Для России (впрочем, как и для других стран, особенно – новых демократий) представляет особую актуальность вопрос о мере вмешательства государства, в том числе юридического вторжения, в сферу партийно‑политических отношений . Для ответа на этот вопрос необходимо четкое представление о целях, назначении такого вмешательства и, более того, уяснение того, всякое ли нормативно‑правовое урегулирование партийно‑политических отношений является государственным «вмешательством» в сферу партийного строительства? Не есть ли это благо, гарантия демократического развития (по крайней мере, как общее правило) для самих политических партий? С этим связан и еще один, методологически важный вопрос: какие пределы вторжения конституционно‑судебного контроля в сферу партийно‑политических отношений?

Вопрос о роли, степени активности государственной власти в партийно‑политическом строительстве того или иного общества и государства не имеет единого рецепта разрешения применительно к различным государственно‑правовым системам. Так, в странах общего (англо‑саксонского) права существенная специфика их правовых систем и особенности исторического развития во многом предопределяют вытекающие из этого особенности правовых форм, способов и средств, равно как и мер государственного влияния на национальные партийно‑политические системы. Эти особенности характеризуются, в конечном счете, мягкими, минимальными в своей основе, формами государственно‑правового воздействия на партийно‑политические системы (например, такое влияние обеспечивается, как это имеет место в США, прежде всего через избирательное законодательство). В этих условиях и правовая, в том числе конституционная, институционализация партийных систем, сохраняющих высокий удельный вес общественных начал как институтов гражданского общества, является минимальной.

Иная модель взаимодействия государства и политических партий имеет место в странах романо‑германской системы права. Достаточно вспомнить в связи с этим весьма детальное государственно‑правовое урегулирование партийно‑политических отношений в ФРГ, где особое место занимает Федеральный закон от 24 июля 1967 г. «О политических партиях»[1].

Что же касается России, то активная роль государства в соответствующей сфере социальных отношений определяется не только ее принадлежностью к романо‑германской правовой семье. В условиях, когда демократизация и переход от однопартийной системы к многопартийности изначально осуществлялись (и осуществляются) сверху, с активным использованием властного потенциала высших государственных органов, присутствие этатистских, публично‑властных начал в этой сфере неизбежно. При этом в демократическом правовом государстве – Россия является таким государством (ст. 1 Конституции РФ) – имеются в виду, прежде всего, государственно‑правовые, юридические начала государственно‑властного воздействия, правового урегулирования партийно‑политических отношений.

Конституционные оценки этих процессов предполагают, прежде всего, их анализ с точки зрения используемых в государстве средств и способов институционализации политических партий , обеспечения условий их интеграции в политическую систему.

Институционализация же политических партий – это и есть процесс правового оформления, юридического утверждения места и роли политических партий в государственном механизме, государственно‑правовая регламентация порядка образования и деятельности политических партий как особого политико‑правового института государственности. Иными словами, речь идет о превращении политических партий из обычных ассоциаций граждан в полноценный, реально работающий и востребованный как обществом, так и государством правовой институт политической системы, функционирующий на основе принципов политического и идеологического плюрализма.

В этом плане институционализация политических партий есть юридизация партийно‑политических отношений, основанная на подчинении партийной системы верховенству права [2]. Возведение партийной системы на правовой уровень, подчинение ее принципу верховенства права имеют принципиальное, одинаково важное значение как для партийного строительства, так и для утверждения подлинно демократических ценностей во всей системе организации публичной власти в обществе и государстве. Поэтому подчинение партийной системы верховенству права и закону предполагает, например, исключение представлений об уставе или программе правящей партии как о неких «метаконституционных» актах , о партийных нормах, конкурирующих с конституционными, а то и стоящих над ними.

Что же касается самих по себе процессов юридизации партийно‑политических отношений, то здесь чрезвычайно важным является поиск баланса: между политикой и правом, автономией политических партий как общественных объединений и формированием прочных правовых основ их деятельности; между различными по юридической силе уровнями правового регулирования партийно‑политических отношений, включая саму Конституцию РФ, с одной стороны, в ее соотношении со специальными и тематическими законами, с другой.

