Леса являются одной из наиболее разнообразных и широко распространенных экосистем на земле. Они являются источником получения древесины и продуктов; имеют рекреационное значение и выполняют экосистемные функции, включая регулирование почвенного и водного режимов; служат объектами биоразнообразия и являются поглотителями углекислого газа. По данным Глобальной оценки лесных ресурсов (ГОЛР) Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН (ФАО), общая площадь лесов мира составляет 4 033 060 тыс. га (по методике ФАО в понятие «лес» не входят кустарники и городские леса). В пяти наиболее богатых лесными ресурсами странах (Россия, Бразилия, Канада, США, Китай) произрастает более половины лесов мира. Десять стран и территорий не имеют площадей, которые, согласно определению ГЛОР, классифицируются как леса.

Российская Федерация является мировым лидером по площади лесов – 809 090 тыс. га, или 20,1 % общей площади лесов мира. Доля площади лесов Бразилии составляет 12,9 %, Канады – 7,7, США – 7,5, Китая – 5,1 %.

Земли лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд, составляют около 70 % территории суши Российской Федерации и являются важным стабилизирующим природным комплексом страны[1].

Основным нормативно‑правовым актом в сфере регулирования лесных правоотношений является Лесной кодекс Российской Федерации (далее – ЛК РФ) от 04.12.2006 № 200‑ФЗ и Федеральный закон «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» (далее – ФЗ «О введении в действие ЛК РФ») от 04.12.2006 № 201‑ФЗ. Поскольку лесные насаждения произрастают не только на землях лесного фонда, но на землях иных категорий (например, лесопарки в границах земель населенных пунктов), правоотношения, связанные с охраной и использованием лесов, регулируются также Земельным кодексом РФ от 25.10.2001 № 136‑ФЗ. Правовую основу имущественных отношений, связанных с оборотом лесных насаждений и лесных участков составляет Гражданский кодекс РФ, если иное не предусмотрено Лесным кодексом РФ или Земельным кодексом РФ.

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ вопросы природопользования, в том числе лесопользования, находятся в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов. Субъекты Российской Федерации достаточно активно пользуются своим правом осуществлять правовое регулирования отношений в области охраны и использования лесов. В качестве примера можно привести Закон Нижегородской области от 1 ноября 2007 г. № 143‑З «О порядке и нормативах заготовки древесины, порядке заготовки и сбора недревесных лесных ресурсов, порядке заготовки пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений гражданами для собственных нужд на территории Нижегородской области», Закон Волгоградской области от 7 апреля 2008 г. № 1650‑ОД «Об использовании лесов на территории Волгоградской области», Закон Республики Карелия от 21 января 2008 г. № 1165‑ЗРК «О порядке заготовки и сбора гражданами недревесных лесных ресурсов для собственных нужд» и масса других нормативно‑правовых актов.

Ст. 5 ЛК РФ «Понятие леса» фактически не содержит определения понятия «лес». В данной статье законодатель закрепил, что использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются исходя из понятия о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе, что, естественно, не является корректным определением ни с юридической, ни с биологической точек зрения. Многие теоретики и практики сходятся во мнении, что отсутствие понятийного аппарата в основополагающем нормативно‑правовом акте в сфере лесных отношений является серьезным недостатком[2]. Исходя из смысла закона: лес – это экологическая система либо лес – это природный ресурс. Данные определения, на наш взгляд, не отражают индивидуальных характеристик, признаков леса. В научном мире существует много точек зрения, что же считать лесом, но нам ближе определение, закрепленное в Лесной энциклопедии: лес – один из основных типов растительности, состоящей из совокупности древесных, кустарниковых, травянистых и других растений (мхи, лишайники), животных, микроорганизмов, биологически взаимосвязанных в своем развитии и влияющих друг на друга и на внешнюю среду. Вместе с тем он – часть биосферы, элемент ландшафта, сырьевой ресурс, объект ведения лесного хозяйства[3].

Определение «объекты лесных отношений» также не закреплено законодателем. Анализируя нормы ЛК РФ (ст. 6 и 7), можно сделать вывод, что объектами лесных отношений являются:

– земли, на которых произрастают леса;

– лесные участки.

В соответствии со ст. 6 ЛК РФ леса располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий. В соответствии со ст. 7 Земельного кодекса РФ земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории:

1) земли сельскохозяйственного назначения;

2) земли населенных пунктов;

3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

4) земли особо охраняемых территорий и объектов;

5) земли лесного фонда;

6) земли водного фонда;

7) земли запаса.

Согласно ст. 101 Земельного кодекса РФ к землям лесного фонда относятся лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, – вырубки, гари, редины, прогалины и другие) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и другие). Границы земель лесного фонда и границы земель иных категорий, на которых располагаются леса, определяются в соответствии с земельным законодательством, лесным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности.

