Категория «правовой режим» все шире используется не только в юридической науке, но и в различных отраслях законодательства. Если раньше указанная категория была характерна в основном для административного права, то теперь ее активно осваивают и другие отрасли, как публично-правовые, так и частноправовые.

С помощью правовых режимов определяется правовое состояние тех или иных объектов права, особенности правового статуса субъектов, политическое и государственное состояние. Иными словами, правовые режимы активно используются для правового регулирования общественных отношений в самых разных сферах.

Для регулирования общественных отношений в той или иной сфере правовые режимы используются более чем в трехстах законодательных актах только федерального уровня. При этом лишь в незначительной части этих законодательных актов раскрываются понятие и содержание конкретного правового режима.

Тем не менее, анализ законодательных актов позволяет сделать вывод о том, что с помощью правовых режимов регулируется обычное правовое состояние объектов права и вводятся исключения из общего правила. На исключительность правового режима может быть указано прямо в законе, как это сделано, например, в отношении особых правовых режимов военного положения и чрезвычайного положения, а также специальных налоговых режимов, но даже если такого прямого указания нет, исключительность может вытекать из смысла закона (например, режим пограничной территории, установленный Законом Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации».

Возможен и иной прием характеристики и содержания режима: определяется режим обычного состояния (например, «законный режим имущества супругов»), а отступления от этого обычного состояния будут рассматриваться как особые (исключительные, специальные) режимы.

Информационное право

Правовой режим позволяет сформировать адекватный юридический инструментарий для регулирования определенной группы отношений. Любой правовой режим объекта права должен быть обоснованным и отражать его объективные свойства. Применительно к информации, безусловно, должна учитываться нематериальная сущность информации и такие ее свойства, как неисчерпаемость и непотребляемость в процессе использования, физическая невозможность отчуждения информации от ее обладателя, возможность неограниченного тиражирования, копирования, воспроизведения и др. Эти свойства присущи информации в целом, а не только отдельным ее видам.

Правовой режим информации позволяет выбрать оптимальное сочетание правовых средств для достижения поставленных задач, обеспечивающее учет специфики и особого характера групп общественных отношений, создание особых подходов к их регулированию. Пластичность правовых режимов, возможность различного сочетания правовых средств позволяют формировать правовые режимы, наиболее соответствующие поставленным задачам и конкретному виду информации. Различие конкретных правовых режимов информации выражается в наличии большего или меньшего количества запретов и обязываний, льгот и дозволений, в их различном сочетании.

Правовой режим информации - объектный режим, позволяющий обеспечить комплексность воздействия посредством совокупности регулятивных, охранительных, процессуально-процедурных средств, характеризующих особое сочетание дозволений, запретов и обязываний.

Правовой режим информации характеризуется следующими признаками:

- правовой режим информации - это характеристика такого объекта права, как информация, вытекающая из ее нематериальной природы;

- правовой режим информации устанавливается для достижения желаемого социального эффекта;

- содержание правового режима информации отражается в правилах, которые в своей совокупности призваны обеспечить достижение поставленной цели;

- правила установлены или санкционированы государством, т.е. имеют общеобязательную силу;

Информационное право

- правила представляют собой систему, сочетающую в себе в различном соотношении запреты и обязывания, льготы и дозволения.

Правовой режим информации формируется в результате правового регулирования, учитывающего общественные потребности и интересы, интересы государства и личности в отношении информации. И поскольку потребности и интересы в процессе развития общества претерпевают изменения, то и правовой режим информации также подвержен изменению. Особенно отчетливо это прослеживается при переходе к информационному обществу, обществу знаний, когда провозглашается право каждого на доступ к информации, к знаниям, а задача государства - создать необходимые для этого условия.

Особенностью информации как объекта прав является то, что основы ее правового режима заложены международными актами, причем это касается как правового режима открытой информации, так и специальных правовых режимов информации, например режима персональных данных. С помощью международно-правовых режимов в целом мировое сообщество пытается решить наиболее глобальные проблемы, имеющие значение для всех стран (использование воздушного пространства, территориальных вод, космоса, связи и т.д.). У Российской Федерации при возникновении соответствующих обязательств появляется необходимость сообразовывать внутренние интересы с всеобщими принципами и международными договоренностями. На национальном уровне нормативный правовой акт, закрепляя права и обязанности участников отношений, создает правовую основу режима информации.

