Нам уже известно, что контроль в финансово-бюджетной сфере как одно из направлений государственного финансового контроля в широком его понимании представляет собой комплексный финансово-правовой институт. Следует заметить, что данный институт сформировался сравнительно недавно, что однозначно актуализирует всю связанную с ним тематику. Тем не менее комплексные исследования контроля в финансово-бюджетной сфере до настоящего времени не проводились. В тех немногих научных работах, в титуле которых такой контроль (или иначе - финансово-бюджетный контроль) упоминается, фактически все сводится лишь к формату государственного финансового контроля, осуществляемого в рамках бюджетного законодательства <1>. Да, государственный финансовый контроль безусловно составляет основное ядро рассматриваемого института, однако им соответствующая контрольная деятельность не исчерпывается. В этом случае из призмы рассмотрения фактически выпадают иные составляющие контроля в финансово-бюджетной сфере. С учетом этого представляется необходимым детально исследовать этот институт и, вычленив все входящие в него контрольные субнаправления, систематизировать.

Выполнение поставленной выше задачи осложняется тем, что в законодательных актах контроль в финансово-бюджетной сфере не упоминается и, соответственно, не определяется. В отдельных федеральных законах федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, лишь поименован в различной смысловой связи. С учетом этого можно констатировать, что в настоящее время такой контроль в Российской Федерации получил юридическое оформление исключительно на уровне подзаконных нормативных правовых актов. Однако это обстоятельство не ставит под сомнение сам факт существования контроля в финансово-бюджетной сфере, поскольку он юридически оформлен и реально осуществляется.

Так, в подпрограмме 4 Государственной программы Российской Федерации "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков", утвержденной Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. N 320 (далее - подпрограмма) <1>, определено, что ответственным исполнителем подпрограммы является Министерство финансов РФ, а ее участником - Федеральная служба финансово-бюджетного надзора. Принимая во внимание реформирование системы органов финансово-бюджетного контроля и передачу полномочий в этой сфере от Федеральной службы финансово-бюджетного надзора к Федеральному казначейству, логичным видится и соответствующая замена участника указанной подпрограммы. При этом в качестве задач по реализации подпрограммы определены организация и осуществление контроля за:

- соблюдением бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;

- соблюдением законодательных и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, осуществления работ и услуг для обеспечения федеральных нужд в целях составления и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

- использованием средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства;

- использованием средств регионального оператора в целях обеспечения проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах.

Из этого усматривается, что контроль в финансово-бюджетной сфере включает в себя несколько субнаправлений. Кроме того, в качестве отдельной задачи определены организация и осуществление анализа исполнения бюджетных полномочий органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов РФ (местных администраций). Представляется, что осуществление контроля за соблюдением валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования, а также так называемого внешнего контроля качества деятельности аудиторских организаций, которые тоже определены в качестве задач, хотя и примыкают к финансово-бюджетной сфере, тем не менее в нее включены быть не могут. Валютный контроль в любом случае, и мы указывали на это в предыдущем параграфе, представляет собой самостоятельное направление финансового контроля.

Предполагается, что в результате реализации подпрограммы будет достигнуто требуемое: соответствие системы государственного и муниципального контроля общепризнанным международным принципам; снижение объемов нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере и повышение эффективности расходования бюджетных средств, соблюдение финансовой дисциплины.

Из сказанного можно сделать вывод, что финансово-бюджетная сфера в нормативных правовых актах нечетко очерчена. Соответственно, ее пределы целесообразно определять, принимая во внимание функции Федерального казначейства, которое и является тем самым органом исполнительной власти, призванным осуществлять контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере. Во всяком случае, наименование этого органа и его правовой статус непосредственно указывают на то, что это имеет все основания. Из содержания Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2013 г. N 1092 (далее в параграфе - Правила) <1>, усматривается, что деятельность по контролю в финансово-бюджетной сфере в первую очередь включает в себя полномочия по контролю за:

- соблюдением бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;

- соблюдением законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, осуществления работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (в определенной части. - Прим. авт.).

В рамках рассматриваемой деятельности осуществления органами государственного (муниципального) финансового контроля, являющимися органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов РФ (местных администраций), также должны осуществляться проверки контроля за соблюдением законодательства о контрактной системе.

Отдельно обозначен контроль за использованием средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства.

Кроме того, в содержании контроля в финансово-бюджетной сфере обособлен контроль за использованием средств фондов капитального ремонта, находящихся на счетах региональных операторов.

