Если говорить о стабильных и важных в теоретическом и практическом отношениях аспектах управленческой деятельности, то оценка эффективности систем и процессов (в частности, инновационных) имеет принципиальное значение. В связи с этим рассмотрение вопросов оценки инновационной деятельности в уголовно-исполнительной системе весьма актуально и заслуживает более пристального внимания в силу целого ряда обстоятельств.

Во-первых, проблемы анализа и оценки эффективности инновационной деятельности связаны с общей проблематикой эффективности в различных областях функционирования государства и общества, в частности в сфере исполнения уголовных наказаний. Отсюда следует, что те или иные теоретические и практические подходы к анализу и оценке эффективности организации и деятельности могут быть использованы при решении проблем оценки эффективности инновационных процессов в Федеральной службе исполнения наказаний.

Во-вторых, каждый инновационный процесс, внедрение новых форм и методов, а иногда и отдельные элементы не могут быть копией предыдущих нововведений, их элементов, во всех без исключения деталях. И это естественно, потому что на практике не бывает двух одинаковых, абсолютно сходных во всех отношениях ситуаций. Вместе с тем это только одна сторона вопроса. Принципиально важным, с нашей точки зрения, является то, что каждый новый инновационный процесс, каждое нововведение должно вбирать в себя все позитивные моменты прежней организации и деятельности уголовно­исполнительной системы и на этой основе совершенствовать не только процессы исполнения уголовных наказаний, но и собственно инновационную деятельность. В связи с этим только обоснованная оценка ее эффективности может дать ответ на вопрос о путях ее совершенствования, результатах, полученных от внедрения в практику новых форм и методов, причинах недостатков и ошибок в организации и осуществлении нововведений.

Оценка инновационной деятельности представляет интерес не только с точки зрения степени реализации поставленной задачи - внедрения нововведений. Рассматриваемая функция несет и другие немаловажные нагрузки, на которые следует обратить внимание. Оценка выступает в роли рычага, стимулирующего деятельность сотрудников ФСИН России. Так, в процессе инновационной деятельности оценка полученных результатов на конкретных участках работы позволяет высветить отношение сотрудника к нововведению и к делу в целом, то есть выявить отклонения от заданной цели и учесть их в дальнейшем. Кроме того, оценка как фаза в инновационном процессе позволяет более четко обозначить новые рубежи и задачи, стоящие перед уголовно-исполнительной системой. Этому способствует то обстоятельство, что оценка итогов инновационных преобразований создает информационную базу для принятия новых решений в области инноватики и собственно исполнения уголовных наказаний.

В-третьих, изучение научной литературы показало, что методологические и методические подходы к оценке эффективности организации деятельности учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, рассматривались в ряде работ, в частности в работах ученых ФСИН России: В.М. Анисимкова, И.П. Башкатова, И.П. Зайцева, А.И. Зубкова, А.М. Михлина, И.А. Сперанского, Г.А. Туманова, В.П. Шупилова и других. Эти исследования выявили значительное количество общих точек зрения, но многие вопросы остаются спорными.

На наш взгляд, к настоящему времени при наличии определенных положительных тенденций в теории и практике управления УИС еще не выработаны единые методологические принципы оценки эффективности деятельности Федеральной службы исполнения наказаний. Не согласованы нормативы и система учитываемых показателей, отсутствует взаимосвязь критериев эффективности на разных уровнях управления, нет единства мнений по вопросу о критериях эффективности организации и деятельности уголовно­исполнительной системы в целом.

К сожалению, результаты проведенного нами исследования свидетельствуют о том, что проблемы оценки эффективности инновационной деятельности уголовно-исполнительной системы остаются малоизученными, хотя требуют тщательной научной разработки. Вместе с тем, по нашему мнению, проблематику, теоретические и методологические подходы к оценке эффективности организации и деятельности ФСИН России правомерно в определенной мере экстраполировать и на исследуемую нами в данном параграфе проблему.

В связи с изложенным в процессе исследования была предпринята попытка высветить общие, но весьма важные теоретические, методологические и технологические подходы к оценке эффективности инновационной деятельности в уголовно-исполнительной системе. Мы постарались учесть не только практическую важность, но и сложность, новизну и значительный масштаб рассматриваемой проблемы.

Исследование теоретических основ оценки эффективности инновационной деятельности в УИС предполагает решение трех взаимосвязанных задач, к которым относятся:

определение понятия и сущности эффективности инновационной деятельности в УИС;

определение критериев и показателей оценки эффективности инновационной деятельности в УИС;

определение методики (процедуры) оценки эффективности инновационной деятельности в УИС.

Эффективность инновационной деятельности в УИС необходимо рассматривать в контексте научных взглядов на эффективность

государственного управления в целом и эффективность функционирования УИС в частности.

Несмотря на большое значение проблемы эффективности государственно о управления, на сегодняшний день отсутствует однозначность в ее понимании[1].

Согласно общенаучному представлению, эффективность (от лат. «effectivus» - исполнение, действие) определяется как результативность, или способность давать эффект, приводить к нужному результату[2].