Механизм институционных средств юридизации партийно‑политических отношений и утверждения политической многопартийности в России носит весьма разветвленный, системный характер. Это, прежде всего, сама Конституция РФ, что обеспечивается, в частности, путем двухуровневого конституционного регулирования политико‑партийных отношений и закрепления в Основном Законе государства: с одной стороны, публично‑правовых начал партийной системы как института конституционного строя, а самих партий – элемента гражданского общества (ст. 13); с другой стороны, субъектно‑личностных начал, что выражается в конституционном признании права граждан РФ на объединение в партию, на создание и участие в деятельности общественных объединений, включая политические партии (ст. 30). Этим, кстати, предопределяются и широкие возможности конституционного контроля в России за законодательными решениями в сфере политико‑партийных отношений, которые подлежат оценке в системах как публичных, так и индивидуально‑личностных ценностных (конституционных) критериев.

Юридизация партийно‑политических отношений в соответствии с требованиями верховенства права осуществляется посредством текущего законодательного регулирования соответствующих отношений, что имеет целью определение гражданско‑правового, административно‑правового, избирательного (электорального) и иных отраслевых начал правового статуса партийных организаций. В условиях действующего правового регулирования законодательная институционализация политических партий обеспечивается различными по уровню и характеру законодательными актами. Важнейшим из них в механизме институционализации многопартийности в России является Федеральный закон «О политических партиях»[3], хотя нельзя недооценивать и другие, в том числе подзаконные акты, касающиеся, например, процедуры регистрации политических партий, порядка ведения их финансовой отчетности и т. п. Именно специальное законодательство, в силу его динамичности, является основным средством развития партийной системы в России. Подтверждением этого явились недавние (апрель – май 2012 г.) весьма существенные изменения в партийном строительстве.

Вместе с тем в данном случае важны не столько социально‑политические, сколько конституционно‑правовые характеристики процессов партийного строительства, в том числе в аспекте роли КС РФ в их развитии и углублении, а стало быть, и в утверждении новой демократической российской государственности. Одновременно это является гарантией того, что политически острые проблемы развития партийных систем будут оцениваться в соответствии с требованиями верховенства права.

Поэтому важным средством институционализации политических партий и юридизации соответствующей сферы отношений является судебно‑конституционная институционализация , которая обеспечивается в процессе конституционно‑контрольной деятельности КС РФ. Именно под этим углом зрения представляется важным анализ роли Конституционного Суда РФ в утверждении ценностей политического плюрализма и многопартийности на основе требований верховенства права.

Значение КС РФ в развитии политико‑партийной системы тем выше, чем уже объем непосредственно конституционного регулирования политико‑партийных отношений. Лаконичность конституционных норм в этой части приводит к расширению свободы усмотрения законодателя, что, в свою очередь, предполагает возможность и необходимость усиления конституционного нормоконтроля за его действиями. В этом плане правовые позиции Суда РФ оказывают значительное влияние на развитие партийной системы России, указывают законодателю на пределы конституционно допустимой дискреции.

Проводя проверку тех или иных законодательных решений в области партийного строительства на соответствие конституционным принципам и нормам, КС РФ:

1) формирует и развивает конституционно‑доктринальное понимание политических партий как института российской государственности;

2) реализует цели по правовой охране конституционного института политических партий;

3) осуществляет защиту конституционного права граждан на объединение в политические партии и защиту конституционных прав самих политических партий как объединений граждан;

4) оказывает идеологическое воздействие на индивидуальное и общественное политико‑правовое сознание, способствуя формированию высокого уровня партийной культуры;

5) оценивает на соответствие текущего (специального) законодательства о партийном строительстве требованиям Конституции.

В этом плане потенциал КС РФ в области воздействия на политико‑партийные отношения шире самой по себе функции нормоконтроля.