Правовой режим информации с точки зрения его обязательности можно классифицировать по двум большим группам: императивный режим и диспозитивный режим. Характер правового режима информации зависит от степени обязательности для участников правоотношений составляющих его правил поведения. Если эти правила поведения участники отношений не могут изменить по своему усмотрению, то правовой режим информации является императивным. Если же правила поведения, составляющие правовой режим информации, участники отношений могут менять по своему усмотрению, то такой режим является диспозитивным.

Следует отметить, что императивность правового режима информации напрямую не зависит от ее содержания и условий доступа. Императивным может

Информационное право

быть режим и открытой информации, и информации, составляющей ту или иную тайну. Что же касается конкретных параметров функционирования того или иного правового режима информации, то они могут существенно различаться. Это проявляется в различном соотношении запретов и дозволений. Они отличаются масштабом свободы граждан и юридических лиц в использовании своих возможностей для реализации прав в отношении информации, изменением их статуса, по другим критериям.

Установление правовых режимов информации направлено на обеспечение законности в сфере их применения, ибо в каждом из них все большее значение приобретают нормы, предусматривающие не только порядок реализации прав граждан и юридических лиц в определенной охраняемой сфере, но также и нормы, содержащие гарантии прав этих лиц.

Содержание режимов определяется их целевым назначением, характером и особенностями той области деятельности, на которую они распространяются, особенностями объекта режима. Можно выявить элементы правового режима, общие для информации в целом, а также особенности режима применительно к конкретным видам информации.

Действующее законодательство не раскрывает содержания правового режима информации, устанавливая лишь отдельные параметры. Однако при всем многообразии правовых режимов информации можно выделить некоторые типовые элементы, определяющие содержание всех правовых режимов информации. Так, в содержании правового режима информации следует выделить:

- его целевое назначение;

- объект правового регулирования (носитель правового режима);

- правовое положение субъектов правового режима;

- комплекс способов правового регулирования и средств юридического воздействия.

Целевое назначение правового режима информации заключается в

установлении прав и обязанностей субъектов по поводу информации, их защите,

обеспечении информационной безопасности и баланса интересов личности,

общества, государства. Представляется, что в конечном счете именно

необходимость создания условий, обеспечивающих информационную

28

Информационное право

безопасность субъектов при соблюдении баланса интересов, является определяющей для установления правового режима информации. Сказанное относится не только к тем режимам, которые устанавливают конфиденциальность информации или вводят режим тайны, но и к информации с режимом открытого доступа.

Это с очевидностью вытекает из Доктрины информационной безопасности Российской Федерации, в соответствии с которой под информационной безопасностью Российской Федерации понимается состояние защищенности ее национальных интересов в информационной сфере, определяющихся совокупностью сбалансированных интересов личности, общества и государства. При этом, например, интересы личности в информационной сфере заключаются в реализации конституционных прав человека и гражданина на доступ к информации, на использование информации в интересах осуществления не запрещенной законом деятельности, физического, духовного и интеллектуального развития, а также в защите информации, обеспечивающей личную безопасность. Государство, устанавливая правовой режим информации, по сути, с его помощью создает условия для обеспечения информационной безопасности личности, общества и самого государства.

Таким образом, кратко целевое назначение правового режима информации можно охарактеризовать как обеспечение информационной безопасности субъектов.

Объект правового регулирования - информация. Информация как объект права обладает общими свойствами, характерными для любых видов информации, а также свойствами, характерными для отдельных видов информации, может быть объектом прав как в частноправовых, так и в публичноправовых отношениях.

Объектом прав в публично-правовых отношениях выступает информация как открытого, так и ограниченного доступа, тогда как информация как объект гражданских прав имеет ограниченный доступ, ее значимость, ценность непосредственно связаны с ее неизвестностью определенному или неопределенному кругу участников общественных отношений. Информация, являющаяся объектом публично-правовых отношений, не включается в экономический оборот, хотя и может иметь потенциальную экономическую

Информационное право

ценность, тогда как информация, являющаяся объектом гражданских прав, может в нем участвовать, а также быть исключенной из него.