Сущность эффективности неразрывно связывается с тремя понятиями: «цель», «средства» и «результаты». Так, Л.Ш. Берекашвили определяет понятие эффективности как степень достижения системой заданных целей, выраженную количественно-качественными характеристиками конечных результатов труда и их соответствия произведенным для этого затратам. Само явление эффективности имеет управленческую природу[3].

По мнению В.Г. Афанасьева, эффективность выступает как сложный комплекс интегрированных слагаемых понятия социального управления. Он включает в себя достигнутый результат деятельности; его соотношение с заданной целью; степень удовлетворения соответствующей общественной потребности; произведенные затраты всех видов ресурсов.

Следует отметить, что В.Г. Афанасьев выделил и четвертый компонент эффективности, помимо целей, затрат и результатов. Это степень удовлетворения социальной потребности. Важность данного компонента отмечает и Г.В. Атаманчук. По его мнению, «эффект есть сумма двух компонентов: во-первых, разницы между результатами и затратами,

свидетельствующей о положительном «сальдо», то есть о пользе, принесенной человеческими усилиями; и во-вторых, способности этой разницы удовлетворять реальные жизненные потребности общества, людей»[4]. Среди эффектов государственного управления (производственных, экономических) главную роль, как отмечает Г.В. Атаманчук, играют социальные эффекты. Социальный эффект представляет собой совокупный и общий положительный результат, который получает общество как в процессе производства того или иного продукта (услуги) или выполнения определенного рода работы, так и при потреблении соответствующих материальных, социальных и духовных ценностей[5].

С учетом задач настоящего исследования следует отметить, что виды эффектов (и соответственно, виды эффективности) инновационной деятельности в УИС определяются ее объектами и целями. Если реализация инновации осуществляется в производственном секторе УИС и имеет целью повышение объема и качества производимой осужденными продукции, то, безусловно, актуальным становится определение производственного и экономического эффектов инновационной деятельности. Однако при оценке эффективности каждой инновации необходимо иметь в виду главные задачи функционирования УИС. К ним относятся исправление осужденного, восстановление социальной справедливости, общая и частная превенция[6] [7]. В связи с этим при реализации любой инновации необходимо оценивать ее конечный социальный эффект, то есть то, каким образом результаты внедрения инноваций удовлетворяют те или иные потребности социальных групп, связанные с исполнением уголовных наказаний. Игнорирование этих потребностей при разработке и внедрении новшеств противоречит целям управления в УИС.

Эффективность функционирования УИС как элемента системы

4

государственного управления является самостоятельным предметом оценки .

В литературе сложилось узкое и расширенное толкование понятия эффективности деятельности УИС. В первом случае под эффективностью подразумевают степень достижения целей, стоящих перед учреждениями и органами, исполняющими наказания. Однако достижение данных целей зависит не только от деятельности учреждений и органов УИС, но и от влияния многих других факторов. Поэтому наряду с оценкой степени достижения таких целей учитываются промежуточные результаты работы, связанные с осуществлением основных функций учреждений и органов УИС: охраны, обеспечения безопасности, воспитательной работы и других[8].

Инновационная деятельность относится к одной из функций учреждений и органов УИС. Особенно важным в контексте рассматриваемой проблемы является то, что реализация данной функции направлена на повышение эффективности функционирования ФСИН России, поэтому связь между эффективностью инновационной деятельности и эффективностью функционирования учреждений и органов УИС очевидна. Если эффективное выполнение других функций является необходимым условием

эффективности функционирования уголовно -исполнительной системы, то эффективная инновационная деятельность влечет за собой повышение этой эффективности. Говоря языком математики, если в первом случае речь идет о линейной функции, то во втором - налицо функция степенная. Повышение эффективности осуществления других функций линейно отражается на повышении общей эффективности, повышение эффективности

инновационной деятельности влечет повышение общей эффективности в N-й степени.

Эффективность инновационной деятельности в УИС следует определять как соответствие результата внедрения инновации поставленным целям, произведенным затратам, а также способность данных результатов удовлетворять потребности общества, связанные с исполнением уголовных наказаний. При анализе эффективности инновационной деятельности необходимо выделять целевой, ресурсный, результативный и социальный аспект.

Цели инновационной деятельности состоят в совершенствовании деятельности учреждений и органов УИС. Их определение осуществляется на этапе стратегического планирования. При этом, как нами было отмечено в предыдущем параграфе, цель той или иной инновации заключается в разрешении определенной проблемы. В свою очередь, содержание данной проблемы обусловлено соответствующей неудовлетворенной потребностью, поэтому в цели инновационной деятельности в определенной мере заложен уровень удовлетворения потребности, вызвавшей постановку данной цели.

Целевой компонент на сегодняшний день является наиболее значимым при определении эффективности деятельности учреждений и органов УИС. Как отмечает В.Е. Уткин, концепция «целевого» понимания эффективности предпочтительна. Она базируется на комплексной оценке всех аспектов деятельности системы управления. Ее суть состоит в том, что результаты управленческой деятельности должны оцениваться по тому, как она выполняет поставленные перед системой задачи, то есть наиболее эффективной будет система, обеспечивающая наивысшую степень удовлетворения целей[9].

