Под источниками конституционного права понимаются юридические формы, способы установления и выражения действующих конституционно-правовых норм, регулирующих общественные отношения, составляющие предмет конституционного права как отрасли национальной системы права. В источниках нормы становятся структурно оформленными, приобретают правовые свойства, находят внешнее словесно-документальное выражение. Благодаря этому нормы права существуют, реально проявляются вовне и реализуются на практике в общих или конкретных отношениях, порождают правовые состояния, обеспечиваются средствами государственного принуждения.

Мировая конституционно-правовая практика выработала множество источников конституционного права. Среди них; нормативный правовой акт, правовой обычай, судебный прецедент, нормативный договор, священные писания и предания, партийно-государственные акты, правовая доктрина, юридическая практика, общепризнанные принципы и нормы международного права, джентльменское соглашение.

[1] Нормативный правовой акт. Он представляет собой официальный документ, принятый на референдуме или специально уполномоченным на то органом государственной власти или органом местного самоуправления, который содержит конституционно-правовые нормы. Акты должны находиться в иерархической соподчиненности, вступить в законную силу и быть опубликованными или доведенными до сведения исполнителей в ином порядке, установленном нормами права.

Верхнюю ступень в иерархической лестнице нормативных правовых актов занимает конституция. Она обладает высшей юридической силой по отношению к законам и подзаконным актам, внутригосударственным и международным договорам нормативного характера. Конституция обеспечивает единообразное применение действующего законодательства, служит правовой основой укрепления законности и правопорядка в обществе и государстве.

Конституция определяет цели правотворчества и направления развития национального законодательства, его основных отраслей и институтов. В ней закрепляются нормы, которые являются исходными для всех других источников конституционного права. Только с принятием конституции, как показывает опыт государственного строительства, начинают интенсивно формироваться в рамках каждой национальной правовой системы конституционное право и соответствующая ему отрасль законодательства.

Во многих странах важнейшим источником конституционного права является конституционный закон. Его можно определить как принятый парламентом или на референдуме нормативный правовой акт, которым вводится в действие конституция или вносятся в нее изменения и дополнения, или закрепляются посредством бланкетных норм правовые институты, обозначенные в тексте самой конституции.

В конституциях Македонии, Сербии, Словении, Хорватии и Черногории содержатся правовые нормы, которые определяют конституционный закон как нормативный правовой акт, принимаемый парламентом для введения в действие конституции и установления порядка ее применения. Так, в Конституции Македонии записано, что для проведения в жизнь Конституции будет принят большинством депутатов Собрания (парламента) конституционный закон. Он провозглашается Собранием и вступает в силу одновременно с провозглашением Конституции Республики Македония (ст. 133).

Конституции ряда стран устанавливают, что изменения и дополнения вносятся в их содержание только конституционными законами. Примером тому может служить ст. 9 Конституции Чехии 1992 г., согласно которой дополнение и изменение Конституции осуществляется лишь конституционными законами (п. 1). Конституция Румынии также пересматривается путем принятия конституционных законов (ст. 72).

Аналогичные нормы имеются и в Основном законе Германии, конституциях Замбии, Италии, Португалии и Шри-Ланки.

Конституционные законы о внесении изменений и дополнений в конституцию обладают высшей юридической силой. Объясняется это тем, что поправки и дополнения, вносимые в конституцию, инкорпорируются в ее текст или даются в приложении. В этой связи конституционные законы обладают такой же юридической силой, как и сами конституции.

Значительными особенностями отличаются конституционные законы, принимаемые по вопросам, исчерпывающий перечень которых установлен в содержании самой конституции. В Конституции РФ, например, предусмотрено, что федеральные конституционные законы принимаются по вопросам:

• определения условий и порядка введения чрезвычайного положения на территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях ст. 56 и 88);

• принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта (ст. 65, 137);

• изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации (ст. 66, 137);

• описания и порядка официального использования государственного флага, герба и гимна Российской Федерации (ст. 70);

• назначения общенародного референдума (ст. 84);

• определения режима военного положения (ст. 87);

• установления правового статуса Уполномоченного по правам человека (ст. 103);

• определения порядка деятельности Правительства РФ (ст. 114);

• установления судебной системы Российской Федерации (ст. 118);

• урегулирования полномочий, порядка образования и деятельности Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ и иных федеральных судов (ст. 128);

• созыва Конституционного Собрания (ст. 135).