Соблюдение бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также полнота и достоверность отчетности о реализации государственных программ Российской Федерации, в том числе об исполнении государственных заданий, проверяются при проведении государственного и муниципального финансового контроля. В соответствии с ч. 1 ст. 265 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Из этого положения следует, что для целей бюджетного законодательства финансовый контроль понимается в узком его смысле, поскольку фактически сведен к проверке соблюдения бюджетного законодательства, т.е. условно такой контроль вполне может позиционироваться, во всяком случае на доктринальном уровне, как бюджетный.

В свое время нами уже обращалось внимание на то, что законодательство не предусматривает такого понятия, как бюджетный контроль <1>. В действующем нормативном правовом регулировании с того времени в этом смысле ничего не изменилось. В соответствующем разделе БК РФ речь идет о государственном и муниципальном финансовом контроле. Тем не менее употребление словосочетания "бюджетный контроль" вполне позволительно, во всяком случае, его использование в юридической литературе является довольно распространенным явлением <2>. На эти обстоятельства обращают внимание и другие правоведы <3>. Полагаем, что использование данного термина вполне уместно, так как позволит избежать двусмысленности применительно к финансовому контролю, поскольку, как уже отмечалось нами, соответствующий термин имеет широкую и узкую трактовки. В последнем случае государственный (муниципальный) финансовый контроль и видится нам как государственный (муниципальный) бюджетный контроль.

Бюджетный контроль следует рассматривать в качестве одного из важнейших направлений государственного финансового (муниципального) контроля. Данное направление соотносится с государственным финансовым контролем в широком его понимании, как частное с общим. От других направлений государственного финансового контроля бюджетный контроль отличается по своему объекту и предмету, составу контролирующих органов и контролируемых лиц, целям, задачам и содержанию. Соответствующая контрольная деятельность осуществляется с использованием специфических форм и методов.

Бюджетный контроль, или иначе - контроль в сфере бюджетных правоотношений, следует относить к самостоятельному виду (типу) контроля в финансово-бюджетной сфере. Ведь этот вид финансового контроля охватывает государственные финансы как единое целое, т.е. без привязки к конкретным экономическим единицам. В основу данной типологии положен такой существенный признак, как подход (или охват) к государственной финансовой системе, т.е. к системе императивных экономических отношений с государственными денежными средствами (образование, распределение и расходование). Существенность этого признака в том, что он исходит из самой основы государственного финансового контроля как контрольной функции финансов и центрального звена государственной финансовой системы - бюджета <1>.

Объект бюджетного контроля составляют урегулированные бюджетным законодательством денежные отношения, возникающие на всех стадиях бюджетного процесса в связи с формированием доходов и осуществлением расходов бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществлением государственных и муниципальных заимствований, регулированием государственного и муниципального долга.

Предметом бюджетного контроля является надлежащее исполнение участниками бюджетного процесса своих обязанностей. В данном случае также идет речь об эффективном использовании бюджетных средств, в том числе результативном и экономном, о своевременном их возврате и внесении платы за пользование ими, а также о достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности.

Как уже отмечалось, бюджетный контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Соответственно, осуществление контроля в бюджетной сфере имеет своей целью соблюдение законности на всех стадиях бюджетного процесса для эффективного выполнения государством и муниципальными образованиями своих функций и задач <1>. К целям бюджетного контроля вполне можно отнести и создание эффективной системы бюджетного финансирования, достижение высокого уровня бюджетной дисциплины.

В качестве основной задачи бюджетного контроля можно рассматривать обеспечение защиты средств бюджетов от противоправных посягательств. Разрешение этой задачи предполагает выявление и пресечение неэффективного и нецелевого использования средств бюджетов, а также предупреждение нарушений бюджетного законодательства посредством задействования соответствующих правовых средств <1>. Существенной особенностью бюджетного контроля является то, что в отношении нарушителей бюджетного законодательства могут быть применены так называемые бюджетные меры принуждения, которые связываются исключительно с этим направлением финансового контроля и никаким другим.

Состав субъектов бюджетного контроля (контролирующих субъектов) в соответствии со ст. 265 БК РФ включает совокупность органов внешнего и внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля в сфере бюджетных правоотношений. По этому основанию все субъекты бюджетного контроля условно могут быть подразделены на два блока - внешний и внутренний. Федеральный уровень первого блока представлен Счетной палатой РФ, а второго - Федеральным казначейством. К примеру, в соответствии ч. 1 ст. 269.2 БК РФ к полномочиям органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля относится контроль за:

- соблюдением бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;

- полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе об исполнении государственных (муниципальных) заданий.

О компетенции этих и других органов государственного и муниципального финансового контроля более подробно будет рассказано в последующих разделах работы.

Контролируемыми субъектами прежде всего являются юридические лица, имеющие статус главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета, государственные (муниципальные) учреждения, государственные (муниципальные) унитарные предприятия, государственные корпорации и государственные компании, а также иные лица, использующие бюджетные средства.