Вместе с тем в порядке конституционного судопроизводства предполагается возможность решения и других, напрямую не урегулированных Конституцией или иными законами, более конкретных вопросов, имеющих конституционное значение. Это, например, вопрос, связанный с проверкой конституционности самих политических партий. В настоящее время эти полномочия осуществляет Верховный Суд РФ (п. 2 ч. 1 ст. 27 ГПК РФ). Между тем, как указал КС РФ в Постановлении от 21 марта 2007 г. № 3‑П, все споры, которые по своей юридической природе, характеру и последствиям являются конституционными, разрешаются в порядке конституционного судопроизводства, что соответствует предназначению судебного конституционного контроля, – в противном случае нарушались бы закрепленные Конституцией РФ принципы, лежащие в основе организации и осуществления правосудия, разграничения видов судебной юрисдикции, обеспечения правосудием прав и свобод граждан (ст. 18, ч. 1 ст. 47, ч. 2 ст. 118, ст. 125–127). В соответствии с этой позицией в названном Постановлении КС РФ пришел к выводу о противоречии Конституции РФ отнесения законодателем к подведомственности судов общей юрисдикции споров, возникающих в процессе подготовки и проведения референдума и имеющих по своей правовой природе конституционный характер. Эта правовая позиция, думается, в полной мере применима к политико‑партийным отношениям, что, кстати, подтверждается и зарубежным опытом. Так, к компетенции органов конституционного правосудия вопросы приостановления и запрещения деятельности политических партий отнесены непосредственно, в частности, конституциями Армении (п. 9 ст. 100), Турции (ст. 69), Основным Законом ФРГ (ст. 21) и др.

Наглядным подтверждением активности КС РФ в этой сфере являются количественные показатели соответствующих дел, и, прежде всего, тех из них, которые связаны с инициированием конституционного контроля самими политическими партиями и политическими общественными объединениями как наиболее заинтересованными субъектами. По состоянию на сегодняшний день КС РФ приняты решения по жалобам более двух десятков таких организаций.

Место и роль КС РФ в национальной государственно‑правовой системе, характеристики юридической природы его решений определяют многообразие направлений воздействия КС РФ на институционализацию политических партий. Основными среди них являются:

А. Департизация государственной системы, преодоление советской модели политического властвования «государство‑партия» . Первым и наиболее решительным шагом конституционного правосудия к институционализации политических партий как элемента демократической правовой государственности, основанной на плюрализме и многопартийности, стало Постановление КС РФ от 30 ноября 1992 г. № 9‑П по «делу КПСС» – о проверке конституционности Указов Президента РФ от 23 августа 1991 г. № 79 «О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР», от 25 августа 1991 г. № 90 «Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР» и от 6 ноября 1991 г. № 169 «О деятельности КПСС и КП РСФСР», а также о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР[4].

Б. Утверждение верховенства права в системе партийно‑политических отношений через конституционализацию избирательного законодательства. Это стало важным направлением воздействия конституционного правосудия на утверждение конституционных принципов политического плюрализма и многопартийности. Ценность многопартийности утверждалась в этом процессе через конституционное обоснование ценности избирательных прав, включая как активное, так и пассивное избирательное право.

В . Конституционная оценка пределов интеграции политических партий в систему государственной власти. В этом русле в решениях КС РФ получили конституционное обоснование важнейшие юридические признаки политических партий, характеризующие их специфическое правовое положение в государственно‑правовой системе. Среди них: определение минимальной численности и территориального масштаба деятельности политических партий; возможность создания региональных партий; конституционность запрета на создание политических партий по национальному или религиозному признаку; условия приобретения партиями парламентского статуса; и т. д.

Г. Конституционализация правового статуса политических партий с точки зрения их внутреннего устройства . Так, в частности, в Постановлении от 3 апреля 1998 г. № 10‑П КС РФ выражен подход, согласно которому любое объединение, его структура и организационно‑правовые формы управления им должны быть основаны на демократических началах: личной инициативе, добровольном волеизъявлении и, следовательно, на добровольном членстве в таком объединении[5]. По мнению КС РФ, любая попытка со стороны государственной власти ограничить инициативную деятельность по созданию общественного объединения является нарушением конституционного права граждан на объединение[6]. Вместе с тем государство вправе устанавливать дополнительные требования к созданию, устройству и осуществлению уставной деятельности политических партий (Постановление от 1 февраля 2005 г. № 1‑П), поскольку политические партии представляют собой особый вид общественных объединений, их деятельность непосредственно связана с организацией и функционированием публичной (политической) власти и они включены в процесс властных отношений.

Д . О возможности судебного контроля над политико‑партийной деятельностью . Особый правовой статус политических партий не исключает, по мнению КС РФ, возможность судебного контроля за законностью их организации и деятельности, что имеет значение как для обеспечения соблюдения принципа внутрипартийной демократии, так и реализации принципа верховенства права в соответствующей сфере отношений.