Однако не все ученые придерживаются такой позиции. Так, по мнению Г.В. Атаманчука, целерациональный критерий эффективности управления соотносится лишь с субъектом управления (его целями) и соответственно ничего не говорит о том, как управление влияет на управляемые объекты[10].

На наш взгляд, распространение целерационального подхода к эффективности деятельности УИС обусловлено его относительной простотой в применении. Однако такое применение оправдано лишь в том случае, когда в целях управления отражаются реальные потребности управляемых объектов.

Рассмотренный нами целевой аспект эффективности инновационной деятельности позволяет судить об эффективности лишь с одной стороны. Для объективной ее оценки нужен анализ других аспектов эффективности.

По мнению В.М. Анисимкова, один аспект эффективности не приводит к ее объективной оценке, поскольку он может быть получен при различных комбинациях материальных, трудовых затрат и усилий[11]. В связи с этим при оценке эффективности инновационной деятельности необходимо уделять внимание другим ее аспектам: ресурсному, результативному, социальному.

Ресурсный аспект эффективности состоит в том, что для достижения целей инновационной деятельности используются определенные средства. К ним относятся кадровые, финансовые, материально -технические ресурсы, затраты времени и другие. Состав таких средств применительно к одной цели может быть различным. В данном случае наиболее эффективной будет признана та инновация, для реализации которой требуются наименьшие затраты.

Результаты инновационной деятельности являются ключевым моментом при оценке ее эффективности. При анализе результатов необходимо учитывать три аспекта.

Первый аспект состоит в установлении того, действительно ли результат возник в результате внедрения инновации или его появление вызвано действием каких-либо других компонентов.

Второй аспект связан с поиском и определением источника результата инновационной деятельности. Важно определить, что именно стало источником полученного эффекта. В качестве наглядного примера, иллюстрирующего данный аспект, на наш взгляд, целесообразно обратиться к Хоторнским экспериментам, целью проведения которых было выявление зависимости между различными условиями труда (освещенность и другие) и его организацией, с одной стороны, и производительностью труда, с другой. По итогам экспериментов был сделан ряд выводов. Один из них носит название «хоторнский эффект». Суть его состоит в том, что положительные результаты эксперимента (повышение производительности) вызываются не специально создаваемыми изменениями (улучшение условий труда или его организации), действие которых, собственно, и является предметом исследования в самой экспериментальной ситуации, а вмешательством ученых. Критики утверждают, что увеличение выработки в группе девушек вызвано не введением пауз отдыха, а тем фактом, что им нравилась новая ситуация, повышенный интерес к ним[12]. Данный пример показывает, что не всегда предполагаемые новаторами действия в рамках инновационной деятельности приводят к нужному эффекту, он может быть достигнут и благодаря иным действиям новаторов.

Не всегда в работах ученых должное внимание уделяется такому аспекту эффективности государственного управления, как степень удовлетворения потребностей общества. Однако именно этими потребностями обусловлено существование самой системы государственного управления. Инновационная деятельность как неотъемлемый элемент данной системы в результате также приводит к удовлетворению тех или иных потребностей, вызвавших необходимость ее осуществления. Следовательно, внимание новаторов в большей мере должно быть сконцентрировано не на технологии инновационной деятельности, а на том, насколько разрабатываемое новшество отвечает потребностям субъекта и объекта управления.

Логика инновационной деятельности в УИС должна быть подчинена, в первую очередь, потребностям и интересам социальных групп, вовлеченных в процесс управления в области исполнения уголовных наказаний. Именно этот социологический аспект технологии инновационной деятельности надо положить в основу осуществляемых в ее рамках мероприятий по кадровому обеспечению. Процесс инновационной деятельности, осуществляемый в том или ином учреждении или органе ИС, не только не должен противоречить интересам работающих в нем сотрудников (иначе реализация инновации окажется неэффективной), но и должен в наибольшей степени отвечать их ожиданиям. При подготовке любого изменения следует проводить разъяснительную работу среди сотрудников, в ходе которой до них бы доводилось, что это изменение необходимо и соответствует их интересам.

В рамках рассмотрения эффективности инновационной деятельности в УИС заслуживает положительной оценки опыт по развертыванию в территориальных органах УИС системы электронного мониторинга поднадзорных лиц ФСИН России, позволивший повысить эффективность контроля за поведением осужденных к наказаниям, альтернативным лишению свободы. Другой пример - оснащение учреждений, исполняющих уголовные наказания, новыми интегрированными системами безопасности, которые по техническим характеристикам не уступают лучшим зарубежным аналогам, имеют широкие возможности для модернизации и адаптации к различным условиям эксплуатации. Благодаря внедрению данных новаций надежность охраны учреждений территориальных органов ФСИН России повысилась до 99,2 %[13].