Субъекты правового режима, их правовое положение. Одним из основных элементов любого правового режима, в том числе и правового режима информации, являются субъекты, их юридическое положение, характеризуемое в первую очередь с точки зрения их равенства. Как уже отмечалось, информация может быть объектом права как в частноправовых, так и в публично-правовых отношениях, из чего следует два варианта положения субъектов: равное и неравное.

Круг субъектов правового режима информации чрезвычайно широк: это практически любые субъекты права, от физических и юридических лиц до государственных органов, органов местного самоуправления и самого государства. Это не означает, что в каждом случае установления правового режима информации будут задействованы все виды субъектов. Их конкретный состав, специфика правового положения существенно различаются, например, при установлении правового режима коммерческой тайны и правового режима государственной тайны.

Правильное определение круга субъектов правового режима исключительно важно, поскольку позволяет установить, на кого возложены обязанности по обеспечению режима, соблюдению режимных требований, кто несет ответственность за нарушение режима. С этой точки зрения приведенный в Законе «О государственной тайне» круг субъектов определен исходя из функционирования режима в законном русле. Если же режимные требования умышленно нарушены лицом, не допущенным к государственной тайне, то следует обратиться к УК РФ, в частности к ст. 276, которая устанавливает уголовную ответственность иностранных граждан или лиц без гражданства за передачу, а равно собирание, похищение или хранение в целях передачи иностранному государству, иностранной организации или их представителям сведений, составляющих государственную тайну, а также передачу или собирание по заданию иностранной разведки иных сведений для использования их в ущерб внешней безопасности Российской Федерации. Статья 275 УК РФ устанавливает уголовную ответственность гражданина Российской Федерации за выдачу государственной тайны либо иное оказание помощи иностранному государству.

Информационное право

Сопоставление этой статьи со ст. 283 «Разглашение государственной тайны», где субъектом разглашения сведений, составляющих государственную тайну, является лицо, которому она была доверена или стала известна по службе или работе, показывает, что ст. 275 УК РФ в качестве субъекта ответственности определяет именно гражданина Российской Федерации, не связывая это с наличием у него доступа к государственной тайне. Таким образом, приведенный в Законе «О государственной тайне» круг субъектов режимных требований, определенный исходя из функционирования режима в законном русле, может быть расширен, если произошло нарушение правового режима.

Анализ законодательных актов показывает, что круг субъектов правового режима информации может существенно различаться. По-разному могут распределяться права и обязанности субъектов. Можно привести немало примеров режимов информации, в которых права и обязанности субъектов распределяются аналогично правовому режиму коммерческой тайны, т.е. когда праву одного лица противостоит обязанность неопределенного круга лиц, но есть и другие правовые режимы информации, в которых и с той и с другой стороны имеет место множественность субъектов. Наиболее типичный пример такого режима - это режим открытой информации о деятельности органов государственной власти.

Положение субъектов правовых режимов информации может быть охарактеризовано с точки зрения их равенства или неравенства. Правовые режимы информации в частноправовой сфере базируются на равенстве субъектов, в их рамках происходит абсолютизация права на информацию ее обладателя, а затем по его воле включение в оборот (коммерческая тайна) или ограничение в обороте (та же коммерческая тайна), запрет на доступ к личной, семейной тайне или ее раскрытие.

Правовые режимы информации в публично-правовой сфере характеризуются неравенством субъектов, однако права и обязанности в них могут быть распределены по-разному. Все шире в публично-правовой сфере применяется дозволительный тип правового регулирования, касающийся осуществления гражданами определенных конституционных прав, прежде всего, права на доступ к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, права на доступ к информации о себе, находящейся у

Информационное право

этих органов. Им корреспондирует обязанность государственных органов и органов местного самоуправления обеспечить для этого надлежащие условия.

Наряду с этим в публично-правовой сфере установлены правовые режимы информации, обязывающие соблюдать режимные требования, предоставлять информацию и др. Применительно к конкретному режиму информации государственные органы и органы местного самоуправления наделены соответствующими полномочиями. В частности, «режимные органы» в пределах своей компетенции правомочны осуществлять контроль за соблюдением режимных правил, осуществлять прямое запрещение отдельных конкретных действий или требовать совершения конкретных действий, принимать меры физической охраны и технической защиты. Часть публично-правовых режимов информации имеет строго обязательный характер и представляет собой определенное вторжение в сферу основных прав и законных интересов граждан. Легитимность таких режимов обеспечивается тем, что они могут быть установлены только законом, который вводит юридические рамки в возможности выбора государственной властью свободного поведения в тех сферах, где реализуются конституционные права и свободы. Но и в тех публично-правовых режимах информации, которые не возлагают обязанности на граждан, органы государственной власти также действуют в жестких юридических рамках, призванных обеспечить равные права физических и юридических лиц, в том числе равный доступ к информации о деятельности государственных и муниципальных органов.

