Рассмотрев меры по предупреждению, выявлению, пресечению и устранению дефектов формы, перейдем к анализу мер по предупреждению, выявлению, пресечению и устранению дефектов содержания юридического документа.

В первую очередь остановимся на общих причинах, оказывающих влияние на качество содержания юридического документа. К ним следует отнести:

- низкую правовую грамотность лиц, создающих юридические документы. Это касается как обычных граждан, так и лиц, осуществляющих публичную власть. Проблема правовой грамотности обычных граждан будет рассмотрена в следующем тезисе, пока остановимся на правовой грамотности представителей власти. Отправной точкой качественной правовой регламентации служит правотворческая деятельность, так как реализация права, его применение как особая форма реализации в конечном счете базируются на актах правотворчества. Действующее законодательство не предъявляет каких-либо требований к образованию кандидата в депутаты. Зарубежные государства также в основном отказались от этого требования. С одной стороны, депутат - это, прежде всего, избранник народа, проекты законов готовят юристы. Но в таком случае возникает вопрос: в чем смысл трех чтений законопроекта в представительном органе? Что может предложить депутат, ничего не понимающий в праве и всецело доверяющий юристу-разработчику, который может действовать не в интересах населения либо просто допустить ошибку? На сегодняшний день большинство законов принимаются "сырыми", что подтверждается многочисленными, порой также противоречивыми, постоянно вносимыми в них изменениями.

Профессор Национального университета "Киево-Могилянская академия" Виктор Мусияка справедливо отмечает: "Что касается юридического образования, то, конечно, состоятельные депутаты могут нанять целые команды профессиональных юристов, которые будут готовить им законопроекты. Но если человек вообще не разбирается в правовой материи, это очень вредно. При редактировании законопроекта в нем могут изменить цифру или слово, и от этого кто-то получит большую выгоду, а депутат этого не заметит" <1>.

В связи с этим считаем необходимым создать эффективную систему обучения будущих парламентариев азам парламентской деятельности. На сегодняшний день некоторые организации пытаются повысить профессиональный уровень депутатов (путем проведения курсов, круглых столов), однако эта деятельность охватывает не всех парламентариев и является недостаточной.

В частности, Р.Ф. Васильев предлагает ввести обязательный минимум подготовки депутатов. Лицам, впервые избранным депутатами, должны читаться общие дисциплины: основы права, конституционное право, основы экономики, политики, ораторское искусство. Особое внимание должно быть уделено законотворчеству: методике законотворчества, процедуре принятия законов. Прохождение такого курса должно быть обязательным для каждого впервые избранного депутата. По итогам прохождения курса депутат должен сдать комплексный зачет. Перечень изучаемых дисциплин, а также критерии сдачи зачета, вид и форма документа, выдаваемого по итогам курса, должны быть прописаны в Федеральном законе от 08.05.1994 N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".

В случае если депутат не желает проходить данный курс, считая, что и так обладает необходимыми знаниями, он может сдать этот зачет экстерном. Неудовлетворительная оценка на зачете или уклонение от его сдачи должны влечь дисциплинарную ответственность. Обучение должно осуществляться за счет средств бюджета. Как справедливо отмечает Р.Ф. Васильев, польза в виде повышения качества законов, а как следствие, и практики их применения во много раз превысит затраты на обучение <1>.

Также следует ужесточить ответственность за непосещение депутатами заседаний. Для этого необходимо создать специальный орган, автономный от Государственной Думы ФС РФ, который разработает положение, закрепляющее основания и порядок привлечения депутата к дисциплинарной ответственности, в том числе основания досрочного прекращения его полномочий. На сегодняшний день если такие попытки и предпринимаются, то самой Государственной Думой Федерального Собрания РФ путем внесения соответствующих изменений в Регламент. Безусловно, это неправильно, орган не может контролировать сам себя: как показывает практика, самоконтроль в России не работает. В частности, две трети депутатов не пришло на заседание, посвященное рассмотрению вопроса об ужесточении дисциплины <1>;

- неразвитость института общественного обсуждения законопроектов <2>. Действенность нормативного правового акта во многом зависит от его соответствия объективно существующим условиям, от правильного определения путей решения той или иной социальной проблемы. Все это невозможно учесть без выявления мнения населения. Некоторые юристы объясняют неразвитость общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов тем, что население пассивно и юридически неграмотно. Однако и то и другое во многом по вине государства.

Во-первых, на сегодняшний день право является дисциплиной по выбору <1> и на практике преподается далеко не во всех школах. В связи с этим большинство подростков не имеют даже малейшего представления о своих правах, обязанностях и ответственности.

