Основополагающими источниками правового регулирования осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства выступают ЛК РФ и Закон об охоте. Закон об охоте регулирует отношения, которые возникают в рамках осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства. Такие отношения в нем называются отношениями в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов.

Охотничье хозяйство является сферой деятельности по использованию и сохранению охотничьих ресурсов и среды их обитания, по закупке, продаже и производству продукции охоты, оказанию услуг в рассматриваемой сфере, а также по формированию охотничьей инфраструктуры.

Таким образом, ведение охотничьего хозяйства можно определить как разновидность предпринимательской деятельности, которая основывается на обязанности охранять охотничьи ресурсы, среду их обитания и иные объекты окружающей среды, на природопользовании, а также как форму рекреационной и хозяйственной деятельности <1>.

--------------------------------

<1> См.: Васильева М. Охотпользование как вид права природопользования // Хозяйство и право. 2016. N 8. С. 93 - 94.

Основу ведения охотничьего хозяйства составляет использование охотничьих и прочих природных ресурсов.

Право природопользования, которое служит юридической и фактической основой ведения охотничьего хозяйства, можно назвать правом охотпользования, а его субъектом - охотпользователя (лицо, которое заключило охотхозяйственное соглашение).

Примечательно, что термин "охотпользователь" не вошел в ЛК РФ, также он был отклонен на этапе второго чтения проекта Закона об охоте <1>.

--------------------------------

<1> См.: Горохов Д.Б. Проблемы правотворчества и соблазн сомнительной легитимизации: когда охота пуще неволи // Адвокат. 2016. N 2. С. 23 - 40.

Однако данный термин нашел свое отражение в литературе и в некоторых ведомственных актах (см., например, Приказ Минприроды России от 31.03.2010 N 93 "Об утверждении примерной формы охотхозяйственного соглашения").

Объект права охотпользования - это охотничьи ресурсы и угодья (последние представляют собой территории, где осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства допускается).

В границы охотничьих угодий включены земли, правовым режимом которых допускается осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства. К таким землям относятся:

- земли лесного фонда (ст. 36 ЛК РФ);

- земли сельскохозяйственного назначения (п. 3 ст. 78 ЗК РФ), причем характерно, что в Кодексе не предусмотрены какие-либо ограничения в отношении ведения охотничьего хозяйства на данной категории земель, в том числе ценных;

- земли водного фонда (ст. 51 ВК РФ);

- земли обороны и безопасности, временно не используемые по целевому назначению (п. 5.1 ст. 93 ЗК РФ);

- земли запаса (п. 2 ст. 103 ЗК РФ), причем их включение в границы охотничьих угодий может быть произведено без перевода в иную категорию;

- земли особо охраняемых территорий и объектов (в п. 2 ст. 15 Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" установлен запрет промысловой охоты в национальных парках, что позволяет сделать вывод о том, что другие виды охоты допускаются).

В силу несовместимости видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства с обеспечением безопасности населения соответствующие виды деятельности не допускаются на землях населенных пунктов.

Стоит отметить, что некоторые разновидности охоты могут осуществляться вне границ охотничьих угодий.

Например, охота в целях ведения научно-исследовательской и образовательной деятельности, акклиматизации, разведения и содержания охотничьих ресурсов в полувольных условиях и т.д. осуществляется в охотничьих угодьях, а также на других территориях, представляющих среду обитания охотничьих ресурсов (ст. 15 - 18 Закона об охоте).

В настоящее время право охотпользования представляет собой комплекс норм, которые относятся к законодательству о животном мире, земельному, водному, лесному законодательству и регламентируют порядок использования соответствующих природных ресурсов.

Взаимосвязь норм и определяемых ими субъективных прав состоит также в том, что право на использование всех видов природных ресурсов предопределено охотхозяйственным соглашением. Заключение такого соглашения по результатам аукциона обеспечивает равный, конкурентный и прозрачный доступ к охотничьим ресурсам.

