Инновационная деятельность в УИС, как и любой другой вид управленческой деятельности, нуждается в правовом обеспечении.

Правовое обеспечение инновационной деятельности в УИС следует рассматривать в рамках правового обеспечения управления в УИС в целом.

В научной литературе правовое обеспечение управления определяется как комплекс юридических средств и способов деятельности, нацеленных на построение и функционирование системы управления1. При этом в широком смысле правовое обеспечение управления включает в себя правовую деятельность, правовые средства, правовое сознание участников управленческих отношений и процесс формирования правосознания. В более узком смысле под правовым обеспечением управления понимается подфункция организационной функции, связанная с нормативным закреплением организационной структуры в целом и ее структурных подразделений, в частности должностных инструкций, а также важнейших сфер деятельности организации и ее членов[1] [2] [3].

По мнению С.М. Зубарева, исследовавшего правовое обеспечение реформы УИС, в широком смысле оно представляет собой оптимальное сочетание правотворчества и правоприменения, позволяющее стабильно и единообразно исполнять наказания в условиях реформирования УИС. В более конкретном (узком) смысле правовое обеспечение реформы УИС представлено совокупностью законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих ее организацию и функционирование в

3

изменяющихся условиях .

Следует отметить, что правовое обеспечение управления охватывает два аспекта: статический (материальный) и динамический (процессуальный). Статический аспект правового обеспечения управления в УИС проявляется в форме материальных норм права и заключается в правовом закреплении построения системы управления, а также статуса субъектов и объектов управления (организационная структура, штаты, права, обязанности и ответственность участников управленческих отношений). Динамический аспект состоит в правовом регулировании процесса управления.

Как отмечается в исследовании Г.Х. Попова, к разделу процессологии в теории управления относятся три проблемы: динамика процесса, технология операций управления и формализация управления[4].

По нашему убеждению, правовые нормы, закрепляющие процесс управления, технологию управленческих действий, относятся к процессуальным. Сложность выделения процессуальных норм в области управления обусловлена тесной взаимосвязью динамических и статических аспектов в сущности инновационных отношений. Вместе с тем сочетание статического и динамического аспектов правового обеспечения управления, норм материального и процессуального права позволяет наиболее полно и эффективно урегулировать различные области инновационных отношений в УИС. Использование материально-правовых и процессуально-правовых средств в управлении должно быть дифференцировано.

Обозначенный подход к разделению правовых норм в области управления не соответствует традиционным представлениям о сущности юридического процесса, согласно которым юридический процесс рассматривался как присущий исключительно юрисдикционной деятельности государства[5].

Такое представление о процессе имеет глубокие исторические корни и, по мнению некоторых ученых, иногда «выражается в несколько неуважительном отношении к процедуре и ее неукоснительному

соблюдению в неюрисдикционных правовых формах деятельности

1

государственных органов» .

По нашему мнению, широкое понимание юридического процесса, характерного как для юрисдикционных, так и неюрисдикционных видов деятельности государственных органов, создает теоретическую основу для развития процессуальных правовых норм как эффективного средства регулирования общественной жизни. Определение соотношения материальных и процессуальных правовых норм в области правового регулирования инновационных отношений должно быть направлено на достижение оптимальной правовой регламентации управления[6] [7].

Инновационная деятельность, согласно названному подходу, относится к процессологии в теории управления и представляет собой функцию организации. По мнению В.В. Дралова, юридическое закрепление функций управления лежит в основе правового обеспечения управленческого процесса[8]. В связи с этим для правового обеспечения инновационной деятельности характерно обилие процессуально-правовых норм. С их помощью регламентируется алгоритм осуществления основных действий, входящих в данный процесс, его технология.

Однако правовое обеспечение инновационной деятельности, на наш взгляд, включает в себя и нормы материального права. К ним можно отнести нормы, регулирующие цели и задачи данной деятельности, статус субъектов и объектов, принципы и формы ее осуществления, стратегию, тактику и методы. Правовое регулирование инновационной деятельности должно осуществляться на основе сочетания материальных и процессуальных правовых норм.