Во-вторых, на сегодняшний день практически не существует каких-либо курсов, лекций, иных форм, организованных органами государственной власти, позволяющих гражданам узнать о своих правах, способах их защиты, порядке составления тех или иных юридических документов. Аналогичные мероприятия, организованные юридическими фирмами, стоят дорого и порой сомнительны по качеству.

В-третьих, пассивность населения во многом связана с его недоверием к власти (ярким показателем является низкая явка на выборах <1>), а также с отсутствием информации о принимаемых нормативных правовых актах. О каком общественном обсуждении проекта нормативного правового акта может идти речь, когда граждане в принципе не знают об изменениях, вносимых в действующее законодательство: как правило, об этом не говорят по телевидению, не пишут в популярных газетах, не размещают соответствующую информацию в поисковых системах Интернета.

В связи с вышеизложенным считаем необходимыми следующие меры.

Во-первых, нужно ввести в 10 - 11 классах школы в качестве обязательного учебного предмета "Право", построив данный курс таким образом, чтобы в нем давалось общее представление о юридической терминологии, базовых отраслях права (их источниках, основополагающих положениях), о правах и обязанностях человека и гражданина.

Во-вторых, в структуре представительных органов всех уровней необходимо создать разделение, которое будет вести правовую работу среди населения: создавать телевизионные передачи, ролики, разъясняющие гражданам их права, проводить бесплатные лекции и консультационные приемы граждан, вести соответствующую рубрику в популярных газетах. Также данное разделение должно будет доводить до сведения граждан планируемые изменения в законодательстве, разъяснять порядок участия граждан в правотворчестве. Данная мера позволит достичь очень важной цели - добиться знания и исполнения законодательства, а также повысить его качество путем использования эффективных средств и способов правового регулирования.

Завершая обоснование значимости обсуждения законопроектов, также важно отметить, что данная процедура позволит услышать профессиональное сообщество, которое лучше депутатов знает о проблемах в своей сфере деятельности, может предложить действенные способы их решения. Например, как можно принять любой нормативный правовой акт в сфере здравоохранения, не обсудив его с врачами, причем не только с руководителями медицинских учреждений, но и с рядовыми, в том числе работающими в сельской местности? Многие понятия, используемые в таких нормативных правовых актах, явления, описанные в них, являются сугубо медицинскими, качественно прописать и урегулировать их без соответствующих медицинских знаний просто невозможно.

На сегодняшний день вопрос общественного обсуждения нормативного правового акта урегулирован в некоторых муниципальных образованиях и регионах <1>, на федеральном уровне соответствующие нормы практически отсутствуют. В связи с этим считаем необходимым разработать и принять федеральный закон "Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов".

Первые шаги на пути к регламентации процедуры общественного обсуждения законопроектов были сделаны в 2011 и 2012 годах. Сначала был принят Указ Президента РФ от 09.02.2011 N 167 "Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов" <1>. Затем Постановление Правительства РФ от 22.02.2012 N 159 "Об утверждении Правил проведения общественного обсуждения проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов" <2>. Однако ни тот ни другой нормативный правовой акт не закрепили действенной и понятной процедуры проведения общественного обсуждения.

Принятие предлагаемого нами федерального закона позволит сделать общественное обсуждение законопроектов обязательным элементом законодательной процедуры. Как уже отмечалось, любой закон регулирует важные общественно значимые отношения, следовательно, общество должно иметь право участвовать в его обсуждении. Также в нем следует закрепить гарантии прав граждан при участии в обсуждении законопроекта. Это позволит предотвратить удаление (блокирование) замечаний граждан, по политическим или иным причинам нежелательных для партии (иного объединения), лоббирующей тот или иной законопроект. В обеспечение гарантий необходимо дополнить Кодекс об административных правонарушениях РФ, предусмотрев административную ответственность для лиц, незаконно блокирующих замечания граждан. Наконец, необходимо четко прописать процедуру проведения общественного обсуждения.

Она должна включать следующие этапы:

- оповещение населения через средства массовой информации о предстоящем общественном обсуждении законопроекта. В рамках данного этапа должно быть указано: какой законопроект выносится на общественное обсуждение; период проведения общественного обсуждения; разъяснение способов участия в нем;

- проведение общественного обсуждения. Организацию общественного обсуждения следует поручить специальному разделению Министерства юстиции РФ. Оно должно принимать замечания и предложения, поступившие на единый интернет-портал, а также регистрировать замечания и предложения, поступившие по почте <1>, модерировать поступающие комментарии в соответствии с требованиями, установленными федеральным законом "Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов". Требования должны быть максимально просты и понятны: отсутствие нецензурных слов, оскорблений и угроз;