Практика КС РФ основана на том, что граждане, чьи права оказались нарушенными в результате решений политической партии, могут обратиться в судебные органы за защитой своих прав [7]. Это касается в том числе вопросов, связанных с прекращением членства в политической партии. Суд РФ исходит из того, что обязанность соблюдать права и свободы человека и гражданина, гарантированные Конституцией РФ, возложена на общественные объединения (политические партии) и распространяется также на их отношения с гражданами – членами политических партий. Это означает кроме прочего недопустимость постановки граждан в ситуацию правовой и фактической неопределенности, а потому исключение членов партии из нее, оставаясь прерогативой партии, не может основываться на неопределенных основаниях, носить произвольный характер. Поэтому, как указал КС РФ в Определении от 5 февраля 2009 г. № 247‑О‑О, в условиях действующего правового регулирования не исключается возможность судебного обжалования решений и действий (бездействия) политических партий, в том числе решений и действий ее руководящих органов, как нарушающих права и свободы лиц, включая самих членов общественного объединения (партии).

Е . Равенство политических партий как конституционная гарантия многопартийности. Вопросам равенства политических партий в решениях КС РФ уделяется особое внимание; данное требование вытекает из самого существа конституционно‑правового статуса партий и их значения в демократическом обществе, служит важнейшей гарантией реального многопартийного устройства политической системы государства.

В своей практике КС РФ исходит из того, что равенство политических партий перед законом означает, прежде всего, равную защиту закона без всякой дискриминации в ходе выборов и не предполагает равенства результатов выборов; правила, по которым проводятся выборы, и законодательные условия избрания должны быть для всех политических партий одинаковыми и известными заранее, каждый избиратель должен иметь возможность проголосовать за любой список кандидатов (Определение КС РФ от 9 июня 2004 г. № 215‑О).

Вместе с тем принцип равенства в интерпретации КС РФ не сводится лишь к негативным (запретительным) аспектам, т. е. к запрету дискриминации, а предполагает и обеспечение для политических партий равных возможностей участия в политическом (для парламентских партий – также в парламентском) процессе, защиту прав меньшинства перед большинством. Так, в Определениях от 4 июня 2007 г. № 384‑О‑О и от 18 декабря 2007 г. № 963‑О‑О[8] КС РФ применительно к вопросу о порядке принятия законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ решений об определении конкретного состава депутатов, осуществляющих свои полномочия на профессиональной постоянной основе, указал, что процедура принятия этих решений должна обеспечивать учет мнения депутатских объединений (фракций), которые включают в себя всех депутатов, избранных в составе соответствующего списка кандидатов, представляющих политические партии в законодательном (представительном) органе, в том числе относящихся к меньшинству, в целях реализации конституционных принципов политического плюрализма и равенства общественных объединений перед законом, а также обеспечения прав граждан, включая избирательные права.

Эта позиция может рассматриваться как выражение общего подхода к пониманию демократической организации парламентской деятельности в условиях пропорциональной избирательной системы и, в частности, в полной мере применима к вопросам формирования парламентского руководства, определения внутренней структуры парламента (парламентских комитетов, комиссий) и т. д. В условиях действующего правового регулирования равенство парламентских партий обеспечивается путем применения как геометрического, так и арифметического равенства.

Очевидно, что строительство в России устойчивой и эффективной многопартийной системы, основанной на реальном политическом плюрализме, – задача долгая и трудная. Однако именно от ее решения во многом зависит демократическое будущее российской государственности, перспективы развития России как правового государства, в котором для всех субъектов государственной и общественной жизни, включая политические партии, незыблемым должно быть требование верховенства права и подчинение Закону.

[1] См.: ФРГ. Конституция и законодательные акты. М., 1991.

[2] См. подробнее: Бондарь Н.С. Подчинение партий верховенству права – конституционный императив демократического правового государства // История. Право. Политика. Федеральный научно‑практический журнал. 2012. № 6.

[3] СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2950.

[4] Ведомости РФ. 1993. № 11. Ст. 400.

[5] См.: Постановление КС РФ от 3 апреля 1998 г. № 10‑П. // СЗ РФ. 1998. № 15. Ст. 1794.

[6] См.: Постановление КС РФ от 12 февраля 1993 г. № 3‑П // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 9. Ст. 825.

[7] См.: Определение КС РФ от 17 июля 2007 г. № 506‑О‑О // Архив КС РФ. 2007.

[8] См.: Вестник КС РФ. 2008. № 2; Архив КС РФ. 2007.