В целом, под правовым обеспечением инновационной деятельности в УИС следует понимать комплекс правовых средств и способов деятельности, направленных на эффективное осуществление внедрения инноваций в учреждениях и органах УИС. В нормативном аспекте правовое обеспечение инновационной деятельности в УИС представляет собой систему правовых норм и правовых принципов, регулирующих отношения, возникающие в связи с внедрением инноваций в УИС.

Право в данном случае выступает в роли инструмента для совершенствования процесса создания и внедрения инноваций. Кроме того, оно обеспечивает безопасность функционирования УИС в период осуществления нововведений.

Целью правового обеспечения инновационной деятельности в УИС выступает создание оптимальных правовых условий для изучения и внедрения новшеств. Правовая регламентация инновационной деятельности позволяет создать такой процесс, который также является правовым.

Как отмечает Г.В. Атаманчук, «не только управленческое решение должно быть правовым (законным), но и путь движения (подготовки и принятия) к нему тоже должен характеризоваться правовыми параметрами»[9].

Следует отметить отсутствие в настоящее время системного подхода в правовом обеспечении инновационной деятельности в УИС. Это подтверждается анализом действующих нормативных правовых актов, а также результатами опроса руководителей юридических служб территориальных органов УИС (прил. 1). Например, в действующих нормативных правовых актах закреплены лишь отдельные положения, касающиеся тех или иных аспектов инновационной деятельности.

В законодательных актах содержатся нормы, определяющие основы всех видов деятельности УИС. К ним можно отнести нормы-принципы. Так, в соответствии со ст. 1 Закона Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»[10] деятельность уголовно-исполнительной системы осуществляется на основе принципов законности, гуманизма, уважения прав человека. В связи с этим разрабатываемые инновации должны обеспечивать реализацию данных принципов.

Примечательно, на наш взгляд, включение в содержание Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» ст. 66 «Программы развития гражданской службы»[11], в которой нашло закрепление применение такого метода инновационной деятельности, как эксперимент.

Наиболее широко правовые нормы, касающиеся инновационной деятельности, представлены в указах Президента РФ. Указом Президента РФ от 8 августа 1997 г. № 11002 было предусмотрено поэтапное реформирование УИС[12]. Для достижения обозначенной цели в Указе содержалось решение о создании специальной правительственной комиссии. Данный нормативный правовой акт послужил основой для дальнейших преобразований, связанных с организацией и функционированием УИС.

В некоторых ведомственных нормативных правовых актах закреплены положения, направленные на формализацию процедур и методов инновационной деятельности.

Приказ ФСИН России от 19 августа 2005 г. № 721 регламентирует порядок осуществления работ по изучению, распространению и внедрению передового опыта в УИС[13]. Приказ ФСИН России от 25 июля 2006 г. № 509 «О координации научных исследований и внедрении научной и научно­технической продукции в Федеральной службе исполнения наказаний» определяет порядок внедрения результатов научно-исследовательской и опытно-конструкторской работы в практическую деятельность учреждений и органов УИС.

По нашему мнению, в данных нормативных правовых актах необоснованно обделена вниманием инновационная деятельность как форма реализации передовых научных достижений, а также внедрения передового опыта в управленческую практику учреждений и органов УИС. Представляется необходимым дополнить некоторые положения названных приказов и включить в их содержание нормы, касающиеся инновационной деятельности при внедрении новшеств в практическую деятельность учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания. Это позволит повысить эффективность взаимодействия ведомственной науки и практики.

Совершенствование правового обеспечения инновационной

деятельности, по нашему мнению, будет способствовать построению этого процесса на научной основе.

Как отмечает А.В. Ольшевский, «науке в настоящее время отведена «объяснительная» роль; как правило, задача на соответствующие

исследования научным учреждениям ставится после начала

преобразований... В первую очередь создаются (реорганизуются,

ликвидируются) подразделения и только потом решается вопрос об их необходимости, предназначении и организации работы»[14].

