Право международной ответственности составляют так называемые вторичные нормы международного права, т.е. нормы, определяющие последствия нарушения норм первичных, регулирующих отношения государств, определяющих их права и обязанности. В науке международного права под первичными нормами понимаются нормы, налагающие на государства определенные материальные обязательства (например, норма, запрещающая применение силы или угрозы силой). Вторичные нормы призваны определять юридические последствия нарушения первичных норм, в результате чего они и являются нормами об ответственности государств. В случае нарушения государством первичной нормы наступают последствия, предусмотренные вторичной нормой, скажем, государство обязано прекратить применение силы, восстановить нарушенное состояние, возместить ущерб, а потерпевшие государства и другие государства, а также международные организации вправе применить к государству контрмеры и санкции. Таким образом, нарушение первичной нормы, или правонарушение, является юридическим фактом, основанием возникновения новых правоотношений, в которых реализуются последствия нарушения. Эти новые, вторичные правоотношения и есть реализация ответственности.

Подобный подход к пониманию международной ответственности как комплекса вторичных норм международного права был предложен вторым специальным докладчиком КМП ООН Р. Аго в 1967 г. К этому времени работа КМП ООН над темой ответственности государств велась уже почти 20 лет и, по сути, зашла в тупик <1>. Р. Аго предложил вывести за рамки темы вызывающие серьезные разногласия государств вопросы, регулируемые первичными нормами международного права, и сосредоточиться не на кодификации правомерного или неправомерного, а на том, что может представлять общий базис для консенсуса, - на вопросе о последствиях нарушения международных обязательств (вторичных нормах), т.е. на новых обязательствах государств, возникающих в результате нарушения ими своих первичных обязательств, не затрагивая при этом вопроса содержания самих первичных обязательств. При всей условности такого деления данное предложение позволило сдвинуть работу над темой с мертвой точки. Предполагалось, что проект Статей об ответственности государств за международно-правовые деяния должен устанавливать "принципы, регулирующие ответственность государств за международные правонарушения, сохраняя строгое разграничение между этой задачей и задачей установления норм, возлагающих на государства обязательства, невыполнение которых может явиться причиной ответственности. При этом определить норму и состав налагаемого ею обязательства - это одно, а установить, нарушено ли это обязательство и каковы должны быть последствия такого нарушения, - совсем другое" <2>.

Что касается сферы охвата вторичных норм, то они, по мнению КМП ООН, касаются:

роли международного права, в отличие от внутреннего права соответствующего государства, в плане квалификации поведения в качестве противоправного;

определения того, при каких обстоятельствах поведение должно присваиваться государству как субъекту международного права;

установления того, когда и в течение какого периода времени имеет или имело место нарушение государством международного обязательства;

определения того, в каких обстоятельствах государство может нести ответственность за поведение другого государства, не совместимое с международным обязательством последнего;

определения обстоятельств, при которых противоправность поведения по международному праву может исключаться;

установления содержания ответственности государств, т.е. новых правоотношений, возникающих в результате совершения государством международно-противоправного деяния, с точки зрения прекращения такого деяния и возмещения любого нанесенного ущерба;

определения любых процессуальных или материальных предпосылок, при наличии которых одно государство может ссылаться на ответственность другого государства, а также обстоятельств, в которых право ссылаться на ответственность может быть утрачено;

определения условий, при которых государство может быть управомочено ответить на нарушение международного обязательства путем принятия контрмер, направленных на обеспечение выполнения обязательств ответственного государства <1>.

По вопросу о месте комплекса норм об ответственности государств за международно-противоправные деяния в системе международного права существуют различные доктринальные точки зрения. По мнению И.И. Лукашука, право международной ответственности является отраслью международного права, "принципы и нормы которой определяют для субъекта международного права юридические последствия международно-противоправного деяния, а также причинения ущерба в результате деятельности, не запрещенной международным правом" <1>. Эта отрасль, по мнению И.И. Лукашука, имеет две подотрасли: ответственность за противоправные действия и ответственность за ущерб, являющийся результатом деятельности, не запрещенной международным правом <2>. К первой подотрасли - к праву международной ответственности за международные правонарушения - "относятся принципы и нормы, которые регулируют возникновение, содержание и осуществление отношений, являющихся результатом нарушения международно-правовых обязательств, определяют вытекающие из этих отношений права и обязанности" <3>. Однако далее в отношении ответственности за правонарушения (подотрасли) И.И. Лукашук пишет: "В основе этой отрасли лежит принцип международной ответственности: любое международно-противоправное деяние субъекта международного права влечет за собой его международную ответственность. Этот принцип является необходимым принципом международного права в целом, вытекает из его правовой природы" <4>.