В соответствии с ч. 3 ст. 27 Закона об охоте орган исполнительной власти субъекта РФ заключает охотхозяйственное соглашение с победителем аукциона на право заключения такого соглашения или с иным лицом.

Договор аренды земельного участка, который находится в муниципальной или государственной собственности, заключается без проведения торгов с лицом, заключившим охотхозяйственное соглашение (если предоставляется в рамках осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства) на срок действия такого соглашения (пп. 24 п. 2 ст. 39.6, пп. 7 п. 8 ст. 39.8 ЗК РФ).

Охотхозяйственное соглашение имеет довольно длительный срок действия (от 20 до 49 лет).

В ст. 27 Закона об охоте четко устанавливаются права и обязанности сторон рассматриваемого соглашения. В частности, охотпользователь, в качестве которого может выступать индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, обязуется обеспечивать проведение мероприятий, направленных на сохранение охотничьих ресурсов и среды их обитания, а также на формирование охотничьей инфраструктуры. В свою очередь, орган исполнительной власти субъекта РФ обязуется предоставить земельные и лесные участки в аренду на срок действия охотхозяйственного соглашения, а также предоставить право на добычу в границах охотничьих угодий охотничьих ресурсов.

Охотхозяйственное соглашение регулирует как вопросы ведения охотничьего хозяйства, так и земельные вопросы.

Например, в соглашении определяется размер арендной платы за год за земельные и лесные участки, которые предоставляются в аренду и располагаются в границах охотничьего угодья. Кроме этого, в нем предусматривается обязательство органа исполнительной власти субъекта РФ предоставить земельные и лесные участки в аренду на срок действия соответствующего соглашения без проведения торгов индивидуальному предпринимателю или юридическому лицу.

Таким образом, охотхозяйственное соглашение представляет собой комплексный документ, который направлен на регулирование вопросов, связанных с пользованием объектами животного мира, а также занятыми охотничьими угодьями территориями.

Примерная форма охотхозяйственного соглашения утверждена Приказом Минприроды России от 31.03.2010 N 93.

Процедура аукциона с целью получения права ведения охотничьего хозяйства установлена в ст. 28 Закона об охоте.

Решение о проведении аукциона принимает орган исполнительной власти субъекта РФ. Этот орган или специализированная организация, действующая на основании договора с ним, создает аукционную комиссию, определяет место, дату и время проведения аукциона, его шаг (размер повышения цены) и информирует о проведении аукциона в Интернете и в периодическом издании. Такое извещение должно содержать данные об организаторе, о предмете аукциона и его начальной цене, о сроке подачи заявок и сроке, когда должно быть заключено соглашение, о размере арендной платы и т.д.

К обязанностям организатора относится подготовка документации об аукционе и обо всех требованиях к нему. Для участия в аукционе необходимо представить заявку и документы в подтверждение ее обеспечения.

Перечень оснований недопуска заявителя к аукциону носит закрытый характер. К ним относятся:

1) представление недостоверных сведений;

2) непредставление необходимых документов;

3) несоответствие заявки требованиям аукциона;

4) непоступление средств в обеспечение заявки.

Недопущенным к участию средства обеспечения возвращаются.

Аукцион ведется путем повышения начальной цены его предмета, причем предложивший наибольшую цену признается победителем. Результаты оформляются протоколом. Аукцион считается несостоявшимся в двух случаях:

1) участие менее двух претендентов;

2) отсутствие заявляющих намерение приобрести предмет аукциона после троекратного объявления его начальной цены.

Процедура аукциона имеет свои достоинства и недостатки.

К достоинствам можно отнести относительную прозрачность (если сравнивать с иными формами предоставления в пользование данного ресурса). Требование опубликовывать информацию о проведении соответствующего аукциона в Интернете, а также в периодических изданиях направлено на снижение возможности для злоупотребления и нарушения законодательства как претендентами на заключение соглашения, так и должностными лицами органов исполнительной власти субъекта РФ.