На наш взгляд, посредством закрепления в нормативном правовом акте принципов, методов и технологии инновационной деятельности будут созданы правовые стимулы для использования научных достижений в процессе развития учреждений и органов УИС. Правовая регламентация процедур инновационной деятельности, в частности, позволит исключить метод проб и ошибок из процесса разработки и внедрения новаций. Построенный на рациональной основе и урегулированный правовыми нормами процесс разработки новшеств станет залогом стабильного и ритмичного развития УИС.

Помимо указанных аспектов, правовое обеспечение инновационной деятельности в УИС имеет еще одно немаловажное значение, которое заключается в повышении оперативности. Каждое преобразование имеет «критическое время», то есть временной промежуток, «выход за пределы которого приводит к ошибкам, неудачам в управлении... по истечении которого решить поставленную задачу или вообще невозможно, или возможно, но с большими издержками»[15].

Закрепление в правовых нормах порядка создания инноваций позволит сократить потери времени, которые возникают вследствие отсутствия ясности в обязанностях, правах и ответственности сотрудников, вовлеченных в этот процесс. Инновационная деятельность - достаточно сложный процесс. Как отмечается в научной литературе, чем сложнее комплекс действий по реализации конкретных функциональных обязанностей, возложенных на сотрудников, тем отчетливее осознается ими нужда в его подробной регламентации[16].

Для полноценного правового обеспечения реформирования УИС, на наш взгляд, необходим нормативный правовой акт, который бы регламентировал осуществление инновационной деятельности в УИС. Актуальным в связи с этим представляется вопрос о форме правового закрепления норм, регулирующих осуществление инновационной деятельности в УИС, а также степени их детализации.

По нашему мнению, правовые основы инновационной деятельности в УИС должны содержаться в нескольких нормативных правовых актах.

Материальные нормы, содержащие цели и задачи инновационной деятельности в рамках отдельных направлений деятельности, находят закрепление в отдельных ведомственных правовых актах, определяющих стратегии развития данных направлений. Речь идет о закреплении целей и задач инновационной деятельности в концепциях по основным направлениям функционирования УИС.

Права и обязанности субъектов управления в УИС в области инновационной деятельности должны быть закреплены в положениях о структурных подразделениях, должностных инструкциях.

Принципы, формы, методы инновационной деятельности в УИС, а также ее технология и правовой статус субъектов инновационной деятельности необходимо урегулировать, по нашему убеждению, в рамках Инструкции об инновационной деятельности в УИС.

Вызывает интерес точка зрения В.В. Дралова, который предлагает закрепить порядок осуществления всех управленческих функций в едином документе - Инструкции по организации управленческой деятельности[17]. По его словам, «механизм управления регулируют около сотни нормативных актов, касающихся тех или иных сторон управленческой деятельности, и их система, по объему установленных правовых норм, сама по себе уже превратилась в трудно решаемую проблему»[18].

Предложения данного ученого вполне соответствуют положениям Административного регламента исполнения государственных функций по правовому обеспечению деятельности учреждений и органов ФСИН России[19]. Согласно ст. 2.7 данного регламента сосредоточение усилий на разработке комплексных нормативных правовых актов, сведение до минимума количества локальных, частных нормативных правовых актов - это одно из условий планирования подготовки проектов нормативных правовых актов.

По нашему мнению, динамизм развития управленческих отношений, их многообразие являются довольно серьезным препятствием для эффективного правового регулирования управленческой деятельности в рамках единого правового акта. Включение в содержание Инструкции по организации управленческой деятельности норм, регламентирующих порядок осуществления всех управленческих функций, приведет к разбуханию этого нормативного документа, что негативно отразится на его применении. Считаем, что необходима четкая система правовых актов, которая позволила бы, с одной стороны, максимально полно (в необходимой мере) охватить правовым регулированием управленческие отношения в УИС, а с другой - наиболее эффективно применять содержащиеся в ней правовые нормы. В такую систему должны быть включены статутные нормативные акты, определяющие правовое положение подразделений УИС, а также регламенты осуществления функций по инновационному управлению.