Перечисленные черты эффективности инновационной деятельности соответствуют общим признакам, присущим как в целом эффективности деятельности учреждений и органов УИС, так и эффективности осуществления их отдельных функций. Наряду с данными чертами эффективность инновационной деятельности имеет ряд специфических черт, которые обусловлены сущностными особенностями инноваций в уголовно - исполнительной системе. Это обуславливает наличие ряда обстоятельств, которые необходимо учитывать при оценке эффективности инновационной деятельности.

Во-первых, процесс инновационной деятельности носит дискретный характер. Если реализация таких функций учреждений и органов УИС, как охрана, обеспечение безопасности, воспитательная, оперативная работа, происходит непрерывно, то внедрение инноваций осуществляется от случая к случаю. Инновационные процессы в УИС в настоящее время нестабильны. Эта проблема присуща всему государственному управлению. Как отмечает И.В. Бестужев-Лада, «еще со времен Макса Вебера было досконально установлено, что основная объективная социальная функция любой бюрократии - торможение любых нововведений»[14]. Ученый замечает, что в известной мере эта стабилизирующая роль полезна для общества, поскольку далеко не всякое нововведение является конструктивным[15] [16]. По нашему мнению, быстрая динамика развития общества предъявляет соответствующие требования к темпам развития управления данным обществом. В условиях бурно протекающих изменений в общественной жизни косность властных структур становится не стабилизатором, а тормозом общественного прогресса. УИС, являясь органичной частью системы государственного управления, которая также должна активно реформироваться, что закономерно и происходит в наши дни. В связи с этим необходимо обобщать инновационный опыт в УИС с целью придания инновационным процессам определенной стабильности. На основе обобщающих данных целесообразно разработать критерии эффективности преобразований, а также алгоритм ее оценки.

Во-вторых, инновационной деятельности присуща достаточно высокая степень риска, которая заключается в возможности негативных отклонений .

Риск, как мы уже отмечали, служит неотъемлемым атрибутом инновационной деятельности в силу ее новаторского, творческого характера. Большой риск обусловливает высокие требования к качеству инноваций. Значительное внимание в силу данного обстоятельства должно уделяться прогнозированию. Во многом от эффективности прогнозирования зависит эффективность инновационной деятельности. Главная трудность, как отмечает Дж.К. Джонс, заключается в том, что новатор должен на основании современных данных прогнозировать некоторое будущее состояние, возникающее только в том случае, если его прогнозы верны. Предположения о конечном результате инновационной деятельности приходится делать еще до того, как исследованы средства для его достижения[17].

В-третьих, между процессом инновационной деятельности и его результатом может быть достаточно большой временной интервал. Возникновение полезного эффекта может происходить постепенно, поэтому при оценке эффективности на данное обстоятельство необходимо обращать внимание.

Названные особенности инновационной деятельности значительно осложняют определение основных критериев и показателей ее эффективности. Между тем, по словам Ю.Е. врутина, «не будучи соотнесенной с конкретными критериями, характеризующими правовые, социальные, организационные координаты содержания и осуществления социальной деятельности, понятие «эффективность» является абстрактной категорией и не может выполнять продуктивные функции ни с точки зрения научного мышления, ни с точки зрения потребностей социальной практики»[18] [19].

Критерий представляет собой «признак, на основе которого оценивается факт, определение, классификация»3. Критерии эффективности инновационной деятельности в УИС являются по своей сути признаками, посредством анализа которых можно определять качество инноваций, их соответствие потребностям общества области исполнения уголовных наказаний.

Критерии эффективности выполняют две функции в процессе инновационной деятельности.

Во-первых, они являются средством принятия решений при наличии двух и более альтернатив. В данном качестве критерии выполняют прогностическую функцию. При разработке нескольких вариантов внедрения новаций и выборе одного из них применение критериев эффективности позволяет сделать прогноз о возможных последствиях реализации данных новшеств.

Во-вторых, критерии эффективности используются в качестве средства контроля и оценки тех действий, которые были совершены или совершаются в процессе инновационной деятельности. В данном случае критерии эффективности выполняют важную роль в ходе осуществления обратной связи в рамках инновационной деятельности, что позволяет вовремя вносить необходимые коррективы в новации[20].

К критериям эффективности как инструменту оценки инновационной деятельности предъявляется ряд требований. К таким требованиям относятся соответствие критериев целям инновационной деятельности, их обоснованность и измеримость, согласованность и непротиворечивость, а также максимально полное отражение ими полноты и всесторонности инновационной деятельности[21].

Наряду с критериями эффективности в процессе инновационной деятельности используются показатели эффективности. Между данными понятиями имеются различия.

Критерии относятся к качественной характеристике инновационной деятельности, они выполняют методологическую роль основных признаков, по которым оценивается эффективность. Данные признаки отражают сущностные черты инновационной деятельности. Показатели же - категория, позволяющая оценивать инновацию с количественной стороны. При этом по отношению к критериям они выполняют обеспечивающую функцию - придают количественную определенность критериям[22]. Как отмечает А.Х. Миндагулов, критерии и показатели эффективности находятся между собой в отношении постоянной и переменной величин. Критерий как величина постоянная устанавливается в виде меры (стандарта, нормы, образца) для оценки движения и изменений каких-либо социальных явлений и процессов. Показатель характеризует соответствие или несоответствие оцениваемых явлений и процессов установленным критериям, и в этом смысле является величиной переменной[23].

