих функций.

Организационные иерархии многоэшелонных систем подразумевают, что система состоит из семейства чётко выделенных взаимодействующих подсистем; некоторые из подсистем являются принимающими решения (решающими) элементами и принимающие решения элементы располагаются иерархически в том смысле, что некоторые из них находятся под влиянием или управляются другими решающими элементами. Блок-схема системы такого типа приведена на рисунке.

Уровень в такой системе называется эшелоном, а системы называются многоэшелонными, многоуровневыми или многоцелевыми в связи с тем, что различные входящие в систему элементы, обладающие правом принятия решения, имеют обычно «конфликтные» (т. е. противоречащие одна другой) цели. Это противоречие целей является не только побочным результатом эволюции и объединения различных подсистем в одну систему; можно показать, что оно (в некотором смысле и до некоторой степени) даже необходимо для эффективного управления системой в целом. Наиболее характерный пример систем такого типа - формальные организации людей, поэтому трудно переоценить важность такого рода иерархий.

Принимающим решения элементам нижних уровней должна быть предоставлена некоторая свобода в выборе их собственных решений; эти решения могут быть, но не обязательно будут, теми решениями, которые выбрал бы верхний уровень. Такая свобода действий - отличительная черта любой социальной или биологической многоуровневой системы. В созданных человеком системах, используемых для принятия решений,

затрачиваемые ресурсы могут быть сэкономлены только в том случае, если элементам нижних уровней предоставлена такая свобода.

Рис. Многоуровневая организационная иерархия: многоэшелонная

система

Для эффективного использования многоуровневой структуры существенно, чтобы элементам принятия решения была предоставлена некоторая свобода действий; должно быть проведено рациональное распределение усилий по принятию решений между элементами различных уровней. Только при этом условии будет оправдано само существование иерархии.

Проведённый сопоставительный анализ показывает, что сложная социальная система, которой, безусловно, является ФСИН России и её отдельные элементы, удовлетворяет основным признакам и положениям теории систем, поэтому к ней в полной мере применимы основные постулаты теории.

Общая теории организации является составной частью теории систем. Её предметом является изучение процессов системообразования и общих организационных закономерностей, лежащих в основе эффективности (экономности, результативности и надёжности) больших систем различной природы. В настоящее время существует обширная литература по теории организации [5 - 12]. За последнее десятилетие социальные организации стали объектом серьёзных теоретических исследований, о важности которых можно судить по растущему числу публикаций отечественных авторов и

переводных работ по данной проблематике.

В настоящее время под организацией понимается и система, и структура, и функция управления, и коллектив людей. Организация, таким образом, трактуется как структура, а не как система-объект. Социальная организация представляет собой разнообразие общественных институтов, т.е. объединений людей, целенаправленно интегрирующих свою деятельность. Многообразие социальных организаций и специфика их поведения привели к возникновению прикладной теории организаций.

К основным системным принципам организации в контексте рассматриваемой проблемы можно отнести принцип приоритета цели: в системе цель - задача - функция наивысший приоритет имеет цель, затем задача и далее функция. Другим важным принципом является приоритет функций над структурой при создании организаций, таким образом, каждая цель реализуется набором задач, которые группируются по общности, затем для этих групп формируется набор функций, и для конкретного набора функций создается набор структурных единиц.

Конструкционными условиями оптимизации больших систем являются: во внешнем аспекте - функциональное соответствие состава конструкции требованиям реализации «дерева целей» системы; соответствие структуры её функциям; функциональное взаимосоответствие между составом и структурой, а во внутреннем аспекте - сопрягаемость и совместимость элементов, т.е. способность взаимодействовать без взаиморазрушения.

Структурный подход к организации предполагает рассмотрение структуры как множества функциональных отношений между элементами системы. Понятие структуры также является характеристикой не только конструкции, но и динамики систем, обозначая во втором случае множество отношений между системными процессами, необходимых для достижения цели.

На эффективность деятельности организации влияют:

реальные взаимосвязи между людьми и их работой, отражаемые в схемах организационных структур и должностных обязанностях;

политика руководства и методы, воздействующие на поведение персонала;

полномочия и функции работников организации на различных уровнях управления (низшем, среднем и высшем).

Рациональная структура организации предполагает комбинацию указанных трёх факторов, что обеспечивает высокий уровень эффективности.