Согласно другой точке зрения "эта отрасль международного публичного права находится пока на стадии формирования (становления), так как проект Статей ответственности государств за международно-противоправные деяния не получил статуса международного договора. Нормы об ответственности других субъектов международного права еще не кодифицированы" <1>.

Нельзя не согласиться с тем, что принцип ответственности является необходимым принципом международного права, вытекает из его правовой природы. Но именно поэтому, т.е. в силу того, что ответственность - имманентно присущее праву свойство, представляется неубедительным рассматривать международную ответственность в виде отрасли международного права. Отрасль - всегда часть целого, следовательно, нужно предположить, что существуют отрасли международного права без ответственности, тогда как не бывает права без ответственности, они возникают одновременно. Ответственность в принципе не может занять какую-то изолированную комнату в "многоквартирном доме" международного права, поскольку является "связующим раствором", обеспечивающим всем конструкциям "здания" единство, целостность и прочность. Представляется, что право международной ответственности - "сквозной" институт международного публичного права. По мнению Л.П. Ануфриевой, данному институту лучше всего подходит квалификация общесистемного института как отражение "включенности явления в систему во всей ее полноте". Этот институт носит не обособленный, а общий для всего международного права характер, пронизывает все его отрасли <1>. Как отмечал Д.Б. Левин, "нормы, относящиеся к ответственности государства, охватывают не одну какую-нибудь отрасль международного права, а всю совокупность международно-правовых отношений" <2>.

Подготовленные КМП Статьи об ответственности государств за международно-противоправные деяния 2001 г. являются в настоящее время "авторитетным исследованием современных норм, практики государств и доктрины, предоставляющим государствам руководство к действию в вопросах их прав и обязанностей" <1>. Мягкая форма документа обеспечивает большую гибкость и универсальность применения, чем гипотетический международный договор. По подсчетам Секретариата ООН, с 2001 по 2010 г. самые разные международные суды, трибуналы и иные органы ссылались на указанные Статьи и комментарий КМП к ним более 150 раз <2>, в том числе - неоднократно - третейские группы и апелляционный орган ВТО.

Статьи КМП 2001 г. содержат три блока вторичных норм, регламентирующих отношения, связанные с международной ответственностью государства: 1) происхождение ответственности (понятие и элементы международно-противоправного деяния, присвоение поведения государству, обстоятельства, исключающие противоправность); 2) содержание ответственности (две главные обязанности правонарушителя - прекратить деяние и предоставить полное возмещение причиненного вреда в форме реституции, компенсации и (или) сатисфакции); 3) имплементация ответственности - субъекты, порядок призвания к ответственности, а также основания, порядок и пределы применения односторонних контрмер <1>.

Термин "международная ответственность" перестал был единым понятием, им стали обозначать различные по характеру и правовой природе явления <1>. Наряду с нормами, регламентирующими последствия нарушения государствами и другими субъектами международного права своих обязательств, в международном праве активно развивается комплекс норм, посвященных определению обязательств государств в связи с осуществлением ими или под их юрисдикцией опасных видов деятельности, не запрещенных международным правом.

Вместе с научно-техническим прогрессом стремительными темпами растет нормативная база, предусматривающая обязанность возмещения вреда от вредных последствий действий, не запрещенных международном правом: приняты многочисленные международные соглашения, регламентирующие вопросы ответственности за ущерб, причиненный воздушными судами третьим лицам на поверхности, за ядерный ущерб, за ущерб от загрязнения нефтью, за ущерб, причиненный космическими объектами, за ущерб, причиненный при перевозке опасных грузов автомобильным, железнодорожным и внутренним водным транспортом, ответственности и компенсации за ущерб, причиненный трансграничным воздействием промышленных аварий на трансграничные воды, ответственности за ущерб в результате деятельности, опасной для окружающей среды, ответственности и компенсации за ущерб в связи с перевозкой морем опасных и вредных веществ и т.п.

Указанная ответственность, несмотря на употребление одного и того же термина - "ответственность" (исключение составляет английский язык, где используется термин liability, в отличие от термина responsibility, обозначающего ответственность в традиционном понимании), имеет существенные отличия от ответственности за правонарушение.