Правовая регламентация инновационной деятельности должна осуществляться, на наш взгляд, в рамках правового закрепления функции совершенствования деятельности УИС.

В содержание Закона Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», по нашему мнению, целесообразно включить статью «Инновационная деятельность в УИС», формулировка которой должна иметь следующий вид: «Совершенствование системы управления в УИС осуществляется на основе разработки и внедрения инноваций, предусматривающих научно обоснованные параметры нововведений».

Закрепление на законодательном уровне данной нормы позволит улучшить организацию инновационных процессов в УИС и создать необходимые правовые предпосылки для дальнейшего развития практики внедрения новшеств в этой сфере. Следует отметить, что в настоящее время имеется опыт в правовом регулировании организации совершенствования системы государственной службы. Например, согласно ч. 2 ст. 18 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» совершенствование системы государственной службы осуществляется путем реализации федеральных программ реформирования и развития федеральной государственной службы и соответствующих программ субъектов Российской Федерации[20]. Статья 66 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусматривает, как уже отмечалось выше, совершенствование гражданской службы на основе программно-целевого подхода, а также проведение экспериментов.

Конкретизация положений данной статьи должна производиться в ведомственных нормативных актах. При этом необходимо иметь в виду, что инновационная деятельность тесно связана с иными формами совершенствования деятельности УИС, а именно научно-исследовательской деятельностью, выявлением, изучением и внедрением передового опыта. Как уже отмечалось, инновационная деятельность опосредует научные разработки и их реальное применение, поэтому нормы, регламентирующие порядок внедрения инноваций в учреждениях и органах УИС, регулирующие научно-исследовательскую деятельность, а также работу с передовым опытом, по нашему мнению, целесообразно закрепить в одном нормативном акте - Инструкции об инновационной деятельности в УИС.

В связи с осмыслением проблем инновационной деятельности в УИС как специальной функции учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, встает вопрос об ее юридическом выражении.

Представляется, что инновационная деятельность должна получить однозначное отражение в составе функций учреждений и органов УИС.

Основания оформления инновационной деятельности в УИС в самостоятельную функцию заключены в ряде ее свойств. К ним относятся масштаб внедрения инноваций, их устойчивый характер, связь с другими функциями учреждений и органов УИС.

Возрастающее значение планомерности, обоснованности в работе по совершенствованию деятельности УИС требует повышения внимания к организации инновационных процессов в учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания. Высокий уровень организации инновационных процессов в УИС предполагает соответствующее правовое обеспечение[21]. Актуальным направлением совершенствования правового обеспечения инновационных процессов является разработка комплексного нормативного правового акта. Эта мера позволит углубить проникновение правовых средств в процессы проектирования, совершенствования и развития в УИС, что, в свою очередь, приведет к упорядочению деятельности по разработке и внедрению в отечественную пенитенциарную практику новаций, оптимизации активно протекающих сегодня в УИС инновационных процессов.

При рассмотрении правового обеспечения функции инновационной деятельности интерес вызывает работа И.Л. Бачило «Функции органов управления». По словам ученого, вопрос о значении права в определении и регулировании функций как содержания управленческой деятельности связан с выяснением роли правовых норм и актов, которые закрепляют функции управления и обеспечивают их реализацию через правоотношения[22].

Оформление и установление функций органа осуществляется посредством таких правовых актов, как положения, уставы, инструкции. Их реализация и регулирование происходят с помощью правоприменительных актов: приказов, решений, постановлений, распоряжений[23].

Согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», а также Положению о Федеральной службе исполнения наказаний ФСИН России не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно­правовое регулирование, кроме случаев, установленных федеральными конституционными законами, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации[24].

Указанные ограничения полномочий ФСИН России по осуществлению нормативного регулирования не распространяются на полномочия директора ФСИН России по управлению закрепленным за ФСИН России имуществом, решению кадровых вопросов и вопросов организации ее деятельности, а также на полномочия по контролю деятельности ФСИН России.