Недостатком процедуры следует признать то, что форма аукциона с определением победителя по фактору наибольшей предложенной суммы за заключение соглашения не дает возможности отбора претендентов по критериям наличия соответствующих кадровых, материальных ресурсов, опыта ведения охотничьего хозяйства и проч. Кроме этого, от аукциона "отрезаны" общественные объединения охотников.

Обратите внимание: при заключении и исполнении рассматриваемого вида соглашения не допускается изменение условий аукциона ни по требованию одной из сторон, ни на основании согласия сторон.

Охотпользователь, который победил в аукционе, получает впоследствии право на аренду лесного или земельного участка без проведения каких-либо дополнительных конкурсов или аукционов.

Актуальным для охотпользователей остается вопрос переоформления прав пользования животным миром, которые были приобретены на основе долгосрочной лицензии, на права в соответствии с охотхозяйственным соглашением. В ч. 3 ст. 71 Закона об охоте предусматривается льгота для охотпользователей в таком случае: они имеют право заключать охотхозяйственное соглашение вне аукциона.

Однако в законодательстве неразрешенным остался вопрос о сроке заключенного без проведения аукциона охотхозяйственного соглашения. Существует два подхода к данному вопросу.

С одной стороны, соглашение как производное от лицензии не может превышать срок ее действия.

С другой стороны, в соответствии с Примерной формой охотхозяйственного соглашения оно может заключаться на общий срок от 20 до 49 лет. Эта позиция была поддержана Верховным Судом РФ в решении от 21.11.2013 N АКПИ13-1028.

Примечательно, что Конституционный Суд РФ при рассмотрении вопроса относительно конституционности положений ч. 3 ст. 71 Закона об охоте не смог выявить волю законодателя и постановил приостановить применение данной нормы (см. Постановление от 25.06.2015 N 17-П "По делу о проверке конституционности части 3 статьи 71 Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в связи с запросом Верховного Суда Российской Федерации").

Однако соответствующие изменения в Закон об охоте до сих пор не внесены.

Согласно ст. 36 ЛК РФ использование лесов для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства осуществляется на основании охотхозяйственных соглашений с предоставлением или без предоставления лесных участков. При этом использование лесов для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства без предоставления лесных участков допускается, если осуществление указанных видов деятельности не влечет за собой проведение рубок лесных насаждений или создание объектов охотничьей инфраструктуры. Для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям в соответствии с ЛК РФ. На лесных участках, предоставленных для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства, допускается создание объектов охотничьей инфраструктуры, являющихся временными постройками, в том числе ограждений.

Охотхозяйственная деятельность не допускается в городских лесах, зеленых и лесопарковых зонах (ст. 105 ЛК РФ).

Что касается ограничения прав на землю в границах охотничьих угодий, нужно отметить, что на земельных участках и землях, расположенных в границах охотничьих угодий и не предоставленных в аренду, осуществление охоты должно происходить согласно охотхозяйственному соглашению (ч. 2 ст. 26 Закона об охоте).

Кроме этого, в соответствии с ч. 1 этой же статьи право собственности юридических и физических лиц на земельные участки и прочие права на землю ограничиваются, согласно Закону об охоте, и другими федеральными законами.

Например, могут возникать ограничения прав на землю, связанные с особыми условиями охраны окружающей среды (п. 2 ст. 56 ЗК РФ).

Правовым последствием установления соответствующих ограничений является возмещение убытков лицами, чья деятельность ведет к ухудшению качества земель и в чью пользу ограничиваются права (ст. 57 ЗК РФ).

Судебная практика по данному вопросу малоизвестна, но примеры все-таки есть.

В частности, суд общей юрисдикции удовлетворил исковые требования прокурора в интересах неопределенного круга лиц о признании незаконными действий АО в связи с ограничением доступа охотников на акватории и территории, которые ему принадлежат, в целях охоты. В свою очередь, АО обратилось в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод ст. 26 Закона об охоте, примененной в деле, а также с просьбой оценить законность включения земельного участка в состав охотничьих угодий.