Способы и средства правового регулирования режима информации. К основным способам правового регулирования принято относить дозволение, запрещение, позитивное обязывание. Все эти способы применимы и для установления правового режима информации, направлены на поддержание этого режима в заданных параметрах и выражены в юридических нормах. Конкретный состав режимных правовых средств и правил, их сочетание различаются в зависимости от установленного правового режима информации и определяют степень его жесткости.

Не все группы режимов одинаково широко используются для регламентации правовых режимов информации, наиболее часто в информационной сфере все же можно встретить регламентационный режим. Типичный пример

Информационное право

регламентационного режима - режим информации, составляющей коммерческую тайну. Законодатель определил правовые основы этого режима, предоставив свободу обладателю этой информации самостоятельно действовать в установленных рамках, определяя как объем и состав информации (с учетом ограничений), так и принимаемые для охраны меры.

Следует отметить, что в юридической литературе, посвященной правовым вопросам информации, содержание правового режима информации сводится в основном к режиму доступа. Доступ - одна из важнейших характеристик правового режима информации, возможно, именно поэтому зачастую режим отождествляется с доступом и ограничивается им.

Однако характеристика правового режима информации с позиции доступа - важнейшая, но не единственно необходимая его составляющая. Определив режимные требования в отношении доступа к той или иной информации, необходимо решить и другие вопросы, в частности порядка ее сбора, хранения, распространения, уничтожения. Только в совокупности установленных требований можно определить правовой режим информации.

Определенные основания для установления правового режима информации только с позиции доступа дает сам законодатель, который зачастую ограничивается указанием относительно свободного или ограниченного доступа к той или иной информации. Однако анализ законодательства показывает, что в отношении тех видов информации, по которым приняты законодательные акты, регламентация правового режима не ограничивается только вопросами доступа, а прослеживается весь жизненный цикл информации от ее создания и помещения под определенный правовой режим, от порядка сбора, передачи, распространения и до уничтожения, до условий прекращения действия режима. К таким разработанным правовым режимам информации можно отнести режим государственной тайны, режим коммерческой тайны, режим персональных данных.

Действительно, Закон Российской Федерации «О государственной тайне» определяет перечень сведений, составляющих государственную тайну (ст. 5), и сведения, не подлежащие отнесению к государственной тайне и засекречиванию (ст. 7); полномочия органов государственной власти и должностных лиц в области отнесения сведений к государственной тайне и их защиты (ст. 4) и «режимные»

Информационное право

органы (ст. 20); порядок отнесения сведений к государственной тайне (ст. 9), порядок засекречивания сведений и их носителей (ст. 11) и порядок рассекречивания сведений (ст. 13) и их носителей (ст. 14); различные варианты передачи сведений (ст. ст. 16, 17, 18), порядок допуска к государственной тайне (ст. 21) и условия прекращения допуска (ст. 23) и др. Из приведенного перечня вопросов, подлежащих регулированию, видно, что регламентация правового режима информации не может ограничиться исключительно вопросами доступа.

предположить, что в силу чрезвычайной важности государственной тайны подробная регламентация ее правового режима - исключение из общего правила. Однако это не так. Обратимся к налоговой тайне, правовой режим которой установлен Налоговым кодексом Российской Федерации (ч. 1).

Определены сведения, в отношении которых установлен режим налоговой тайны, и сведения, которые не могут составлять налоговую тайну (режимный объект). Введен запрет на разглашение налоговой тайны налоговыми органами, органами внутренних дел, органами государственных внебюджетных фондов и таможенными органами, их должностными лицами и привлекаемыми специалистами, экспертами, т.е. всеми лицами, которым в силу их служебных обязанностей могла стать известной налоговая тайна, за исключением предусмотренных федеральным законом случаев. Раскрыто, что считается разглашением налоговой тайны: к разглашению относится, в частности, использование или передача другому лицу производственной или коммерческой тайны налогоплательщика, ставшей известной должностному лицу налогового органа, органа внутренних дел, органа государственного внебюджетного фонда или таможенного органа, привлеченному специалисту или эксперту при исполнении ими своих обязанностей.