В сходной редакции сформулированы правовые нормы об объектах регулирования конституционных законов в конституциях Грузии, Италии, Казахстана, Киргизии, Словении. Таджикистана и Чехии. Законы отличаются друг от друга лишь объемом регулируемых общественных отношений и перечнем вопросов, по которым они приняты.

Конституционные законы принимаются в особом, усложненном порядке, под стать самой конституции. Поэтому они обладают верховенством по отношению ко всем другим законам и иным нормативным правовым актам. Над ними стоит лишь одна конституция, которая характеризуется

более квалифицированными формально-юридическими признаками.

Особое место в системе источников конституционного права занимают органические законы. Они принимаются парламентом на основе бланкетных норм конституции и содержат, как правило, целостные правовые институты. Если в конституции имеется бланкетная норма, управомочивающая парламент принять закон по урегулированию узкого круга общественных отношений, то он по форме будет, скорее всего, обычным парламентским законом. Так, в ст. 45 Конституции Танзании 1977 г. записано, что Национальное собрание (парламент) должно принять закон об определении границ между избирательными округами. Принятый на основании этой нормы закон отличается чрезмерной лаконичностью, содержит всего три нормы, что позволяет квалифицировать его как обычный парламентский закон.

Органические законы получили широкое распространение во Франции, странах франкофонной Африки и в странах Западной Европы и Латинской Америки с иберийской правовой системой. В конце прошлого века они были конституционно признаны и в таких странах, как Молдова, Румыния, Кабо- Верде и Папуа - Новая Гвинея. В качестве примеров органических законов сошлемся на Избирательный кодекс Франции 1992 г., Закон Испании о Государственном совете 1979 г., Закон Сенегала о судебной системе 1989 г., Закон Папуа - Новой Гвинеи о провинциальном управлении 1975 г.

Важнейшие нормы конституционного права содержатся и в обычных парламентских законах, которые принимаются в установленном порядке по неограниченному кругу вопросов. Депутаты парламента самостоятельно, без управомочивающей нормы конституции решают какую группу общественных отношений следует урегулировать путем издания обычного закона. Для принятия такого закона требуется абсолютное большинство голосов депутатов парламента, присутствующих на его пленарном заседании.

Обычные парламентские законы регулируют самые разнообразные виды общественных отношений, составляющих предмет конституционного права. Среди них преобладают законы о гражданстве, механизмах реализации конституционных прав и свобод граждан, политических партиях, выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти, статусе депутатов, конституционно-правовом статусе отдельных государственных органов и т. п.

В странах с развитой системой непосредственной демократии законы, содержащие нормы конституционного права, принимаются не только парламентом, но и на референдуме. Особенно это характерно для Швейцарии, где проведение референдума по важнейшим законопроектам зависит не от властей, как в большинстве государств мира, а от самого народа.

Законы, принятые в результате всенародного голосования, получили в юридической литературе название референдных. По своей юридической силе они ничем не отличаются от обычных парламентских законов. Разница состоит лишь в том, что такие законы могут быть изменены, дополнены и отменены только на референдуме.

В каждом государстве в целях обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя принимаются законы об условиях и порядке введения на территории страны или в отдельной местности чрезвычайного положения. Их ни в коей мере нельзя относить к чрезвычайному законодательству. Вместе с тем в отдельных странах конституции содержат бланкетные нормы, управомочивающие парламент принимать чрезвычайные (специальные) законы, противоречащие самой конституции, умоляющие ее верховенство по отношению ко всем законам и иным нормативным правовым актам. Так, Конституция Шри-Ланки 1978 г., принятая в условиях тяжелейшего сингало-тамильского конфликта, предусматривает, что «квалифицированным большинством могут приниматься законы, несовместимые с любым положением Конституции» (ст. 21). На основании этой нормы был принят Закон Шри-Ланки о предотвращении терроризма (1979).

В несколько ином аспекте решен вопрос о чрезвычайных законах в Конституции Малайзии 1957 г. В связи с межэтническими столкновениями, произошедшими в мае 1969 г., в Конституцию Малайзии была включена дополнительная статья, нормами которой коренному населению страны предоставили особые права. Одновременно Кабинет министров Малайзии был наделен правом издавать в целях урегулирования межэтнических конфликтов чрезвычайные законы без одобрения их парламентом.