В приказе ФСИН России от 18 августа 2005 г. № 718 «О правовом обеспечении деятельности ФСИН России» закреплено положение о том, что нормативные правовые акты в УИС издаются в виде приказов, распоряжений, правил, инструкций, наставлений и положений.

Приказ издается по наиболее важным вопросам функционирования УИС, правового регулирования различных направлений служебной деятельности, прохождения службы.

Положения регламентируют деятельность конкретных подсистем УИС. В них систематизированы порядок ее образования, полномочия, организация работы и порядок действий учреждений и органов, их структурных подразделений.

Инструкции, наставления и правила регулируют основные виды (формы) оперативно-служебной деятельности и работу конкретных категорий сотрудников. Инструкции и наставления содержат нормы, устанавливающие, кем, в каком порядке и какими способами и методами должен осуществляться тот или иной вид деятельности, правила устанавливают порядок осуществления отдельного вида деятельности.

Таким образом, правовое закрепление инновационной деятельности целесообразно осуществлять в форме приказов ФСИН России.

Следует отметить, что совершенствование деятельности как самостоятельный функциональный участок работы нашел отражение в Положении о ФСИН России лишь в части полномочий директора ФСИН России по внесению предложении по структуре и штатной численности центрального аппарата. В Положении о Министерстве юстиции Российской Федерации в качестве полномочий данного государственного органа закреплены обобщение практики деятельности подведомственных Минюсту России федеральных служб, принятие мер, направленных на ее совершенствование; организация внедрения достижений науки, техники и положительного опыта в деятельность территориальных органов и федеральных государственных учреждений Минюста России[25].

На наш взгляд, инновационную деятельность как общую функцию управления учреждениями и органами УИС необходимо включить в полномочия руководителей учреждений и органов УИС, которые закреплены в положениях об учреждениях и органах УИС, их структурных подразделениях, должностных инструкциях. При этом в состав норм о полномочиях руководителей учреждений и органов УИС должно быть включено следующее положение: «утверждает инновации для их внедрения в подчиненных подразделениях».

Необходимость правового оформления функции инновационной деятельности вызвана тем, что без соответствующего правового оформления данной функции, в том числе в должностных регламентах, представляется затруднительным привлечение к ответственности субъектов, ее осуществляющих, в случаях невыполнения или ненадлежащего выполнения ими обязанностей, с нею связанных.

Как отмечает И.Л. Бачило, в тех случаях, когда действия по функции требуют обязательного правового, индивидуального по отношению к конкретному субъекту или обстоятельству оформления, возникает необходимость в специальной норме о правомочиях органов в связи с реализацией этой функции[26].

Реализация функции инновационной деятельности оформляется проектом как комплексом управленческих документов. В конкретных ситуациях инновационный проект выступает в форме комплекса управленческих документов, содержащих характеристики вносимых изменений[27].

Кроме закрепления указанной функции в положениях о подразделениях УИС, надо, по нашему мнению, принять отдельный нормативный акт, который бы регламентировал порядок осуществления инновационной деятельности. На наш взгляд, таким нормативным правовым актом должна быть Инструкция об инновационной деятельности в УИС. В качестве разделов в нее необходимо включить положения, касающиеся:

работы по изучению, экспертизе и внедрению передового опыта в

УИС[28];

организации и координации научно-исследовательской и опытно­конструкторской деятельности в УИС1;

- разработки и внедрения инноваций, в том числе проведения экспериментов в УИС[29] [30].

Таким образом, создание необходимой правовой основы является одним из основных направлений совершенствования правового обеспечения инновационной деятельности в УИС.

Отдельного внимания заслуживает правоприменение в процессе инновационной деятельности в УИС. Оно выступает как одна из основных форм реализации права в управленческой деятельности и наряду с правотворчеством и правоохраной является одной из неотъемлемых компонент правового обеспечения управления в УИС[31].