- создание разделением Министерства юстиции РФ специальной комиссии для анализа предложений, замечаний, поступивших от граждан. Состав комиссии должен определяться с учетом сферы регулирования закона. Члены комиссии должны проходить специальную подготовку;

- анализ комиссией поступивших замечаний и предложений;

- подготовка комиссией протокола проведения общественного обсуждения. В нем должно быть указано, сколько предложений и замечаний поступило в ходе проведения обсуждения; дан обобщенный анализ предложений и замечаний; сформулированы выводы по поступившим замечаниям и предложениям, в том числе приведены аргументы отклонения поступивших замечаний и предложений;

- доведение протокола общественного обсуждения до всеобщего сведения посредством опубликования на едином портале обсуждения, а также в печатных средствах массовой информации.

--------------------------------

<1> В связи с тем что не все граждане владеют компьютером, необходимо предусмотреть возможность участия посредством направления замечаний и предложений в письменной форме.

Предлагаемая нами процедура предполагает большие финансовые, организационные и иные затраты, однако, на наш взгляд, они обоснованны, так как вовлечение населения в процесс обсуждения законопроектов позволит повысить эффективность законодательства, способствует повышению авторитета права, улучшит качество принимаемых нормативных правовых актов, снизит количество изменений, вносимых в первоначальную редакцию.

Рассмотрев общие причины, влияющие на качество содержания юридических документов в целом, остановимся на рассмотрении мер по предупреждению, выявлению, пресечению и устранению отдельных дефектов содержания. Для удобства рассмотрение структурно построено по классификациям, содержащимся в третьем параграфе второй главы.

Первую группу дефектов, согласно нашей классификации, составляют лингвистические дефекты. Для выработки эффективных мер по предупреждению, выявлению, пресечению и устранению дефектов данного вида необходимо понять причины возникновения данного явления. Условно их можно разделить на три блока:

- общая низкая языковая грамотность населения;

- незнание профессионализмов определенных сфер деятельности;

- незнание юридической техники в части, касающейся языковых правил.

Для предупреждения лингвистических дефектов необходимо принять ряд мер.

Во-первых, включить в базовую часть гуманитарного, социального и экономического цикла основной образовательной программы бакалавриата по направлению 030900.62 "Юриспруденция" такие дисциплины, как "Русский язык", "Риторика и культура речи", так как изучение языка является основой любой гуманитарной специальности. На практических занятиях по лексикологии, стилистике, иным разделам русского языка должны рассматриваться тексты нормативных правовых актов, иных юридических документов <1>. Это позволит студентам понять специфику языка права, научиться выявлять различные ошибки и устранять их.

Во-вторых, включить в базовую часть профессионального цикла основной образовательной программы бакалавриата по направлению 030900.62 "Юриспруденция" такие дисциплины, как "Юридическая документология" и "Юридическая техника". На сегодняшний день данные дисциплины, как правило, предусмотрены вариативной частью образовательной программы магистратуры. Это неправильно. Магистратура не всегда является обязательным уровнем подготовки будущего юриста. Однако вся юридическая деятельность, вне зависимости от ее направленности, связана с разработкой юридической документации. Следовательно, каждый юрист должен знать, что понимается под юридическим документом, в чем специфика тех или иных видов юридических документов, каковы правила подготовки юридической документации. Эта мера направлена на предупреждение всех видов дефектов формы и содержания юридического документа.

Что же касается конкретных лингвистических дефектов, то в рамках проводимого нами исследования мы постараемся сформулировать рекомендации, которые в общем виде должны найти свое отражение в законодательстве.

Важнейшей структурно-семантической единицей языка является слово. От того, насколько лексически грамотно используются слова, зависят правильность понимания текста, его стилистическое соответствие ситуации.

Юридическая лексика специфична <1>, включает в себя три группы слов.

1. Юридические термины - слова, определяющие сугубо правовые понятия и явления. Например, истец, апелляция. Особую разновидность юридических терминов представляют юридические конструкции - абстрактно создаваемые модели общественных отношений, элементы которых жестко увязаны между собой. Примером юридической конструкции может служить состав преступления.