Поступившие в налоговые органы, органы внутренних дел, органы государственных внебюджетных фондов или таможенные органы сведения, составляющие налоговую тайну, в соответствии с Налоговым кодексом имеют специальный режим хранения и доступа. Доступ к сведениям, составляющим налоговую тайну, имеют должностные лица, определяемые в рамках своих полномочий федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным по контролю и надзору в области налогов и сборов, федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области внутренних дел,

Информационное право

федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным по контролю и надзору в области таможенного дела. Праву налогоплательщиков требовать соблюдения налоговой тайны корреспондирует обязанность налоговых органов соблюдать налоговую тайну.

Указание на специальный режим хранения и доступа к сведениям, составляющим налоговую тайну, не означает, что не определены другие составляющие режима. Так, например, в ст. 82 установлен запрет на сбор, хранение, использование и распространение информации о налогоплательщике, полученной в нарушение положений Конституции Российской Федерации, Налогового кодекса, федеральных законов, а также в нарушение принципа сохранности информации, составляющей профессиональную тайну иных лиц, в частности адвокатскую тайну, аудиторскую тайну, а в ст. 84 установлен момент, с которого начинает действовать режим налоговой тайны (по общему правилу с момента постановки на учет). Подробно регламентирован порядок сбора информации, объем которой также установлен законом.

Обязательность соблюдения установленных режимных требований обеспечивается мерами ответственности.

Представляется важным определить момент, с которого возникает правовой режим объекта, в том числе и информации. И здесь возможны два варианта введения правового режима. В первом случае правовой режим информации возникает в силу установленных законом требований. Например, в отношении такого вида информации, как персональные данные, их правовой режим установлен Федеральным законом «О персональных данных» и не требуется каких-либо дополнительных действий субъекта персональных данных, чтобы этот режим начал действовать. В отличие от этого для введения режима коммерческой тайны законодатель установил необходимость совершения определенных действий, чтобы в отношении уже существующей информации был установлен режим коммерческой тайны.

Правовой режим может вводиться как на вновь созданную информацию, так и на уже существующую. Но, ни при каких обстоятельствах, режим не может быть безобъектным. Возможно, разумеется, заранее знать, исходя из законодательных норм, а также из условий договора (если в процессе его выполнения создается

Информационное право

информация), какой правовой режим будет иметь информация, которая еще не создана, но это не означает, что он вводится на несуществующий объект.

Законодатель, как показывает анализ законодательных актов, в которых устанавливаются режимы того или иного вида информации, далеко не всегда обременяет себя детальной проработкой правового режима информации, иногда ограничиваясь указанием на отнесение информации к определенному виду тайн или к категории конфиденциальной информации. Более того, можно встретить несколько наименований тайн одной и той же по содержанию информации. Так, например, действующее законодательство наряду с врачебной тайной использует термин «медицинская тайна», не уточняя их соотношение. Тем не менее, основные параметры правового режима информации, без которых невозможно определить его содержание, все же устанавливаются. Из этих основных параметров можно определить требования, не содержащиеся в правовом акте, но однозначно вытекающие из них. Так, если, например, устанавливается ограниченный доступ к информации, то как следствие должно быть обеспечено и хранение, исключающее несанкционированный доступ, даже если об этом не упомянуто в правовом акте. На основании сказанного можно предложить классификацию требований правового режима на основные и дополнительные. К основным следует отнести доступ к информации, порядок ее распространения, использования. Однако для определенных категорий информации к основным могут быть отнесены и другие требования. Так, например, в отношении уже упоминавшейся дактилоскопической информации к основным требованиям режима должны относиться также порядок ее сбора и уничтожения.

Следовательно, система режимных требований конкретизируется применительно к правовому режиму определенного вида информации с помощью правовых установлений, учитывающих специфические особенности объекта, осуществляется регламентация порядка деятельности в рамках установленного режима, включая систему разрешений и запретов отдельных действий, и все в совокупности обеспечивается применением различных видов ответственности за нарушение действующих правил. Из этого следует, что одна из задач законодателя - правильно регламентировать правовой режим конкретного вида информации.