В зависимости от характера связей между различными подразделениями организации различают следующие типы организационных структур: линейную, функциональную, дивизиональную, матричную, программно-целевую и их комбинации. Описание типов структур, их преимущества и недостатки подробно изложены в различных источниках, в частности [5, 6].

Организационную структуру как ФСИН России, так и её отдельных элементов можно отнести к линейно-функциональному типу [1], когда всю полноту власти берёт на себя линейный руководитель. При разработке конкретных вопросов и подготовке соответствующих решений, программ, планов ему помогает специальный аппарат, состоящий из функциональных подразделений (управления, центры, службы и т.п.), которые также находятся в подчинении главного линейного руководителя.

Недостатками линейно-функциональной структуры управления

являются:

отсутствие тесных взаимосвязей и взаимодействия на горизонтальном уровне между производственными отделениями;

недостаточно чёткая ответственность, так как готовящий решение, как правило, в его реализации не участвует;

чрезмерно развитая система взаимодействия по вертикали, а именно: подчинение по иерархии управления, т.е. тенденция к чрезмерной централизации.

В целом, линейно-функциональная структура может являться промежуточной ступенью при переходе от линейной к другим более эффективным структурам. В частности, в социально-экономических системах большое распространение получила матричная организационная структура управления, которая создаётся путём совмещения линейно­функциональной и программно-целевой структур.

В соответствии с линейной структурой (по вертикали) строится управление по отдельным сферам деятельности организации: НИОКР, производство, сбыт, снабжение и т.д. Функциональный тип отношений предусматривает полное сосредоточение полномочий и ответственности по данной функции у руководителя службы и подчинённых ему руководителей подразделений. В целом, в рационально построенной организационной системе управления линейно-функциональный блок должен формироваться для вида деятельности, который складывается из относительно стабильных и регулярных процессов.

Программно-целевой тип отношений основан на интеграции межфункциональной деятельности в интересах выполнения определенной целевой задачи, в решении которой участвуют все звенья организации. Вся совокупность работ по реализации заданной конечной цели рассматривается не с позиций существующей иерархии подчинения, а с позиций достижения цели, предусмотренной программой. При этом управляющее воздействие направлено не столько на совершенствовании отдельных подразделений, сколько на интеграции всех видов деятельности, на создании условий, благоприятствующих эффективному выполнению целевой программы. При этом руководители программы несут ответственность как за её реализацию в целом, так и за координацию и качественное выполнение функций управления. В рамках программно­целевой структуры (по горизонтали) организуется управление программами (проектами, темами). Программно-целевой блок формируется, как правило, для вида деятельности, характеризующегося сложностью и новизной выполняемых функций, непостоянством состава внутренних элементов и связей между ними, целевым распределением ресурсов.

часть работников, занятых реализацией программы, оказывается в подчинении не менее двух руководителей, но по разным вопросам. Управление программами осуществляется специально

назначенными руководителями, которые несут ответственность за координацию всех связей по программе и своевременное достижение её целей. При этом руководители высшего уровня освобождаются от необходимости принимать решения по текущим вопросам. В результате этого на среднем и нижнем уровнях повышается оперативность управления и ответственность за качество исполнения конкретных операций и процедур, т.е. заметно повышается роль руководителей специализированных подразделений в организации работ по четко определенной программе.

Преимущества матричной организационной структуры управления:

возможность быстро реагировать и адаптироваться к изменяющимся внутренним и внешним условиям организации;

повышение творческой активности административно­управленческого персонала за счёт формирования программных подразделений, активно взаимодействующих с функциональными структурами;

рациональное использование кадров за счёт специализации различных видов трудовой деятельности;

увеличение мотивации деятельности за счёт децентрализации управления и усиления демократических принципов руководства;

усиление контроля за решением отдельных задач проекта;

сокращение нагрузки на руководителей высокого уровня за счёт делегирования определённой части полномочий;

повышение личной ответственности за выполнение программы в целом и её составных элементов.

Недостатки матричной организационной структуры управления:

сложная структура соподчинения, в результате чего возникают

проблемы, связанные с установлением приоритетов заданий и

распределением времени на их выполнение;

присутствие «духа» нездорового соперничества между

руководителями программ;

необходимость постоянного контроля за «соотношением» сил между задачами управления по целям;

трудность в приобретении навыков, необходимых для работы по новой программе.