Разграничение понятий критериев и показателей эффективности является существенной посылкой при оценке инновационной деятельности. Отсутствие определенности в понимании содержания данных понятий, смешение их приводят к ошибкам в процессе инновационной деятельности. Необходима также разработка системы критериев и показателей эффективности различных видов инновационной деятельности в УИС. Наличие такой системы, всесторонне и объективно характеризующей данный процесс, будет препятствовать субъективному подходу к его оценке.

Сложность систематизации критериев и показателей эффективности инновационной деятельности в УИС обусловлена многообразием нововведений, эффективность которых имеет сущностные особенности. «Конечная» эффективность инновационной деятельности определяется эффективностью конкретного нововведения. В каждом случае количество критериев и показателей, непосредственно характеризующих результаты внедрения инновации, зависит от сложности и масштаба нововведения.

В работах ряда авторов предпринята попытка сформулировать некоторые критерии эффективности нововведений. Так, авторы учебника по управлению персоналом организации под редакцией А.И. Кибанова выделяют критерии и показатели экономической и социальной эффективности совершенствования системы и технологии управления персоналом. Например, показателями совершенствования организационной структуры управления выступают количество и состав управленческих подразделений на разных иерархических уровнях, тип существующей структуры управления, число уровней управления; уровень управляемости в сравнении с нормой управляемости; затраты на управление по отдельным функциональным подразделениям и уровням управления[24].

Заслуживают внимания предложения Б.З. Мильнера, касающиеся оценки эффективности инновационной деятельности. Критерием эффективности при сравнении различных инноваций, по мнению ученого, служит возможность наиболее полного и устойчивого достижения конечных целей системы управления при относительно меньших затратах на ее функционирование. Критерием же эффективности мероприятий по совершенствованию организационной структуры выступает возможность более полного и стабильного достижения установленных целей или сокращения затрат на управление, эффект от реализации которых должен за нормативный срок превысить текущие затраты[25]. Б.З. Мильнер выделяет три группы показателей, используемых при оценке эффективности аппарата управления и его структуры:

Группа показателей, характеризующих эффективность системы управления, выраженных в конечных результатах деятельности организации и затратах на управление. Применительно к деятельности учреждений и органов УИС конечными результатами являются определенный уровень рецидива преступлений, а также показатели деятельности по отдельным функциональным направлениям (надзор за осужденными, оперативно­розыскная деятельность, охрана, конвоирование, воспитательная работа, привлечение осужденных к труду и другие).

Группа показателей, характеризующих содержание и организацию процесса управления, в том числе непосредственные результаты и затраты управленческого труда. К таким показателям относятся производительность, экономичность, адаптивность, гибкость, оперативность, надежность.

Группа показателей, характеризующих рациональность организационной структуры и ее технико-организационный уровень, которые могут использоваться в качестве нормативных при анализе эффективности проектируемых вариантов новых структур.

Предложенные Б.З. Мильнером показатели, по нашему мнению, могут применяться для оценки эффективности инновационной деятельности в УИС с учетом ее специфики.

Первостепенной задачей оценки эффективности инновационной деятельности, по мнению Н.В. Малаховой, является выделение результатов собственно нововведения. Такими результатами следует считать показатели организации и деятельности органа или подразделения, непосредственно предопределенные нововведением. Для определения указанного результата необходимо исключить из общего суммарного результата показатели, являющиеся следствием воздействия различных сопутствующих факторов внешней по отношению к учреждению или органу среды (изменения законодательства, возникновение чрезвычайных ситуаций и другие факторы, существенно влияющие на конечные результаты деятельности учреждения или органа)[26].

В. Малахова не указывает конкретных критериев и показателей эффективности инновационной деятельности, однако обращает внимание на требования, предъявляемые к результатам нововведений. К таким требованиям относятся представительность и устойчивость. Представительность достигается внедрением новшества не в одном, а в нескольких сходных по условиям оперативной обстановки органах или подразделениях. Показателем устойчивости является возможность использования новых форм и методов с положительным исходом, на похожих объектах, в аналогичных условиях на относительно значительном отрезке времени[27].

По нашему мнению, в отношении инноваций в УИС применим ряд требований, соблюдение которых позволит повысить их эффективность. Данные требования должны приниматься во внимание руководителем учреждения или органа УИС при выборе варианта инновации, подлежащей внедрению. По своей сути, эти требования относятся к критериям проектной эффективности[28].

Исходя из сущности инновационной деятельности в УИС, на наш взгляд, целесообразно предъявлять следующие требования к ее эффективности:

Новшество инновации. Суть данного требования заключается в том, что инновация должна в своей основе содержать реальные новшества, внедрение которых действительно позволит улучшить работу учреждения или органа УИС. Внедрение сомнительных новшеств, нововведение ради нововведения приводят к нерациональному использованию ресурсов, отвлекают силы и средства учреждений и органов УИС от решения их текущих проблем. В соответствии с требованием инновационности можно выделить несколько видов инновации. Инновация может быть радикальной, отличающейся принципиальной новизной отражения всех аспектов объекта; комбинированной, сочетающей инновационные и традиционные формы и решения; проектом совершенствования, предполагающим частичное изменение состояния объекта до определенного качественного предела.