К особенностям инновационной деятельности в УИС относится тесное переплетение процессов правотворчества и правоприменения. Это вызвано многоплановостью данной деятельности.

С одной стороны, осуществление инновационной деятельности направлено на реализацию правовых норм, содержащихся в федеральных законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ. В частности, реализация инноваций в УИС в идеале должна повлечь за собой повышение эффективности реализации функций учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, которые установлены законодательством, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.

С другой стороны, инновационная деятельность сопровождается созданием правовых норм, ее результаты нередко оформляются в виде нормативных правовых актов, регулирующих организацию деятельности учреждений и органов УИС.

К нормативным правовым актам, которые могут создаваться в процессе инновационной деятельности, относятся положения о структурных подразделениях, различного рода инструкции, правила. В целом можно отметить, что большинство изменений, которые разрабатываются в ходе внедрения инноваций, закрепляются в нормативных правовых актах. Например, нормативными актами закрепляются изменения в функциональной и организационной структуре учреждения или органа УИС; регламентируются наиболее рациональные процессы функционирования управлений, а также их структурных подразделений и отдельных работников; утверждаются новые формы управленческой деятельности и т. д.

Среди правоприменительных актов, принимаемых в ходе инновационной деятельности, такие как приказы о создании групп по внедрению инноваций, планы разработки инноваций, приказы о проведении экспериментов в конкретных подразделениях уголовно-исполнительной системы (в рамках внедрения инноваций), решения о назначении на вновь созданные должности. К правоприменительным актам также относят штатные расписания и должностные инструкции[32].

Примечательно, что Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» относит должностной регламент к составной части административного регламента государственного органа. Согласно ст. 47 Федерального закона профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя и являющимся составной частью административного регламента государственного органа. Административный регламент содержит в себе правовые нормы. В связи с этим отнесение должностных инструкций к правоприменительным актам представляется не совсем оправданным. Положения должностных инструкций носят индивидуальный характер, поскольку они закреплены для индивидуального лица с указанием его фамилии.

В соответствии с Порядком подготовки должностной инструкции работника УИС она определяет организационно-правовую основу его служебной деятельности, права, обязанности и ответственность. Должностная инструкция разрабатывается для каждого работника УИС индивидуально исходя из задач и функций, возложенных на него в соответствии с замещаемой должностью[33]. Следует отметить, что, несмотря на такую индивидуальность должностной инструкции, в ней содержатся квалификационные требования для замещения должности, которым должен соответствовать любой работник, ее занимающий. Это в определенной мере свидетельствует о нормативном характере инструкции.

В научной литературе отмечается сложность разграничения норм права и индивидуальных правовых предписаний, нормативных правовых и правоприменительных актов. В юридической терминологии используется объединяющая эти понятия категория «правовые акты»[34].

Таким образом, инновационная деятельность представляет собой многоплановую управленческую деятельность, облеченную в правовую форму и сопровождающуюся принятием правовых норм и индивидуальных правовых предписаний. В соответствии с этим инновационный проект является комплексом управленческих решений, закрепленных в нормативных и индивидуальных правовых актах.

Исследование правового обеспечения инновационной деятельности предполагает выявление содержания протекающих в ходе него процессов правотворчества и правоприменения.

Как процесс инновационной деятельности, так и процессы правотворчества и правоприменения можно разделить на стадии.

Правоприменительный процесс в сфере управления учреждениями и органами УИС по своей технологии совпадает с управленческим процессом. Он состоит из нескольких стадий: определение проблемы и формулирование цели; разработка вариантов решений; оценка вариантов и обоснование выбора лучшего в конкретных условиях; принятие (утверждение) решения; организация исполнения решения; оценка хода исполнения решения; учет и оценка результатов осуществления решения[35].