При употреблении юридических терминов лицо, создающее юридический документ, должно придерживаться следующих правил:

1) грамотное формулирование понятийно-категориального аппарата. Данное требование касается нормативных правовых актов. Язык права специфичен и часто непонятен обычным гражданам. Следовательно, для понимания правовых предписаний всеми субъектами права необходимо формулировать качественные определения юридических терминов. Структурно понятийно-категориальный аппарат следует помещать в одной из первых статей юридического документа. При формулировании определений нужно учитывать как языковые, так и логические правила. Логический объем определения должен быть равен объему определяемого понятия. При формулировании определения нельзя использовать само определяемое понятие или однокоренные от него слова; должна исключаться любая двусмысленность <1>;

2) единообразное использование терминов. Несмотря на то что деление права на отрасли отчасти условно, каждый юридический термин, как уже отмечалось, по своей природе в большей степени тяготеет к одной из отраслей (сфер) правового регулирования. Остальные лишь используют его. Следовательно, формулировка определения этого термина должна содержаться в отрасли (сфере права), к которой он в большей мере тяготеет, а остальные отрасли должны использовать его в соответствии с этим значением. Важно отметить, что определение терминов должно осуществляться на федеральном законодательном уровне во избежание использования разных понятий для обозначения одного и того же явления в разных субъектах Федерации, муниципальных образованиях <2>; изменения объема понятия на уровне подзаконных актов.

Для успешной реализации этого правила необходимо создать полную электронную базу терминов, которую все субъекты правотворчества должны будут учитывать при разработке новых нормативных правовых актов. Данную обязанность следует возложить на Правовое управление Аппарата Государственной Думы. Отчасти эта работа уже начата: Правовое управление Аппарата Государственной Думы совместно с фирмой "Гарант-Сервис" разработало "Словарь законодательных дефиниций". На сегодняшний день он включает около 2000 терминов <1>.

Также следует создать специальную комиссию, в состав которой войдут ведущие юристы (теоретики и практики), логики и лингвисты. Основной задачей данной комиссии должно стать проведение мониторинга действующих федеральных законов на предмет наличия качественного понятийно-категориального аппарата. Наряду с этим комиссии необходимо выявлять юридические термины, содержание которых не раскрыто либо раскрыто некачественно, устанавливать срок устранения этих изъянов. Данная работа займет много времени, потребует больших затрат, но в то же время внесет значительную упорядоченность и ясность;

3) преимущественное использование русских терминов. Активное внедрение иностранных терминов в русский язык часто ведет к их неправильному пониманию, особенно в случае отсутствия легальной дефиниции. Запретить использовать иностранные слова невозможно, так как некоторые термины не имеют аналога в русском языке, однако при наличии русскоязычного термина с тождественным значением следует использовать его <1>.

2. Неюридические термины - слова, определяющие понятия из других профессиональных сфер деятельности. Употребление данной группы терминов вызывает еще большие трудности, так как для грамотного формулирования определения такого термина необходимо знать его значение в той сфере, в которой он используется. Юрист, как правило, такими знаниями не обладает или обладает не в полной мере. В связи с этим при разработке нормативных правовых актов, затрагивающих иные профессиональные сферы, как уже отмечалось, необходимо привлекать квалифицированных специалистов из этих сфер. Это поможет грамотно сформулировать терминологию, качественно и с учетом интересов профессионального сообщества урегулировать соответствующие общественные отношения.

3. Общеупотребительные слова. На первый взгляд они понятны всем гражданам и не требуют определения. Однако это не всегда так. Общеупотребительные слова часто имеют несколько значений, следовательно, для внесения ясности необходимо уточнить, в каком значении слово используется в данном контексте. Кроме того, в тексте нормативного правового акта общеупотребительное слово может переосмысливаться и иметь несколько иное значение, отличное от бытового <1>.

При создании юридического документа должны использоваться преимущественно простые предложения, не перегруженные многочисленными причастными и деепричастными оборотами, однородными конструкциями. Длинные предложения труднее воспринимаются обычными гражданами - основными адресатами юридического документа. Как отмечают психологи-лингвисты, "средний читатель может держать в период краткосрочной памяти только несколько мыслей. После двух или трех мыслей читатель нуждается в паузе. Точка в конце предложения - это сигнал для такой паузы" <1>. Также важно отметить, что чем сложнее предложение, тем больше вероятность допущения в нем синтаксических и грамматических ошибок.

Что касается структуры построения предложения, то, несмотря на то что в лингвистике ведутся споры, не существует строгого правила о порядке слов в предложении, при подготовке юридических документов считаем необходимым использовать прямой порядок актуального членения <1>, то есть в начале предложения должна стоять уже известная информация (тема), а в конце - новая (рема). Г.А. Золотова пишет: "Рема имеет двойную функциональную направленность: внутри предложения она противопоставлена теме, соединяя исходную и новую, коммуникативно значимую информацию в коммуникативном акте; за рамками предложения рема данного предложения вступает в смысловые отношения с ремами соседних предложений, создавая рематическую доминанту текстового фрагмента, сигнализирующую его семантическую общность и способствующую членению текста" <2>. Иными словами, построение предложения от темы к реме обеспечивает логическую последовательность и простоту восприятия текста, что очень важно для правильного понимания содержания юридического документа.