Имеются и некоторые другие особенности бюджетного контроля, которые относятся на счет отдельных его форм и методов. К примеру, согласно п. 3 Правил плановые и внеплановые ревизии и обследования могут проводиться исключительно в рамках полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений. Соответственно, в рамках контрольных мероприятий, относящихся к другим направлениям контроля в финансово-бюджетной сфере, их проведение исключается.

Рядом особенностей характеризуется и контроль за соблюдением законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, осуществления работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - контроль в сфере закупок). Такой контроль по смыслу ч. 1 ст. 2 Закона о контрактной системе имеет своим объектом правоотношения, регулируемые законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, осуществления работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - законодательство о контрактной системе в сфере закупок).

По большому счету законодательство о контрактной системе в сфере закупок отчасти является продолжением регулятива, предусмотренного бюджетным законодательством, поскольку, помимо прочего, определяет особенности использования средств бюджетов при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. В теории бюджетного права устоялась точка зрения, согласно которой расходы бюджетов представляют собой сложившийся комплекс отношений, способов и приемов, благодаря которым средства из бюджетов поступают по своему назначению <1>. В развитие этой мысли справедливо отмечается, что государственные и муниципальные закупки - это один из элементов регулирования, управления расходами бюджета. Следовательно, государственные и муниципальные закупки необходимо рассматривать как определенную форму использования финансовых ресурсов, направление денежных средств из бюджетов <2>. Неслучайно в специальной литературе встречается употребление применительно к таким закупкам термина "бюджетные закупки". При этом предлагается включать в "систему бюджетных закупок" совокупность правил, процедур и технологий, нацеленных на своевременное и эффективное обеспечение потребности органов государственной власти и местного самоуправления, а также бюджетных учреждений в товарах, работах и услугах надлежащего качества, необходимых для полноценного выполнения ими своих государственных (муниципальных) функций и обязанностей по отношению к населению <3>.

Тем не менее следует оговориться, что далеко не весь контроль в сфере закупок следует рассматривать в качестве его направления в финансово-бюджетной сфере. Обращает на себя внимание то обстоятельство, что Закон о контрактной системе в качестве акта бюджетного законодательства не определен. Это объясняется тем, что данный законодательный акт наряду с финансово-правовыми регулирует и гражданско-правовые аспекты рассматриваемых правоотношений. Соответственно, система контроля в сфере закупок также подразделена на две подсистемы, каждая из которых характеризуется своими особенностями, включая различающиеся предметы контроля, составы контролирующих субъектов и подконтрольных лиц, несовпадение форм и методов проверок.

К первой подсистеме относится контроль, имеющий своим предметом сугубо материальную сторону закупок, в том числе вопросы, связанные с ценообразованием, нормированием, соответствием поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги условиям контракта, их использованием и т.д. Этот предмет согласно ч. 8 ст. 99 Закона о контрактной системе непосредственно включает в себя проверку:

- соблюдения требований к обоснованию закупок и обоснованности закупок <1>;

- соблюдения правил нормирования в сфере закупок;

- обоснования включенной в план-график начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем);

- применения заказчиком мер ответственности и совершения иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта;

- соответствия поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги условиям контракта;

- своевременности, полноты и достоверности отражения в документах учета поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги;

- соответствия использования поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги целям осуществления закупки.

Осуществление указанной проверки отнесено к компетенции Федерального казначейства и иных органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля. Именно в данной части контроль за закупками, по нашему мнению, и следует рассматривать в качестве субнаправления контроля в финансово-бюджетной сфере. В связи с этим уместно привести суждение о том, что проведение финансового контроля при осуществлении государственных и муниципальных закупок является элементом механизма общего финансового контроля, поскольку контроль при финансировании публичных нужд должен обеспечивать эффективное расходование бюджетных средств. Следовательно, в целях повышения эффективности практического применения правовых норм, регулирующих контроль за осуществлением государственных и муниципальных закупок, особое внимание помимо осуществления административного контроля необходимо уделить финансовому контролю, а именно расходованию бюджетных средств, так как результат по финансовому обеспечению государственных закупок возможен только при законном и эффективном использовании денежных средств соответствующих бюджетов <1>.

На сходство бюджетного контроля и контроля за закупками дополнительно указывает положение, предусмотренное п. 8 Правил, согласно которому при осуществлении деятельности по контролю в отношении расходов, связанных с осуществлением закупок для обеспечения федеральных нужд, в рамках одного контрольного мероприятия могут быть одновременно реализованы полномочия органа, уполномоченного в сфере финансово-бюджетного контроля (далее - уполномоченный орган) по контролю за соблюдением бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также полномочия, предусмотренные ч. 8 ст. 99 Закона о контрактной системе.