Ст. 23 ЛК РФ определяет, что основными территориальными единицами управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов являются лесничества и лесопарки , соответственно земли лесного фонда должны состоять из лесничеств и лесопарков. Лесничества и лесопарки также располагаются на землях обороны и безопасности, на которых расположены леса; населенных пунктов, на которых расположены городские леса, и особо охраняемых природных территориях, на которых расположены леса.

Законодатель не вносит ясности в вопрос, в границах каких именно категорий земель могут находиться леса. Проанализировав действующее законодательство, можно сказать, что законодатель упоминает и подразумевает нахождение «леса», «лесной растительности», «лесных насаждений» и т. д. на площадях практически всех категорий земель, за исключением разве что категории земель водного фонда (поскольку земли водного фонда, по сути, это дно водоемов). И поскольку в лесном законодательстве отсутствует четкий понятийный аппарат, что же считать лесом, лесной растительностью, лесными насаждениями и т. д., в большинстве случаев эти определения являются тождественными друг другу, и, на наш взгляд, можно считать, что леса могут располагаться в границах любой категории земель. Таким образом, можно сделать вывод, что первым объектом лесных отношений являются земли любой категории при условии, что на них произрастают леса, лесная растительность и т. п.

Вторым объектом лесных отношений является лесной участок. Ст. 7 ЛК РФ определяет, что лесным участком является земельный участок, который расположен в границах лесничеств, лесопарков и образован в соответствии с требованиями земельного и лесного законодательства. Как уже отмечалось выше, лесничества и лесопарки располагаются на землях лесного фонда, а также могут быть на землях обороны и безопасности, населенных пунктов, особо охраняемых природных территориях.

В Российской Федерации все леса, расположенные на землях лесного фонда, подразделяются по целевому назначению на защитные леса, эксплуатационные леса и резервные леса .

Леса, расположенные на землях иных категорий, могут быть отнесены к защитным лесам.

Эксплуатационные леса подлежат освоению в целях устойчивого, максимально эффективного получения высококачественной древесины и других лесных ресурсов, продуктов их переработки с обеспечением сохранения полезных функций лесов (ст. 108 ЛК РФ). В эксплуатационных лесах допускаются все виды использования лесов, предусмотренных ст. 25 ЛК РФ.

К резервным лесам относятся леса, в которых в течение двадцати лет не планируется осуществлять заготовку древесины. Допускается использование резервных лесов без проведения рубок лесных насаждений. Проведение рубок лесных насаждений в резервных лесах допускается после их отнесения к эксплуатационным или защитным лесам, за исключением случаев проведения рубок лесных насаждений в резервных лесах при выполнении работ по геологическому изучению недр и заготовке гражданами древесины для собственных нужд (ст. 109 ЛК РФ).

Защитные леса подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно‑гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями.

К защитным лесам относятся:

1) леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях;

2) леса, расположенные в водоохранных зонах;

3) леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов:

а) леса, расположенные в первом и втором поясах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно‑бытового водоснабжения,

б) защитные полосы лесов, расположенные вдоль железнодорожных путей общего пользования, федеральных автомобильных дорог общего пользования, автомобильных дорог общего пользования, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации,

в) зеленые зоны и лесопарковые зоны;

г) городские леса,

д) леса, расположенные в первой, второй и третьей зонах округов санитарной (горно‑санитарной) охраны лечебно‑оздоровительных местностей и курортов;

4) ценные леса:

а) государственные защитные лесные полосы,

б) противоэрозионные леса,

в) леса, расположенные в пустынных, полупустынных, лесостепных, лесотундровых зонах, степях, горах,

г) леса, имеющие научное или историческое значение,

д) орехово‑промысловые зоны,

е) лесные плодовые насаждения,

ж) ленточные боры,

з) запретные полосы лесов, расположенные вдоль водных объектов,

и) нерестоохранные полосы лесов.

К особо защитным участкам лесов относятся:

1) берегозащитные, почвозащитные участки лесов, расположенных вдоль водных объектов, склонов оврагов;

2) опушки лесов, граничащие с безлесными пространствами;

3) лесосеменные плантации, постоянные лесосеменные участки и другие объекты лесного семеноводства;

4) заповедные лесные участки;

5) участки лесов с наличием реликтовых и эндемичных растений;

6) места обитания редких и находящихся под угрозой исчезновения диких животных;

7) другие особо защитные участки лесов.

Особо защитные участки лесов могут быть выделены в защитных лесах, эксплуатационных лесах и резервных лесах.

Субъекты лесных отношений или участники лесных отношений определены ЛК РФ в ст. 4. К ним относятся:

– Российская Федерация;

– субъекты Российской Федерации;

– муниципальные образования;

– граждане;

– юридические лица.

От имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в лесных отношениях участвуют соответственно органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в пределах своих полномочий, установленных нормативными правовыми актами.

Законодатель в ст. 81–84 ЛК РФ закрепил полномочия РФ, субъектов РФ и муниципальных образований.