Необходимо отметить, что все изложенные нами языковые правила, соблюдение которых необходимо при подготовке юридического документа, часто не соблюдаются. Для своевременного выявления и устранения лингвистических дефектов законов считаем необходимым ввести обязательную лингвистическую экспертизу законопроектов федерального уровня <1>. Это позволит существенно повысить качество законов, устранив грамматические, орфографические, синтаксические и стилистические неточности.

Что касается лингвистических дефектов правоприменительных актов, то основной мерой по предупреждению данного вида дефектов является повышение грамотности лиц, осуществляющих применение права, посредством издания брошюр-рекомендаций, проведения специальных курсов (в частности, курса "Судебная лингвистика"), введения должности корректора. Кстати, такая должность введена в системе арбитражных судов и показала свою эффективность <1>.

Кроме того, для предупреждения и выявления дефектов правоприменительных актов необходимо проводить проверки. Вышестоящий суд по результатам выявленных дефектов должен быть наделен правом вынесения частного определения в адрес конкретного судьи. Это позволит устранить выявленные дефекты своевременно. В качестве превентивной и охранительной меры следует ввести дисциплинарную ответственность лиц, принимающих правоприменительные акты, за дефекты содержания правоприменительного акта, не влекущие его отмены.

Рассмотрев меры по предупреждению, выявлению и устранению лингвистических дефектов <1>, перейдем к анализу мер по предупреждению, выявлению, пресечению и устранению логических дефектов юридических документов. Данная группа дефектов касается прежде всего нормативных правовых актов, особенно законов, так как именно законы закладывают основы правового регулирования, являются базисом для подзаконных актов, развивающих их положения, служат фундаментом для разработки правоприменительных и иных правореализационных документов.

Во-первых, юридический документ должен иметь четкую цель его принятия. Формулирование цели позволяет избежать принятия ненужных (необоснованных) документов, а также подобрать адекватные средства и методы правового регулирования, так как, только обозначив цель, можно правильно выбрать пути ее достижения.

В законах цель должна быть нормативно закреплена. Это необходимо по ряду причин. Принятие любого закона должно быть направлено на решение общественно значимой проблемы. Следовательно, цель, закрепленная в нормативном правовом акте, также должна отражать эту проблему, а не подменяться перечислением средств и методов ее решения <1>. Этот критерий должен проверяться на стадии рассмотрения законопроекта. Если закон преследует иную цель, то он вызывает бурное возмущение граждан и в ряде случаев после осознания его ущербности подлежит отмене. Примером могут служить неоднократные изменения Федерального закона "Об исчислении времени" <2>. Четкое закрепление цели позволит оценить эффективность нормативного правового акта. Юристами-теоретиками сформулировано следующее определение эффективности: это соотношение между фактическими результатами действия правовых норм и социальными целями, для достижения которых эти нормы приняты <3>.

Во-вторых, правовое регулирование должно быть последовательным. Иначе говоря, законодатель должен оценить, насколько избранные им методы и средства правовой регламентации соотносятся с поставленной целью. В противном случае закон работать не будет, подлежит быстрой отмене или изменению. В качестве примера можно привести монетизацию и последующую демонетизацию льгот. Такая практика подрывает авторитет законодателя, уважение к закону и стабильность: общество не знает, чего ожидать <1>. Особо следует отметить постоянные непоследовательные изменения в пенсионном законодательстве, во многом рассчитанном на перспективу <2>.

Также законодателю важно оценить, лежит ли решение данной проблемы исключительно в правовой плоскости, либо необходимы иные меры - социальные, экономические и т.д. Например, в 1936 году в СССР были запрещены аборты. Однако это не означало, что данное явление искоренилось. Как отмечает Б. Шавер, "аборт... превратился в дорого оплачиваемое преступление" <1>. Кроме того, увеличилось количество детоубийств <2>.

И та и другая проблемы отчасти могут быть решены, как уже отмечалось, посредством проведения опросов населения, обсуждения законопроектов в сети Интернет.

В-третьих, в нормативном правовом акте должны быть прописаны принципы, права и обязанности субъектов правоотношения, порядок и сроки совершения тех или иных действий, ответственность за нарушения. На значимость принципов как важного элемента надстройки указывал Н.Г. Чернышевский: "У кого не уяснены принципы во всей логической полноте и последовательности, у того не только в голове сумбур, но и в делах чепуха" <1>. Мы разделяем позицию ученого, так как принципы права представляют собой некий фундамент, основу, которая должна быть раскрыта в конкретных институтах и механизмах <2>; отсутствие отраслевых принципов ведет к неоднозначности толкования норм и, как следствие, нарушению прав граждан. Что же касается остальных элементов правового регулирования, то базовые из них должны быть закреплены на уровне закона, конкретные процедурные - на уровне подзаконных актов.