Исходя из содержания приказа ФСИН России № 718 выделяют следующие стадии нормотворческого процесса в учреждениях и органах УИС: установление необходимости издания нормативного правового акта; принятие решения о его разработке; определение подразделений - разработчиков (исполнителей) проекта нормативного документа, создание при необходимости рабочей группы; сбор и изучение информации, относящейся к теме проекта; подготовка проекта нормативного правового акта и других документов, необходимых для представления его на подпись (пояснительная записка, финансово-экономическое обоснование и т. д.); его согласование с соответствующими подразделениями, руководством, другими органами государственной власти; принятие решения по проекту руководителем (утверждение, отклонение, указание о доработке); регистрация в органах юстиции в случаях, определенных Правительством Российской Федерации; издание нормативного правового акта. Перечисленные стадии, в свою очередь, состоят из ряда последовательных действий.

Инновационная деятельность как управленческий процесс также имеет свои стадии. Во многом они совпадают с перечисленными стадиями правоприменительного и правотворческого процессов. Это связано с тем, что для всех указанных процессов характерен общий алгоритм подготовки и принятия управленческих решений. Правовые акты в сфере управления есть не что иное, как управленческие решения, облеченные в правовую форму.

Таким образом, инновационная деятельность, а также протекающие в ней процессы правотворчества и правоприменения имеют схожую структуру. Однако временные границы осуществления однопорядковых стадий этих процессов не всегда совпадают. И это понятно, поскольку в ходе инновационной деятельности может подготавливаться и приниматься несколько правовых актов.

Важно подчеркнуть, что работу по подготовке нормативных и индивидуальных правовых актов следует осуществлять в процессе инновационной деятельности. С этим утверждением согласны почти все опрошенные нами руководители юридических служб территориальных органов ФСИН России. На вопрос: «Когда, на Ваш взгляд, при изменении организационной структуры необходимо определять правовое положение вновь создаваемых или преобразованных структурных подразделений?» - 52 % опрошенных дали ответ: «В процессе разработки проекта новой

структуры» (прил. 1).

Актуальность этих положений связана с довольно часто встречающейся на практике ситуацией, когда положение о вновь созданном подразделении разрабатывается уже после его образования. То есть фактически создается правовой вакуум в функционировании этого подразделения, что, безусловно, негативно отражается на результатах его работы. Данная проблема, как свидетельствует проведенное нами социологическое исследование, имеет широкую распространенность. По мнению 34 % опрошенных нами сотрудников, она относится к наиболее часто встречающимся недостаткам в правовом обеспечении инновационной деятельности в УИС. Кроме того, как показывают результаты опроса, в этой же плоскости лежит проблема разработки должностных инструкций сотрудников УИС. Несвоевременную разработку должностных инструкций при введении новых должностей или изменении должностных обязанностей сотрудников отметили 35 % респондентов (прил. 1).

Решение названных проблем во многом зависит от правового закрепления обязанности руководителей и новаторов, заключающейся в разработке нормативной основы предполагаемых изменений в ходе инновационной деятельности, а не после нее.

[1] См.: Дралов В.В. Теоретические и организационно-методические вопросы совершенствования правового обеспечения управления органами внутренних дел: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 155.

[2] См.: Яськов Е.Ф. Теория и практика социального управления: словарь-справ. М., 1997. С. 165.

[3] См.: Зубарев С.М. Правовое обеспечение реформы уголовно-исполнительной системы: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 8.

[4] См.: Попов Г.Х. Проблемы теории управления. М., 1970. С. 89-122.

[5] См.: Алексеев С.С. Социальная ценность права в советском обществе. М., 1971. С. 122; Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964. С. 16; Лукьянова Е.Г. Теория процессуального права. М., 2003. С. 28, 41; Демин А.А. Материальное и процессуальное в административных правонарушениях // Административное право и процесс. 2007. № 2. С. 26.

[6] Климкина Е.В. Административно-правовое регулирование дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего России: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 100.

[7] См.: Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. М., 1968. С. 53; Административное право: учебник / под ред. Л.Л. Попова. М., 2005. С. 209; Панова И.В. Юридический процесс: монография / науч. ред. Н.М. Конин. Саратов, 1998. С. 26-28 и др.