К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области лесных отношений относятся:

1) установление возрастов рубок и порядка исчисления расчетной лесосеки;

2) установление перечня видов (пород) деревьев, кустарников, заготовка древесины которых не допускается;

3) утверждение формы лесной декларации, порядка ее заполнения и подачи;

4) установление правил заготовки древесины, живицы, пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений, заготовки и сбора недревесных лесных ресурсов;

5) установление правил для различных видов использования лесов;

6) установление формы отчета об использовании лесов и порядка представления этого отчета;

7) установление порядка определения кадастровой стоимости лесных участков;

8) установление правил пожарной безопасности в лесах и требований к мерам пожарной безопасности в лесах в зависимости от целевого назначения земель и целевого назначения лесов;

9) установление правил санитарной безопасности в лесах;

10) установление порядка осуществления государственного мониторинга воспроизводства лесов;

11) установление ставок платы за единицу объема лесных ресурсов и ставок платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности, в целях его аренды;

12) установление порядка подготовки и заключения договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности;

13) утверждение типовых договоров аренды лесных участков;

14) установление ставок платы за единицу объема древесины, заготавливаемой на землях, находящихся в федеральной собственности;

15) установление порядка подготовки и заключения договоров купли‑продажи лесных насаждений;

16) утверждение такс или методик исчисления размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства;

17) отнесение лесов к эксплуатационным лесам, резервным лесам, установление и изменение их границ и иные установленные ЛК РФ, другими федеральными законами полномочия.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относятся следующие полномочия в области лесных отношений:

1) владение, пользование, распоряжение лесными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации; определение функциональных зон в лесопарковых зонах, площади лесопарковых зон, зеленых зон, установление и изменение границ лесопарковых зон, зеленых зон;

2) установление ставок платы за единицу объема лесных ресурсов и ставок платы за единицу площади лесного участка, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации, в целях его аренды;

3) установление ставок платы за единицу объема древесины, заготавливаемой на землях, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации;

4) утверждение порядка и нормативов заготовки гражданами древесины для собственных нужд;

5) установление порядка заготовки гражданами пищевых и недревесных лесных ресурсов и сбора лекарственных растений для собственных нужд;

6) установление для граждан ставок платы по договору купли‑продажи лесных насаждений для собственных нужд;

7) организация осуществления мер пожарной безопасности и тушения лесных пожаров в лесах, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий регионального значения и на земельных участках, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации и иные установленные ЛК РФ, другими федеральными законами полномочия.

В соответствии со ст. 83 ЛК РФ Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление следующих полномочий в области лесных отношений:

1) предоставление в границах земель лесного фонда лесных участков в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное пользование, а также заключение договоров купли‑продажи лесных насаждений (в том числе организация и проведение соответствующих аукционов), принятие решений о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования, заключение соглашений об установлении сервитутов в отношении лесных участков в границах земель лесного фонда, принятие решений о предварительном согласовании предоставления земельных участков в границах земель лесного фонда;

4) организация использования лесов, их охраны (в том числе осуществление мер пожарной безопасности и тушение лесных пожаров), защиты (за исключением лесозащитного районирования и государственного лесопатологического мониторинга), воспроизводства (за исключением лесосеменного районирования, формирования федерального фонда семян лесных растений и государственного мониторинга воспроизводства лесов) на землях лесного фонда и обеспечение охраны, защиты, воспроизводства лесов (в том числе создание и эксплуатация лесных дорог, предназначенных для использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов) на указанных землях;

5) осуществление на землях лесного фонда федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), федерального государственного пожарного надзора в лесах, за исключением некоторых случаев, предусмотренных ЛК РФ;

7) учет древесины, заготовленной гражданами для собственных нужд в лесах, расположенных на землях лесного фонда, и иные полномочия, предусмотренные ЛК РФ.

Средства на осуществление переданных полномочий предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета, которые не могут быть израсходованы на другие цели. Переданные полномочия могут быть изъяты Правительством Российской Федерации по представлению уполномоченного федерального органа исполнительной власти в случае ненадлежащего осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации соответствующих полномочий.

К полномочиям органов местного самоуправления в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности, относятся:

1) владение, пользование, распоряжение такими лесными участками;

2) установление ставок платы за единицу объема лесных ресурсов и ставок платы за единицу площади такого лесного участка в целях его аренды;

3) установление ставок платы за единицу объема древесины;

4) осуществление муниципального лесного контроля в отношении таких лесных участков;

5) организация осуществления мер пожарной безопасности в лесах и иные полномочия (ст. 84 ЛК РФ).

[1] Ежегодный доклад Федерального агентства лесного хозяйства «О состоянии и использовании лесов Российской Федерации за 2012 год». URL: http://www.rosleshoz.gov.ru/docs/other/79

[2] Пуряева А. Ю. Проблемы определения понятия «лес» в законодательстве РФ // Российский юридический журнал. – 2011. – № 5. – С. 179.

[3] Лесная энциклопедия. – М., 1985. – Т. 1. – С. 503.