Для обеспечения комплексности регулирования необходимо ввести пакетное принятие нормативных правовых актов <1>, это обеспечит полноту регулирования, снизит количество коллизий и пробелов. В предлагаемом нами федеральном законе "О нормативных правовых актах в РФ" следует прописать процедуру принятия пакета нормативных правовых актов. Федеральные законы, в случае если один из них отсылает к другому, должны рассматриваться одновременно. Должен быть установлен четкий срок для принятия подзаконных актов, необходимых для качественной реализации вновь принятого закона. Вступать в силу пакет нормативных правовых актов должен одновременно. Как справедливо отметил Д.А. Медведев, "...разрывы между законным актом высшей юридической силы, с одной стороны, и подзаконными нормативными актами, правительственными, а также приказами министерств и ведомств, с другой стороны, нужно максимально сократить" <2>.

В-четвертых, нормативный правовой акт должен встраиваться в уже существующую правовую систему. На сегодняшний день наиболее остро стоит проблема соответствия регионального законодательства Конституции РФ, федеральным нормативным правовым актам, а также уставу или конституции субъекта РФ. В связи с этим считаем необходимым создать систему конституционного контроля на уровне субъекта РФ. Для этого прежде всего следует внести изменения в часть 1 статьи 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", предусмотрев обязательное создание конституционных (уставных) судов субъекта РФ. В частности, М.А. Митюков отмечает, что создание уставных судов укрепит федералистские начала, конституционный строй, обеспечит формирование стройной системы регионального законодательства <1>. Кроме того, в ряде субъектов РФ уставные суды уже созданы, и их работа дала положительные результаты <2>.

Для создания действующей системы конституционных (уставных) судов субъектов РФ по всей стране необходимы действия со стороны Федерации. Прежде всего нужно разработать и принять федеральный закон "Об общих принципах организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъекта РФ". Данный нормативный правовой акт, во-первых, заложит правовые основы вновь создаваемого органа, что существенно упростит задачу регионов и будет способствовать единообразию, во-вторых, будет способствовать формированию позитивного отношения к уставным судам, что также очень важно.

В то же время следует отметить, что Конституционный Суд РФ или субъекта РФ может лишь пресечь действие дефектного нормативного правового акта, но не вправе принять новую норму. В связи с этим для своевременного устранения дефекта считаем необходимым установить срок для принятия новой нормы (уполномоченным субъектом) взамен признанной неконституционной.

Говоря о Конституционном Суде РФ, важно подчеркнуть, что он не должен выходить за границы своей компетенции. К сожалению, в последнее время толкование норм часто является не чем иным, как актом правотворчества, причем часто ущемляющим права граждан. Аналогична ситуация и с Верховным Судом РФ. Решением проблемы видится включение в качестве одного из оснований привлечения судей к дисциплинарной ответственности выхода за пределы компетенции. Вид дисциплинарной ответственности должен зависеть от характера нарушения. Например, если создаваемая судьями норма повлечет серьезные нарушения прав граждан, необходимо досрочно прекращать полномочия судьи (п. 3 ч. 1 ст. 12.1 Закона "О статусе судей в РФ") <1>.

На первый взгляд предлагаемые нами меры кажутся слишком радикальными, однако складывающаяся ситуация ставит под угрозу Конституцию РФ, права и свободы граждан. Принятие закона представляет собой многоэтапный процесс, в котором, как уже отмечалось, должны принимать активное участие граждане, эксперты; в случае же создания норм судами высших инстанций эта процедура игнорируется <1>.

В-пятых, наряду с комплексным правовым регулированием важно своевременно создавать организационную и экономическую базу, необходимую для реализации закона. Действенным способом решения данной проблемы может стать принятие целевых программ по реализации однородных законов <1>. В случае неисполнения программ необходимо выяснять все обстоятельства и привлекать виновных лиц к ответственности, например в случае нецелевого использования бюджетных средств.

Рассмотрев меры по предупреждению логических дефектов актов правотворчества, перейдем к анализу мер по предупреждению логических дефектов правоприменительных актов.

Для разработки предложений остановимся на причинах данного явления.