Гибкость инновации. В основе данного требования лежит адаптивность инновации к изменениям внешней среды. В ходе реализации инновации могут возникнуть изменения в субъективном и объективном факторах деятельности учреждения или органа УИС. При этом стратегия и тактика осуществления инновационной деятельности, само содержание инновации должны предусматривать возможность корректирования в соответствии с данными изменениями.

Прогнозная обоснованность инновации. Это требование предполагает оценку качества прогнозных решений, на основе которых разрабатывается инновация. Достоверность и реалистичность прогнозов достигаются посредством использования передовых достижений в данной области, привлечения широкого круга специалистов, соблюдения соответствующих требований к порядку прогнозирования и содержанию прогноза.

Оперативность. Значение данного требования обусловлено необходимостью рационального использования времени при осуществлении инновационной деятельности и государственного управления в целом. Как отмечает Г.В. Атаманчук, «любое управленческое решение свою актуальность и рациональность сохраняет лишь в течение весьма короткого времени, до тех пор, пока оно соответствует «схваченным» условиям и факторам, моменту дня»[29]. Инновация также имеет актуальность лишь в определенный промежуток времени. Выход за его пределы снижает эффективность инновационной деятельности.

Экономия затрат. Речь в данном случае идет об экономии затрат на разработку и, в первую очередь, на реализацию инновации. Экономия ресурсов в условиях ограниченного бюджетного финансирования учреждений и органов УИС становится актуальной проблемой при управлении ими. В ведомственных периодических изданиях регулярно подчеркивается необходимость рационального использования бюджетных средств[30]. Результаты проведенного опроса сотрудников УИС показывают, что недостаточное ресурсное обеспечение выступает основным фактором, препятствующим преобразованиям в УИС. Данную проблему отметили 66 % респондентов (прил. 1). При анализе различного рода новшеств одним из первых обстоятельств, которое принимается во внимание руководителями, является то, каких затрат потребует внедрение этого новшества. Значение данного требования обусловлено централизованным распределение ресурсов в УИС. Для получения дополнительных средств, необходимых для внедрения инновации, которые не предусмотрены планами финансирования, руководитель должен обращаться к вышестоящему начальству. Такой порядок распределения ресурсов, безусловно, осложняет инновационные процессы, «исходящие снизу». Однако строгость при распределении государственных бюджетных средств, контроль за их использованием остаются неотъемлемыми элементами финансовой деятельности государства[31].

Оценка экономичности инновации предполагает учет не только предполагаемых затрат на его внедрение, но и возможного экономического эффекта. Например, при подготовке и проведении Ижевского эксперимента рассчитывался эффект от сокращения расходов на этапирование осужденных из воспитательных колоний в исправительные колонии по достижении ими восемнадцатилетнего возраста.

При анализе требования экономичности инновационной деятельности необходимо сделать одно, на наш взгляд, довольно существенное замечание. Дело в том, что социальное назначение УИС на современном этапе ее развития (в отличие от советского периода) не связано напрямую с получением государством экономической выгоды. Задачи, которые сегодня стоят перед учреждениями и органами, исполняющими уголовные наказания, имеют прежде всего социальный характер. Это обстоятельство надо учитывать при оценке эффективности деятельности УИС в целом и инновационной деятельности в УИС в частности.

Будучи вынужденным и экономически неэффективным, функционирование системы исполнения уголовных наказаний эффективно в социальном смысле, поскольку обеспечивает внутреннюю безопасность и тем самым само существование общества. В связи с этим, по словам В.Г. Афанасьева, «важно не превращать экономическую эффективность в самоцель, а по возможности точнее прогнозировать социальные последствия даже самых заманчивых и эффективных экономических преобразований, видеть, как они влияют на судьбы людей»[32].

Наряду с затратами материальных средств большое значение в оценке эффективности инновационной деятельности имеют затраты людских ресурсов. Здесь необходимо отметить два аспекта. Во-первых, разработка и внедрение инновации может потребовать достаточно серьезных трудовых ресурсов. Для решения этой проблемы нужно отвлекать определенное количество сотрудников от исполнения их обычных, повседневных обязанностей, увеличивая тем самым нагрузку на них и на все подразделение, сотрудниками которого они являются. Во-вторых, само содержание инновации может предполагать внесение изменений в схему распределения трудовых ресурсов в учреждении или органе УИС, в том числе изменений в штатное расписание учреждения или органа. Разрешение названных вопросов оказывает значительное влияние на состояние коллектива сотрудников, затрагивает их интересы. В связи с этим при разработке новшеств, анализе их эффективности и выборе наиболее

эффективного из них необходимо уделять большое внимание оценке инноваций по критерию экономии людских затрат.