Комиссия международного права ООН, работая над темой "Ответственность государств", в 1978 г. пришла к выводу, что различия между двумя типами ответственности (responsibility и liability) настолько существенны, что "лишь в силу относительной бедности юридического языка для обозначения как первого, так и второго понятия используется один и тот же термин" <1>. По мнению Комиссии, указанные категории не могут рассматриваться совместно, поскольку это только затруднит понимание каждой из них: "Быть связанным любыми вредными последствиями деятельности, которая сама по себе является правомерной, и быть обязанным претерпевать последствия (не обязательно сводящиеся только к компенсации) нарушения правового обязательства - несопоставимые ситуации" <2>. В этом же году КМП решила выделить тему "Международная ответственность за вредные последствия действий, не запрещенных международным правом", включив ее в программу своей работы наряду с темой ответственности государств за международно-противоправные деяния. В 1997 г. тема была разделена на два подраздела. В рамках первого из них - "Предотвращение трансграничного ущерба от опасных видов деятельности" - КМП в 2001 г. приняла 19 проектов статей <3>, рекомендовав Генеральной Ассамблее принять на их основе конвенцию. В рамках второго подраздела - "Международная ответственность в случае ущерба от трансграничного вреда, причиненного в результате опасных видов деятельности" - КМП в 2006 г. подготовила "Проекты принципов, касающихся распределения убытков в случае трансграничного вреда, причиненного в результате опасных видов деятельности", рекомендовав Генеральной Ассамблее принять на их основе резолюцию <4>.

Анализ нормативных документов в сфере международной ответственности государства за вредные последствия действий, не запрещенных международным правом, позволяет утверждать, что указанную ответственность составляют первичные обязательства государства: 1) по предотвращению наступления указанных последствий (due diligence, оценка воздействия на окружающую среду, предварительное разрешение, надзор и контроль, уведомление, информирование, консультирование и проч.), по принятию надлежащих мер реагирования для уменьшения ущерба, восстановления окружающей среды; 2) по обеспечению оперативной и адекватной компенсации в случае причинения вреда.

В доктрине международного права в целом считается общепризнанным, что "проявление суверенитета государств в пользу природоохранных интересов воплощается в обязанности не причинять ущерб окружающей среде за пределами национальной юрисдикции", которая, в свою очередь, "на практике означает деятельность по предупреждению трансграничного воздействия" <1>.

В деле о строительстве Уругваем двух целлюлозных заводов на пограничной с Аргентиной реке Уругвай Международный суд ООН признал за принципом предотвращения статус нормы обычного международного права, указав, что в этом качестве он происходит из понятия должной осмотрительности (due diligence), которую государство обязано проявлять на своей территории <1>. Смысл этой осмотрительности заключается в ненанесении ущерба другому государству со своей территории, как это было определено в знаменитом арбитражном решении по делу о заводе "Трейл Смелтер" <2> и неоднократно подтверждалось в практике Международного суда ООН <3>. Таким образом, государство обязано использовать все имеющиеся в его распоряжении средства, чтобы предотвратить причинение значительного ущерба окружающей среде другого государства в результате деятельности, которая осуществляется на его территории или в любом районе под его юрисдикцией. Суд указал, что это обязательство "в настоящее время представляет собой часть свода норм международного права, касающихся окружающей среды" <4>.

Обязательство предотвратить наступление вредных последствий, будучи разновидностью обязательства due diligence, является обязательством поведения, а не результата, т.е. не гарантирует требуемый результат. В случае если ущерб наступил в результате непроявления государством должной осмотрительности, это будет свидетельствовать о нарушении государством своих обязательств, что ведет к наступлению соответствующих последствий, предусмотренных общим международным правом (responsibility), - прекращение деяния, если оно продолжается, предоставление надлежащих заверений и гарантий неповторения, полное возмещение вреда в виде реституции, компенсации и сатисфакции, возможность применения к ответственному государству контрмер и санкций.

В случае если ущерб наступил, несмотря на выполнение государством своих обязательств по предотвращению, это обязательство замещается обязательством государства обеспечить оперативную, адекватную (что необязательно означает полную) и эффективную компенсацию причиненного материального ущерба <1>. Данное обязательство является обязательством результата, т.е. конкретные механизмы, модели, формы и способы такого возмещения относятся на усмотрение государства. Оно может принять на себя строгую ответственность (strict liability) или абсолютную ответственность за компенсацию ущерба <2>, может предусмотреть гражданско-правовые механизмы такого возмещения, возлагаемого на операторов соответствующей деятельности (чаще всего государства идут именно по этому пути) <3>, а может комбинировать указанные механизмы (главная ответственность оператора, дополняемая ответственностью государства) <4>, в том числе путем создания механизмов совместного с другими государствами возмещения за счет общих фондов <5>. В свою очередь, невыполнение обязательства обеспечить компенсацию влечет ответственность (responsibility) государства.

В рамках настоящей работы термин "ответственность" используется в значении responsibility, т.е. как ответственность за нарушение обязательств, предусмотренных правом ВТО, если иное не указано особо.