Во-первых, многие дефекты правоприменительных актов порождены дефектами нормативных правовых актов. В частности, правовая норма недостаточно ясно прописывает предписание либо предусматривает лазейки для понимания этой нормы так, как это удобно правоприменителю. Выявить данные факты можно посредством опроса лиц, создающих правоприменительные документы; опроса граждан, в отношении которых они создаются; аналитического изучения правоприменительных документов <1>. Проанализировав полученную информацию, уполномоченные органы и должностные лица должны выступать с инициативой о внесении изменений в действующее законодательство. Предлагаемый нами механизм упрочнит связь теории с практикой (в ряде случаев изъяны закона не видны, пока он не начнет работать), улучшит качество нормативных правовых актов (делая их более понятными для правоприменителя), а также исключит возможность "собственного прочтения" нормы недобросовестными правоприменителями.

Во-вторых, частой причиной возникновения логических дефектов является умысел лица, создающего правоприменительный документ. Мотивы действий могут быть различны: улучшить статистику <1>, получить взятку <2>, "помочь" родственнику, другу <3>. Для минимизации последствий этой причины считаем необходимым ужесточить контроль за лицами, создающими правоприменительные документы. Соответствующая правовая база на сегодняшний день создана. Однако на практике установленные требования, ограничения и запреты часто не соблюдаются. В связи с этим нужно расширить полномочия комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих, наделив их полномочиями по проведению проверок по собственной инициативе. С одной стороны, данная мера будет выполнять превентивную функцию, с другой - позволит выявить нарушения по горячим следам (безусловно, о предстоящих проверках предупреждать проверяемых не должны).

На досудебном этапе уголовного процесса необходимо ввести институт следственных судей <1>. Это обеспечит истинную состязательность сторон, защитит интересы "слабого" участника - обвиняемого, так как в современной следственной и судебной системе превалирует явный обвинительный уклон.

Для минимизации умышленных логических дефектов, допускаемых судебными органами в правоприменительных актах (выраженных в неправильном применении норм права, в несправедливом решении и т.п.), считаем необходимым внести изменения в пункты 4, 5 части 1 статьи 448 Уголовно-процессуального кодекса РФ, разрешив возбуждать уголовные дела в отношении судей Председателю Следственного комитета Российской Федерации без согласия квалификационной коллегии судей. Необходимость внесения данного изменения обусловлена тем, что на сегодняшний день применение статьи 305 Уголовного кодекса РФ полностью парализовано <1>. Это противоречит части 1 статьи 120 Конституции РФ, гласящей, что "судьи независимы и подчиняются только Конституции РФ и федеральному закону".

В-третьих, часто логические дефекты допускаются из-за низкой квалификации, неопытности, невнимательности лиц, создающих правоприменительные документы. Решением данной проблемы видится повышение качества образования в высших учебных заведениях, осуществляющих подготовку юристов, повышение практической ориентированности образования; проведение курсов повышения квалификации с учетом потребностей (выявить потребности можно посредством опросов, анализа допущенных нарушений); введение института наставников.

Суть института наставников должна сводиться к закреплению за молодыми специалистами опытных работников, в обязанности которых будут входить ознакомление со спецификой данного вида деятельности, документации; консультация, помощь, разработка плана дополнительного обучения подопечного (посещения курсов, круглых столов и т.д.). Наставник должен иметь опыт работы не менее трех лет. Срок наставничества должен составлять год. Это достаточный период для того, чтобы разобраться в основных вопросах и вникнуть в курс дела. Стоит отметить, что практика знает примеры внедрения института наставников. В частности, в 2013 году губернатор Пензенской области ввел институт наставничества для молодых государственных служащих Правительства Пензенской области <1>.

Особо следует оговориться о логических дефектах иных правореализационных документов. Как правило, эти документы составляются гражданами, не имеющими юридического образования. Наряду с уже обозначенными путями повышения правовой грамотности населения, хорошим подспорьем для граждан станет создание сайтов бесплатных юридических консультаций <1>. Консультантами на этих сайтах должны быть люди, имеющие высшее юридическое образование. В качестве подтверждения соответствия данному требованию лицо, желающее стать консультантом, должно будет при регистрации в качестве такового приложить отсканированный диплом. Консультирование должно осуществляться на бесплатной основе. Консультанты должны иметь возможность прикреплять к ответу рекламу своих услуг, а также принимать добровольные (для консультируемого) переводы денежных средств за консультацию. В качестве примера реализации такого механизма можно привести аналогичные сайты бесплатных медицинских консультаций <2>.

Существенную помощь населению в разработке документации может оказать издание сборников бланков заявлений с примечаниями, как их правильно заполнить, что подразумевается под тем или иным понятием. Например, чем отличается место регистрации от места жительства или места пребывания. Как уже отмечалось, заниматься такой просветительской работой могут юридические фирмы, ассоциации юристов.