Законность. Эффективной следует признать лишь ту инновацию, разработка и внедрение которой не влечет за собой нарушений законности. Процесс инновационной деятельности должен протекать исключительно в правовом русле. При выявлении пробелов и недостатков в законодательстве, которые препятствуют успешной реализации инновации, необходимо действовать в соответствии с положениями закона. Одним из выходов из подобных проблемных ситуаций является инициация со стороны учреждений и органов УИС, их должностных лиц разработки предложений по совершенствованию действующего законодательства. При этом целесообразно обращение с такими предложениями в представительные органы власти различного уровня (законодательные органы субъектов Российской Федерации, Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации).

Например, в рамках масштабного реформирования уголовно­исполнительной системы в 2012 г. по инициативе Министерства юстиции Российской Федерации и Федеральной службы исполнения наказаний органами государственной власти России приняты 14 федеральных законов, подписаны 3 указа Президента России и 5 постановлений Правительства Российской Федерации. Еще 23 проекта федеральных законов находятся на рассмотрении[33].

Перечисленные требования к эффективности инновационной деятельности должны приниматься во внимание как самими новаторами в процессе разработки инновации, так и руководителем учреждения или органа УИС при принятии решения о внедрении инновации и оценке результатов такого внедрения. Оценка эффективности инновационной деятельности является не просто техническим актом расчета показателей, а сложным видом управленческого труда. Для его качественного осуществления необходимы разработка и использование руководителем соответствующей методики.

Методика оценки эффективности инновационной деятельности в УИС представляет собой совокупность методов и приемов осуществления оценки эффективности.

Цель оценки эффективности зависит от того, на каком этапе инновационной деятельности такая оценка осуществляется. Оценка эффективности на этапе разработки инновации осуществляется с целью выбора оптимального варианта инновации.

Оценка эффективности инновации на этапе ее внедрения направлена на определение возможности и необходимости дальнейшей ее реализации. Результаты проведения эксперимента оцениваются с целью принятия решения о дальнейшем их использовании в практике управления в УИС. В случае получения неудовлетворительных результатов принимается решение об отказе в реализации инновации либо о ее корректировке. Заслуживает внимания то, что для некоторых руководителей характерно нежелание вовремя отказаться от начатых программ, когда становится ясно, что они провалились. Данная черта была отмечена 19 % опрошенных сотрудников УИС (прил. 1). По нашему мнению, своевременный отказ от оказавшихся неэффективными преобразований позволяет сэкономить значительные средства. Решение об этом, каким бы сложным оно ни было для руководителя, должно приниматься на основе результатов объективной оценки эффективности инновации.

Процедура оценки эффективности инновационной деятельности состоит из трех этапов:

сбор исходной информации;

расчет критериев эффективности на основе показателей;

анализ полученной количественной оценки и реакция на ее результаты субъекта оценки[34].

Конкретное содержание данных этапов зависит от целей оценки.

Процедура оценки эффективности на этапе разработки инновации основана на анализе содержания представленных вариантов. Сбор исходной информации осуществляется руководителем, который оценивает инновацию. Источником информации служат документация, мнение специалистов, сотрудников учреждения или органа УИС. Критерии и соответствующие им показатели эффективности инновации определяет также руководитель. Надо отметить достаточно большую роль субъективного фактора в оценке эффективности инновации. Следовательно, решающее значение имеют управленческие знания и опыт руководителя, которые позволяют ему дать оценку прогнозируемой эффективности инновации. Более сложной и поэтому заслуживающей большего внимания является процедура оценки эффективности инновационной деятельности на этапе внедрения инновации.

Сбор исходной информации в данном случае осуществляется всеми субъектами инновационной деятельности, а не только руководителем. Круг источников информации достаточно широк. Анализируются документы, отражающие показатели эффективности деятельности учреждения или органа (отчетность), проводятся опросы сотрудников и осужденных, изучается общественное мнение. В целях упорядочения информации, используемой для оценки эффективности инновационной деятельности, может создаваться банк данных. Так, при проведении Ижевского эксперимента был создан банк данных, включающий в себя семь разделов: нормативно-правовое обеспечение деятельности экспериментальной воспитательной колонии, общие сведения и характеристика спецконтингента, повышение эффективности исправительного процесса, психологическое обеспечение исправительного процесса, взаимодействие экспериментальной воспитательной колонии с органами государственной исполнительной власти, общественными организациями и религиозными конфессиями по проблемам повышения эффективности исправительного процесса, общая характеристика персонала, научное сопровождение эксперимента.

Большое значение в процессе оценки эффективности инновации имеет информация, отражающая динамику развития ситуации в учреждении или органе. В основе анализа лежат сравнительные данные о деятельности учреждения или органа до и после реализации инновации.

В зависимости от методической схемы внедрения инновации целесообразно выделить два подхода к оценке ее эффективности. Во-первых, ее результаты и их оценка могут устанавливаться путем сравнения показателей учреждения или органа до и после осуществления инновационных преобразований. Во-вторых, оценка может строиться на основе сравнения результатов деятельности органов и подразделений, в которых осуществлялись нововведения, и тех, в которых такие работы не проводились[35]. Возможно комплексное применение того и другого подходов, обеспечивающее повышение достоверности полученных результатов и самой оценки инновации.