В своем Определении от 25.02.2016 N 327-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы акционерного общества "Рыбхоз прогресс" на нарушение конституционных прав и свобод статьей 26 Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" Конституционный Суд РФ не дал оценку, поскольку это не входит в его компетенцию, однако постановил, что ч. 1 ст. 26 Закона об охоте не может расцениваться как нарушающая конституционные права заявителя в названном им вопросе.

В целом законодательное регулирование использования охотничьих угодий характеризуется протекционизмом по отношению к охотпользователям. В литературе даже высказывается мнение, что интересы охотничьего хозяйства являются приоритетными по отношению к иным видам интересов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Комментарий к Федеральному закону от 24 июля 2009 г. N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" / Под ред. О.Л. Дубовик.

Обратите внимание: осуществление и содержание права охотпользования зависит от возможности многоцелевого использования лесного участка.

Рослесхоз в своем письме от 02.04.2008 N МГ-03-28/2198 высказал позицию, согласно которой предоставление участка нескольким лесопользователям не являлось возможным на основании ЛК РФ и гражданского законодательства.

Однако позднее Президиум ВАС РФ в своем Постановлении указал на отсутствие запрета на предоставление лесных участков разным пользователям в целях осуществления разных видов деятельности. Президиум ВАС РФ постановил, что ограничение по числу лесопользователей может возникнуть лишь в связи с фактической невозможностью одновременного многоцелевого лесопользования одним земельным участком. Во всех остальных случаях, по мнению суда, многоцелевое лесопользование допустимо.

См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 27.07.2010 N 2111/10.

Следует также отметить, что охотпользование отличает экосистемность. Это отражено в законодательстве.

Например, установлен запрет на регулирование численности охотничьих ресурсов методиками, влекущими нанесение ущерба другим объектам животного мира (ч. 5 ст. 48 Закона об охоте).

В ст. 51 ВК РФ ведение охотничьего хозяйства не рассматривается как вид водопользования, однако охота на водных объектах допускается. При этом в случае использования водного объекта для охоты принятие решения о предоставлении такого объекта в пользование или заключение договора водопользования не требуется (ч. 3 ст. 11 ВК РФ).

Примечательно, что законодатель не урегулировал порядок изменения охотхозяйственного соглашения.

В ч. 28 ст. 28 Закона об охоте предусматривается, что "при заключении и исполнении охотхозяйственного соглашения изменение условий аукциона на основании согласия сторон такого соглашения или по требованию одной из его сторон не допускается". Такая жесткая конструкция не оставляет возможности для изменения условий соглашения, например, частично отказавшись от охотничьих угодий.

Также стоит остановиться на полномочии охотпользователя как хозяйствующего субъекта и природопользователя осуществлять производственный охотничий контроль.

В соответствии со ст. 41 Закона об охоте производственный охотничий контроль представляет собой деятельность индивидуальных предпринимателей или юридических лиц, которые заключили охотхозяйственные соглашения, по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений требований в сфере охоты и сохранения охотничьих ресурсов.

Процедуру осуществления производственного охотничьего контроля юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями, заключившими охотхозяйственные соглашения, определяет Порядок осуществления производственного охотничьего контроля, утвержденный Приказом Минприроды России от 09.01.2014 N 6.

В частности, согласно этому акту производственный охотничий контроль осуществляется на основании плана, составляемого и утверждаемого охотпользователями. Он проводится в рамках охотничьих угодий, в отношении и охотников, и собственной охотхозяйственной деятельности (в данном случае можно говорить о самоконтроле).

Для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства необходимы следующие документы:

- охотхозяйственное соглашение;

- зарегистрированный договор аренды лесного участка;

- прошедший в установленном законом порядке процедуру государственной экспертизы проект освоения лесов;

- лесная декларация.