Правовые нормы, регулирующие порядок принятия чрезвычайных (специальных) законов, имеются в Конституции Кот-д’Ивуара 2000 г., Конституции Папуа - Новой Гвинеи 1975 г., Конституции Того 1992 г., Конституции Фиджи 1990 г. и Конституции Ямайки 1962 г

Анализ конституционно-правовой практики показывает, что правовые нормы о порядке принятия и квалифицирующих признаках чрезвычайных

Методы конституционно-правового регулирования

Система конституционного права как национальной отрасли права

В философской литературе под системой понимается упорядоченное определенным образом множество элементов, взаимосвязанных между собой и образующих некоторое целостное единство, обладающее относительной самостоятельностью, устойчивостью и автономностью функционирования. Все элементы системы закономерно объединены устойчивыми отношениями и связями, которые в совокупности образуют структуру системы.

Система в отличие от образующих ее элементов обладает новыми интегральными качествами, которые не свойственны входящим в нее компонентам. Они проявляются в способности системы объединять в единое целое комплекс элементов, обеспечивать их взаимодействие, эффективно влиять на их функционирование и развитие, придавать им новые качества. По этой причине в системе совершенно невозможно существование обособленных от нее частей. Все ее элементы способны к развитию и преобразованию не иначе как вместе с системой в целом. Их постоянное обновление служит важнейшим условием и гарантией стабильности системы.

Все признаки системы, схваченные в ее философском определении, характерны и для национальной системы права каждого суверенного государства. Она представляет собой исторически сложившееся объединение правовых норм с одновременной их дифференциацией по соответствующим отраслям права в согласованную, упорядоченную и единую целую правовую общность, обладающую относительной самостоятельностью и автономностью функционирования. В качестве устойчивых отношений и связей между элементами системы выступают предмет и методы правового регулирования.

Национальная система права не существует изолированно от других социальных систем. На правах элемента она интегрируется в систему более высокого порядка, известную в юридической науке как правовая система, включающая действующее право, правовую идеологию, правовую психологию, правовые отношения, юридическую практику и правовые учреждения.

В то же время национальная система права объединяет в своем составе сложившиеся отрасли права конкретной страны, которые являются ее интегрированными элементами.

В отечественной литературе имеются десятки самых различных определений отрасли права. Для настоящего раздела учебника наибольшую эвристическую ценность представляют определения, сформулированные с учетом системных признаков отрасли права. Они дают реальное представление об отрасли права как о системе внутренне согласованных норм, объединенных в правовые институты и подотрасли общностью предмета и методов правового регулирования, которая отличается относительной самостоятельностью, устойчивостью, автономностью функционирования и может по своему уровню выступать в качестве элемента национальной системы права. Обязательным признаком отрасли права является ее способность взаимодействовать с другими отраслями как системами одного и того же порядка, в результате чего возникает система на один порядок выше отрасли права, то есть национальная система права конкретной страны.

Выявленные в результате научного анализа сущностные признаки отрасли права вполне пригодны и для характеристики конституционного права как системного образования.

Первичным элементом системы конституционного права служит юридическая норма - начальная частица всей отрасли права.

При наличии объективных предпосылок нормы интегрируются в институты конституционного права. Институт - это группа, комплекс взаимосвязанных норм конституционного права, регулирующих определенный вид схожих, близких по содержанию, родственных общественных отношений. Он включает в себя не только нормы-правила поведения, но и учредительные (исходные) нормы, которые в системном взаимодействии участвуют в процессе конституционно-правового регулирования общественных отношений.

При рассмотрении институтов конституционного права надо иметь в виду, что сложившаяся в каждой стране их система носит по существу уникальный характер. Поэтому представляется целесообразным выделить, прежде всего, институты конституционного права России, а затем в порядке иллюстраций обратить внимание на общее и особенное в системе правовых институтов некоторых стран.

Представляется, что типичными институтами конституционного права России, непосредственно входящими в его систему, являются следующие институты: 1) конституционного регулирования общественных отношений; 2) федеративного устройства государства; 3) президентской власти; 4) законодательной власти; 5) исполнительной власти; 6) судебной власти; 7) прокурорско-надзорной власти; 8) местного самоуправления; 9) конституционно-правового принуждения; 10) пересмотра и отмены Конституции РФ.

В институт конституционного регулирования общественных отношений интегрировались правовые нормы, устанавливающие высшую юридическую силу Конституции РФ, ее прямое действие и правообразующее значение, критерии конституционности правовых актов и их обеспечение, соотношение национального и международного права.

Институт федеративного устройства государства объединяет в своем составе конституционно­правовые нормы, определяющие статус Российской Федерации и ее субъектов, суверенитет государства и его символы, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, порядок принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта, состав территории государства, конституционные основы режима государственной границы и границ между субъектами Федерации, единого экономического, валютного и таможенного пространства на всей территории России.