[8] См.: ДраловВ.В. Указ. соч. С. 127.

[9] См.: Атаманчук Г.В. Управление - фактор развития. Размышления об управленческой деятельности. С. 248.

[10] См.: Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы: Закон Рос. Федерации от 21 июля 1993 г. № 5473-1 (ред. от 30.12.2012) // Ведомости Совета народных депутатов и Верховного Совета Рос. Федерации. 1993. № 33. Ст. 1316.

[11] См.: О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федер. закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (ред. от 30.12.2012) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 31. Ст. 3215.

[12] См.: О реформировании уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации: Указ Президента Рос. Федерации от 8 октября 1997 г. № 1100 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 41. Ст. 4683.

[13]См.: О работе по изучению, распространению и внедрению передового опыта в Федеральной службе исполнения наказаний: приказ ФСИН России от 19 августа 2005 г. № 721 // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2006. № 3.

[14] Ольшевский А.В. Механизм совершенствования системы управления органами внутренних дел: организационно-правовые вопросы: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 114.

[15] АфанасьевВ.Г. Социальная информация и управление обществом. М., 1975. С. 142.

[16] См.: Чернявский B.C. Использование общественного мнения в управлении органами внутренних дел: учеб. пособие. М., 1980. С. 50.

[17] См.: ДраловВ.В. Указ. соч. С. 165.

[18] Там же. С. 160.

[19] См.: О правовом обеспечении деятельности ФСИН России: приказ ФСИН России от 18 августа 2005 г. № 718 (ред. от 26.12.2008) // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2006. № 2.

[20] См.: О системе государственной службы Российской Федерации: Федер. закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (ред. от 06.12.2011) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 22. Ст. 2063.

[21] См.: Волынкина М.В. Правовой аспект инноваций: от настоящего к прошлому // Закон. 2005. № 7. С. 90.

[22] См.: Бачило И.Л. Функции органов управления: правовые проблемы оформления и реализации. М., 1976. С. 73.

[23] См.: Там же. С. 83.

[24] См.: О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента Рос. Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 (ред. от 22.06.2010) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 11. Ст. 945; Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний: Указ Президента Рос. Федерации от 13 октября 2004 г. № 1314 (ред. от 30.03.2012) // Там же. 2004. № 42. Ст. 4109.

[25] См.: Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации: Указ Президента Рос. Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313 (ред. от 29.12.2012) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 42. Ст. 4108.

[26] См.: Бачило И.Л. Указ. соч. С. 78.

[27] См.: Костецкий А.В. Проектирование системы управления ИТУ: учеб. пособие / под ред. Г.А. Туманова. Домодедово, 1989. С. 6.

[28] См.: О работе по изучению, распространению и внедрению передового опыта в Федеральной службе исполнения наказаний: приказ ФСИН России от 19 августа 2005 г. № 721.

[29] См.: приказы ФСИН России от 17 ноября 2005 г. № 868 «Об организации научно­исследовательской и опытно-конструкторской деятельности в Федеральной службе исполнения наказаний»; от 25 июля 2006 г. № 509 «О координации научных исследований и внедрении научной и научно-технической продукции в Федеральной службе исполнения наказаний» // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2007. № 2.

[30] См.: О проведении экспериментов в уголовно-исполнительной системе Министерства юстиции Российской Федерации: приказ Минюста России от 20 июля 2001 г. № 221 // Документ официально опубликован не был.

[31] См.: ДраловВ.В. Указ. соч. С. 77.

[32] См.: ДраловВ.В. Указ. соч. С. 92.

[33] См.: Об утверждении Порядка подготовки должностной инструкции работника уголовно-исполнительной системы: приказ ФСИН России от 5 июня 2008 г. № 379 // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2008. № 9.

[34] См.: Тихомиров Ю.А. Правовые акты. М., 1999.

[35] См.: Попова A.M. Процесс управления в сфере правоохранительной деятельности // Теория управления в сфере правоохранительной деятельности / под ред. В.Д. Малкова. М., 1990. С. 167.