Матричные структуры управления, дополнившие линейно­

функциональную организационную структуру, открыли качественно новое направление в развитии наиболее гибких и активных программно-целевых структур управления. Они нацелены на подъём творческой инициативы руководителей и специалистов и выявление возможностей значительного повышения эффективности.

Рассмотренные выше организационные структуры являются базовыми и могут быть детализированы применительно к конкретному объекту управления. В частности, при оптимизации структуры ФСИН России и её отдельных подразделений необходимо максимально использовать преимущества существующей структуры и исключить или минимизировать её недостатки.

Необходимо отметить также, что иерархическая структура может эффективно функционировать лишь при рациональном для данных условий соотношении централизации и децентрализации функций в каждом из «узлов» иерархии. Степень необходимой централизации зависит от таких факторов, как характер и сложность достижения глобальной цели, информационная ёмкость управляющих центров, способность подсистем к самостоятельной выработке рациональных тактик функционирования, скорость информационных потоков по «вертикали» и по «горизонтали», степень изменчивости среды и др. В общем виде критерий рациональной степени централизации децентрализации может быть сформулирован следующим образом:

степень централизации должна быть достаточной для надежного поддержания сфокусированности функций всех подсистем иерархии на достижение глобальной цели (и предотвращения «самодовлеющего развития» подсистем в противоречии с глобальной целью);

параметры и степень децентрализации должны обеспечивать максимально полное использование каждой из подсистем специфических для неё возможностей оптимизации функционирования и развития.

Кроме того, иерархическая субординация подсистем должна дополняться их «горизонтальной» координацией, обеспечивающей

функциональное взаимодействие как по реализации постоянных целей системы, так и по межфункциональной координации при возникновении принципиально новых проблем, требующих взаимодействия различных ветвей иерархии.

Важным моментом при решении любой оптимизационной задачи, в том числе и рассматриваемой в данной статье, является корректный и обоснованный выбор показателей и критериев эффективности, которые напрямую влияют на конечный результат. Данный выбор выходит за рамки статьи, можно лишь отметить, что в силу сложности решаемой задачи оптимизация должна осуществляться по ряду показателей, например, для различных решаемых задач, отдельных функциональных или

территориальных структур, отдельных направлений и т.д. Выбор интегрального или приоритетного показателя будет зависеть, прежде всего, от цели решаемой задачи.

В заключение необходимо отметить, что теория систем и теория организации создают общетеоретическую и методологическую базу разработки прикладных организационных теорий и методов эффективной организации деятельности в различных сферах общественной практики. Аппараты данных теорий - это, прежде всего, инструмент, с помощью которого решаются проблемы систематизации знаний в организационных областях или разрабатываются крупномасштабные методологические проекты организационного совершенствования и оптимального построения больших систем различных классов. Применение разработанных и апробированных научных методов позволит выработать рекомендации для оптимизации организационной и функциональной инфраструктуры ФСИН России, что будет способствовать повышению достоверности результатов и эффективности функционирования Федеральной службы исполнения наказаний в целом.

Литература:

Заключительный отчет по теме НИР-12-2015 «Анализ

информационной, функциональной и организационной инфраструктуры ФСИН России и учреждений, непосредственно подчиненных ФСИН России». - Тверь: ФКУ НИИИТ ФСИН России, 2015.

Берталанфи Л. фон. Общая теория систем - обзор проблем и результатов. // Системные исследования. Ежегодник. - М.: «Наука», 1969.

Месарович М. Основания общей теории систем, 1966.

Месарович М., Такахара И. Общая теория систем: математические основы. - М.: Мир, 1978.

Винограй Э. Г. Общая теория организации и системно­организационный подход. - Томск: Изд-во Том. ун-та. 1989.

Мильнер Б.З. Теория организации. - М.: Инфра-М, 1999.

Исследования по теории структур. (Сб. науч. тр.) - М.: Наука, 1988.

Сетров М.И. Основы функциональной теории организации. Философский очерк. - Л.: Наука, 1972.

Сетров М. И. Общие принципы организации систем и их методологическое значение. - Л.: «Наука», 1971.

Сетров М. И. Принцип системности и его основные понятия. В кн.: Проблемы методологии системного исследования. - М.: «Мысль», 1970.

Тахтаджян А. Л. Principia Tectologica. Принципы организации и трансформации сложных систем: эволюционный подход. Изд. 2-е, доп. и перераб. - СПб.: Издательство СПХФА, 2001.

Уемов А.Н. Системный подход и общая теория систем. - М.: Мысль, 1973.