Рассмотрев меры по предупреждению, выявлению, пресечению и устранению логических дефектов, перейдем к рассмотрению мер, направленных на устранение фактологических ошибок.

В федеральном законе "Об основных требованиях, предъявляемых к юридическому документу" прямо следует прописать, что буквы "е" и "ё", а также "ё" и "о", если они находятся под ударением и слова являются омофонами, приравниваются друг к другу.

В частности, статья 3 Конвенции для унификации некоторых правил, касающихся международных воздушных перевозок, прописывает, что неправильность проездного билета не влияет ни на существование, ни на действительность договора о перевозке. Тем самым официально признается право на ошибку в авиабилете: нормативный правовой акт стоит на стороне потребителя.

Вопрос о легализации тех или иных описок (ошибок) является очень спорным. В частности, при подобной легализации необходимо будет оговориться, что признать юридический документ действительным можно только при незначительных ошибках. Данное понятие оценочно и, следовательно, породит немало споров. Какая ошибка значительна, а какая нет? Регламентировать это на уровне каждого вида юридического документа - прямой путь к казуальности. Это существенно перегрузит законодательство, да и невозможно в принципе, так как видов юридических документов очень много. К тому же мы неизбежно столкнемся с ситуацией, когда лицо, выдавшее юридический документ, будет считать ошибку несущественной и откажется ее исправлять, а лицо, которому юридический документ предъявляется, откажется признавать его действительным, так как, по его мнению, изъян серьезный. В итоге вопрос придется решать в суде, что создаст дополнительную нагрузку на судей, будет затратно и хлопотно для участников процесса.

Однако в двух вышеприведенных нами случаях изъян не является существенным, позволяет идентифицировать лицо, его легализация исключит необходимость обращаться в суды и защитит права граждан.

Также необходимо установить четкие сроки для устранения ошибок, иных дефектов юридических документов установленной формы. Это выполнит превентивную функцию, а также создаст основание для решения вопроса в суде в случае волокиты, виновных лиц следует привлекать к административной ответственности.

Дубликат юридического документа всегда должен быть тождественен по реквизитам подлиннику (это важно закрепить на нормативном уровне), так как в противном случае это создает почву для злоупотреблений. Кроме того, гражданам трудно понять, какими реквизитами должен обладать оригинал того или иного документа, а какими - дубликат.

Необходимо развивать электронный документооборот. Это позволит обеспечить сохранность юридических документов и возможность подтверждения факта в случае утери лицом того или иного юридического документа без обращения в суд. Кроме того, это должно сократить время передачи документов из одного разделения в другое, особенно находящиеся в разных регионах.

Рассмотрим простой пример. Гражданин теряет паспорт. На момент утери он проживает в другом регионе и обращается с заявлением о выдаче паспорта взамен утерянного по месту проживания. Согласно пункту 16 Положения о паспорте гражданина РФ срок выдачи паспорта в данном случае составляет два месяца <1>. В период развитых информационных технологий этот срок необоснованно велик. Запрос, переданный в электронной форме, может быть обработан за несколько часов. Получение временного удостоверения личности для лиц, получавших паспорт в другом регионе, как показывает практика, также затруднительно. Федеральная миграционная служба считает, что для подтверждения личности лица, утерявшего паспорт, необходимо получить ответ на запрос из учреждения, его выдавшего. В то же время ни Положение, ни Административный регламент не устанавливают четкого срока выдачи временного удостоверения личности.

Наконец, что касается последней группы мер по предупреждению, выявлению и устранению фактических дефектов, то стоит отметить, что предупреждение данного вида дефектов возможно только посредством тщательной работы над текстом юридического документа, скрупулезной его вычитки. Выявление данного вида дефектов не требует особых усилий, так как, как правило, они лежат на поверхности. Например, в нормативном правовом акте бланкетная норма отсылает к неправильной части статьи. Что касается устранения фактических дефектов, то следует предусмотреть особую упрощенную процедуру внесения так называемых технических изменений в нормативный правовой акт. Под техническими изменениями следует понимать такие изменения, которые не влияют на содержание нормативного правового акта, в то же время они необходимы для устранения проблем, возникающих в процессе работы с этим нормативным правовым актом. Такие изменения должны приниматься в одном чтении и, минуя Совет Федерации, поступать на подпись Президенту РФ.

Подводя итог рассмотрению мер по предупреждению, выявлению, пресечению и устранению дефектов содержания юридических документов, можно сделать вывод, что работа по совершенствованию содержания юридического документа должна носить комплексный характер, включать в себя не только различные правовые меры, но и экономические, социальные, идеологические. Только таким образом мы сможем улучшить качество юридической документации и, как следствие, качество жизни человека, уровень развития общества и государства.