В институт президентской власти входят в качестве его элементов правовые нормы, закрепляющие статус Президента РФ, порядок его вступления в должность, полномочия Президента РФ как главы государства, гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами России, неприкосновенность Президента РФ, основания досрочного прекращения исполнения им своих полномочий, виды правовых актов, издаваемых Президентом РФ по вопросам, отнесенным к его компетенции. Эти нормы содержатся как в специальной главе Конституции РФ, так и в ее последующих главах.

Структуру института законодательной власти образуют правовые нормы, устанавливающие статус Федерального Собрания РФ, порядок его взаимодействия с другими органами государства, общие принципы организации системы законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Институт исполнительной власти конституционного права России составляют правовые нормы, закрепляющие основы формирования единой системы исполнительной власти в Российской Федерации и ее структуру, статус Правительства РФ, общие принципы организации исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В институт судебной власти интегрировались конституционно-правовые нормы, закрепляющие легальное определение судебной власти, ее основные принципы, систему федеральных органов судебной власти, порядок их организации и деятельности, механизм назначения судей, их статус и правовые гарантии независимости в отправлении правосудия.

Правовые нормы института прокурорско-надзорной власти устанавливают единую централизованную систему Прокуратуры Российской Федерации, порядок назначения на должность и освобождения от должности Генерального прокурора РФ и его заместителей, а также подчиненных ему прокуроров, конституционные основы определения полномочий, организации и порядок деятельности Прокуратуры РФ.

В институт местного самоуправления входят нормы конституционного права, закрепляющие самостоятельность местного самоуправления, формы его осуществления, территориальные основы местного самоуправления, предметы ведения, порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, правовые гарантии местного самоуправления в Российской Федерации.

Институт конституционно-правового принуждения консолидирует в своем составе нормы, определяющие субъектов конституционно-правового принуждения и его инстанции, основания и меры принуждения, а также процессуальный порядок применения мер юридического воздействия.

Институт пересмотра и отмены Конституции РФ формируют тесно взаимосвязанные и взаимодействующие правовые нормы, регламентирующие порядок изменения действующей Конституции РФ и принятия новой. Они закрепляют порядок внесения предложений о поправках и пересмотре положений Конституции РФ, вероятные модели решения вопроса об изменении ее содержания, полномочия Конституционного Собрания по подтверждению неизменности действующей Конституции РФ или разработке проекта новой Конституции РФ, а также процессуальные формы принятия новой Конституции РФ.

Кроме того, в конституционном праве России сформировалось немало институтов, которые интегрировались в его систему не непосредственно, а через соответствующие подотрасли права.

В юридической литературе подотрасль права обычно рассматривается как цельное по составу и предмету регулирования системное образование, нормы которого регламентируют относительно обособленную сферу общественных отношений в пределах более широкого комплекса отношений, урегулированных нормами соответствующей отрасли права. Подотрасль права представляет собой образование на один порядок выше правового института.

В системе конституционного права современной России можно с определенной долей условности выделить такие подотрасли права, как основы конституционного строя Российской Федерации, гуманитарное, конституционно-корпоративное, избирательное, референдумное, парламентское, федеральное коллизионное и конституционно-судебное право. Об интегрирующей роли подотраслей в системе конституционного права России можно судить по содержанию представленной ниже таблицы:

Таблица 1.

Институты, интегрированные в подотрасль конституционного права

РФ

а) конституционного статуса Российского государства; б) народовластия (народного суверенитета); в) гражданского общества; г) политической системы; д) экономической системы; е) основ социальной политики Российского государства; ж) основ внешней политики Российского государства.

а) российского гражданства; б) конституционных прав, свобод и обязанностей человека, личности и гражданина; в) правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства; г) правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев; д) гарантий конституционных прав и свобод человека, личности и гражданина; е) политического убежища; ж) правового статуса русского языка и языков других народов России; з) прав коренных малочисленных народов России; и) Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

а) конституционно-правового статуса политических партий; б) конституционно-правового статуса общественных объединений; в) национально-культурной автономии; г) конституционно-правового статуса религиозных организаций и групп; д) конституционных основ средств массовой информации.

а) избирательной системы; б) принципов избирательного права; в) избирательного процесса; г) выборов Президента Российской Федерации; д) выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ; е) выборов высших должностных лиц и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации; ж) гарантий избирательных прав граждан РФ. а) референдума Российской Федерации; б) гарантий граждан на участие в референдуме Российской Федерации.