Полученная информация обрабатывается и приводится в наиболее приемлемую для расчета критериев эффективности форму. Разработку такой формы целесообразно проводить заранее, на этапе разработки инновации. Это позволит сократить время оценки эффективности и внедрения инновации. Фактор времени имеет на данном этапе чрезвычайно важное значение. В целом, по нашему мнению, процесс инновационной деятельности должен быть организован таким образом, чтобы максимум работ, которые можно сделать заранее, приходился на этап разработки инновации. Этап внедрения заключает в себе достаточно высокий риск появления негативных факторов, изменения обстановки инновационной деятельности. Уменьшая напряженность работ на данном этапе, новаторы увеличивают свои возможности реагирования на изменение обстоятельств.

Расчет критериев эффективности на основе соответствующих им показателей представляет собой центральный этап оценки эффективности инновационной деятельности, в ходе которого определяются количественные и качественные характеристики эффективности.

Результаты расчета анализируются и оформляются в качестве приложения к документам об инновации. В итоге делается вывод о целесообразности дальнейшего внедрения инновации в других учреждениях и органах УИС.

[1] См.: Атаманчук Г.В. Управление: сущность, ценность, эффективность: учеб. пособие для вузов. М., 2006. С. 387; Кравченко А.Г. Эффективность исполнительной власти в современной России // Философия права. 2005. № 2. С. 36.

[2] См.: Большой толковый словарь русского языка / сост. и гл. ред. С.А. Кузнецов. СПб., 1998. 1528 с.

[3] См.: Берекашвили Л.Ш. Проблемы оценки эффективности деятельности органов внутренних дел. М., 1981. С. 82.

[4] См.: Афанасьев В.Г. Об эффективности социального управления // Вопр. философии. 1982. № 7. С. 58, 60-66; Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 2010. С. 468.

[5] См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. С. 470.

[6] См.: Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (ред. от 30.12.2008) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 25. Ст. 2954; Организация управления в уголовно-исполнительной системе: учебник. М., 2010. С. 28.

России в современный период: материалы Междунар. науч.-практ. конф. (Владимир, 20 нояб. 2003 г.). Владимир, 2004. С. 28.

[8] См.: Организация управления в уголовно-исполнительной системе. С. 515.

[9] См.: Уткин В.Е. Оценка эффективности управленческой деятельности аппаратов МВД, УВД субъектов Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 50.

[10] См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. С. 458.

[11] См.: Анисимков В.М. Проблема оценки эффективности деятельности ИТК: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1981. С. 59.

[12] См.: Кравченко А.И. История менеджмента: учебное пособие для вузов. М., 2005.

С.353.

[13] См.: Итоги деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы за 2012 год. М., 2013.

[14] Бестужев-Лада И.В. Прогнозное обоснование социальных нововведений. М., 2003. С. 9.

[15] См.: Там же. С. 10.

[16] См.: Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов: утв. Минэкономики России, Минфином России, Госстроем России 21 июня 1999 г. № ВК 477 // СПС «КонсультантПлюс».

[17] См.: Джонс Дж.К. Методы проектирования: пер. с англ. М., 1986. С. 49.

[18] Аврутин Ю.Е. Эффективность деятельности органов внутренних дел (опыт системного исследования): монография. СПб., 2008. С. 8.

[19] См.: Марков М. Технология и эффективность социального управления. М., 1982. С. 112.

[20] См.: Беретшвти Л.Ш. Указ. соч. С. 67.

[21] См.: Основы управления в органах внутренних дел: учебник / под ред. А.П. Коренева. М., 2010. С. 213.

[22] См.: Уткин В.Е. Указ. соч. С. 73.

[23] См.: Миндагулов А.Х. Научные основы управления в сфере профилактики преступлений: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1990. С. 281.

[24] См.: Управление персоналом организации: учебник / под ред. А.Я. Кибанова. С. 606-614.

[25] См.: Мильнер Б.З. Теория организации: учебник. М., 2004. С. 488.

[26] См.: Малахова Н.В. Организационно-правовые основы инновационной деятельности в органах внутренних дел: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 196.

[27] См.: Там же. С. 199.

[28] См.: Райзберг Б.А. Государственное управление экономическими и социальными процессами: учеб. пособие. М., 2008. С. 72.

[29] Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. С. 489.

[30] См.: Клевакин В. Хозяйствовать надо рачительно // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2006. № 9. С. 13.

[31] См.: ХимичеваН.И., ПокачаловаЕ.В. Финансовое право. М., 2005. С. 98.

[32] См.: Афанасьев В.Г. Научное управление обществом (Опыт системного исследования). М., 1973. С. 306.

[33] См.: Итоги деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы за 2012 год. С. 8-10

[34] См.: АнисимковВ.М. Указ. соч. С. 109.

[35] См.: МалаховаН.В. Указ. соч. С. 191.