а) Федерального Собрания Российской Федерации; б) законодательного процесса; в) правового статуса депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

а) разрешения коллизий между Российской Федерацией и ее субъектами; б) разрешения коллизий между Государственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания РФ; в) разрешения коллизий между Президентом Российской Федерации и Государственной Думой; г) разрешения коллизий между Государственной Думой и Правительством Российской Федерации.

а) Конституционного Суда Российской Федерации; б) правового статуса судьи Конституционного Суда Российской Федерации; в) конституционно-судебного процесса; г) конституционного контроля.

Таким образом, система конституционного права России характеризуется исключительной сложностью, множеством закономерно соединенных между собой элементов, разноуровневым строением. Она в основном соответствует сложности предмета конституционно-правового регулирования.

По своим системным характеристикам ближе всех к конституционному праву России находится конституционное право стран СНГ. Объясняется это тем, что они формировались с учетом исторического опыта конституционного строительства в СССР и в рамках скоординированной правовой политики СНГ. Различия касаются в основном содержания конституционно-правовых институтов политико-территориальной организации государства, законодательной и исполнительной властей. Все страны СНГ, за исключением России, по форме политико-территориального устройства являются унитарными, что накладывает глубокий отпечаток на систему высших органов государственной власти этих стран, а следовательно, и на систему конституционного права как национальной отрасли права.

Российская система права относится к романо-германской правовой семье. Поэтому вполне естественно, что в системе конституционного права России есть много общего с национальными системами конституционного права стран континентальной Европы. Практически в каждой стране сформировались такие подотрасли национальных систем конституционного права, как избирательное, парламентское и конституционно-судебное право. В Швейцарии и Франции в подотрасли национальных систем конституционного права интегрировались институты референдумного права.

Имеется много общего и в видовом составе институтов конституционного права России и стран континентальной Европы. Различия заключаются преимущественно в том, что в системе конституционного права России сложилась подотрасль основ конституционного строя, тогда как в зарубежных странах континентальной Европы сформировались относительно обособленные институты народовластия (народного суверенитета), основ общественного и государственного строя. По известным причинам в системе конституционного права России отсутствует институт монарха, типичный для конституционного права Бельгии, Дании, Испании, Нидерландов, Швеции и ряда других государств.

В Российской Федерации каждый из ее субъектов осуществляет в пределах своей компетенции собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ч. 4 ст. 76 Конституции РФ). Однако формирование отрасли конституционного права - исключительно сложный, противоречивый и долгий процесс. В этой связи в субъектах Российской Федерации сложились лишь отдельные институты конституционного права, не интегрированные в самостоятельные отрасли регионального права. Среди них можно назвать, например, такие правовые институты, как конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, административно-территориального устройства, референдума, высшего должностного лица, законодательного (представительного) органа государственной власти, уставного (конституционного) суда, уполномоченного по правам человека, мировой юстиции.

Национальные системы конституционного права России и других суверенных государств не находятся в статическом, застывшем состоянии. Как всякие социальные системы они динамично развиваются, взаимодействуют с внешней средой. Происходит это путем отпочкования от конституционного права новых отраслей, отмирания устаревших и формирования новых институтов, изменения содержания функционирующих институтов. Так, в России от конституционного права отпочковалось муниципальное право, в Киргизии появился правовой институт парламентской республики, в Афганистане сложился институт права политических партий, в странах континентальной Европы сформировались институты Государственных советов и социокультурной сферы. Под влиянием международного права во многих странах произошла демократизация институтов общественного и государственного строя, политической системы общества, основных прав и свобод человека, личности и гражданина, а также расширение объема и укрепление института

конституционно-правовых гарантий реализации прав и свобод.

Национальная система конституционного права каждой страны может считаться эффективной, если в регулировании общественных отношений участвуют в целостном взаимодействии все ее элементы: правовые нормы, правовые институты и подотрасли права, каждый из которых играет собственную роль в достижении конечного социального результата. Наличие в ней неработающих компонентов разрушает систему конституционного права, в результате чего она, сохраняя простую целостность, утрачивает качества системности. В этой связи конституционно-правовое регулирование общественных отношений становится хаотичным, фрагментарным, ситуационным, что может подорвать единство и территориальную целостность государства, поставить под угрозу его суверенитет, затормозить социально-экономическое развитие страны. Именно в такой ситуации находилась Россия, страны СНГ и страны Восточной Европы в 90-е годы прошлого столетия и теперь находится Украина, из чего следует извлекать уроки, делать практические выводы.