К рассматриваемому контролю в известной степени примыкает контроль, который согласно ч. 5 ст. 99 Закона о контрактной системе проводят федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (в данном случае - Федеральное казначейство) и финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований, а также органы управления государственными внебюджетными фондами. В частности, указанные органы будут осуществлять контроль за соответствием информации об объеме финансового обеспечения и об идентификационных кодах закупок, содержащейся в установленной документации. Предметом такого контроля является проверка информации о предоставленных объемах финансового обеспечения информации, зафиксированной в документах, в которых отражаются все этапы осуществления закупок - от составления плана закупок до оформления реестра контрактов.

В свою очередь, вторая подсистема системы контроля за закупками имеет своим предметом проверку сугубо процессуальной стороны закупок, поэтому ввиду своей нематериальности к контролю в финансово-бюджетной сфере отношения не имеет. Такой контроль возложен на Федеральную антимонопольную службу. Однако Закон о контрактной системе в настоящее время не конкретизирует контрольные полномочия антимонопольного органа в сфере закупок товаров, а обращение к иным нормативным правовым актам позволяет сделать вывод в принципе лишь об осуществлении контроля и о контролируемых лицах, но не о его содержательной направленности <1>. Соответственно, можно констатировать, что к этому контролю относится проверка вопросов, не входящих в компетенцию иных органов, осуществляющих контроль за закупками.

Помимо указанного контроля за закупками со стороны государственных (муниципальных) органов власти Закон о контрактной системе предусматривает еще ведомственный контроль, контроль заказчика и общественный контроль <1>. Однако эти разновидности контроля за закупками также к субнаправлениям контроля в финансово-бюджетной сфере отнесены быть не могут, поскольку не связаны с деятельностью органов государственного (муниципального) финансового контроля.

В известной степени специфично в ряду субнаправлений контроля в финансово-бюджетной сфере смотрятся проверки осуществления контроля за соблюдением законодательства о контрактной системе органами государственного (муниципального) финансового контроля, являющимися органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов РФ (местных администраций). Это объясняется тем, что федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, в данном случае выступает фактически в ипостаси "контролера за контролерами", что само по себе указывает на неоднозначность соответствующего предмета контроля. При этом такой контроль согласно ч. 11.1 ст. 99 Закона о контрактной системе должен осуществляться на предмет соблюдения порядка осуществления контроля за закупками органами государственного (муниципального) финансового контроля, являющимися органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов РФ (местных администраций), который установлен в соответствии с общими требованиями, утвержденными уполномоченным органом.

Что касается контроля за использованием средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, то такой контроль предполагает проверку использования средств этой государственной корпорации. На принадлежность такого контроля к направлениям контроля в финансово-бюджетной сфере указывает то обстоятельство, что Фонд формируется на основе средств федерального бюджета. Согласно ч. 1 ст. 5 Закона от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ имущество Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства формируется за счет имущественных взносов Российской Федерации.

Использование средств Фонда осуществляется исключительно посредством предоставления финансовой поддержки в форме целевых средств на безвозвратной и безвозмездной основе на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, переселение граждан из аварийного жилищного фонда, модернизацию систем коммунальной инфраструктуры, а также в случае досрочного завершения региональных адресных программ по переселению граждан из аварийного жилищного фонда, в том числе программ с учетом необходимости развития малоэтажного жилищного строительства. Согласно ч. 1 ст. 20 Закона от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ получателями средств Фонда, направляемых на предоставление финансовой поддержки, являются субъекты РФ или муниципальные образования. Указанные средства поступают соответственно в бюджеты субъектов РФ и в местные бюджеты.

На определенную связь рассматриваемого контроля с бюджетным контролем в известной степени указывает то, что согласно ч. 1.1 ст. 20 Закона от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ контроль за использованием средств, направленных на предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда и предусмотренных в бюджете субъекта РФ или местном бюджете на долевое финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов, переселения граждан из аварийного жилищного фонда, модернизации системы коммунальной инфраструктуры, осуществляется в порядке, установленном законодательством РФ для контроля за использованием межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, т.е. бюджетным законодательством. Кроме того, следует принять во внимание и то, что такой контроль согласно ч. 1.2 ст. 20 Закона от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ осуществляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере.

Еще одно субнаправление контроля в финансово-бюджетной сфере составляет контроль за использованием средств фондов капитального ремонта, размещенных на счетах региональных операторов. Последние согласно ч. 1 ст. 178 ЖК РФ с точки зрения их организационно-правовой формы представляют собой фонды, создаваемые субъектами РФ. В соответствии со ст. ст. 179, 180 ЖК РФ эти специализированные некоммерческие организации призваны формировать фонды капитального ремонта прежде всего посредством аккумулирования на специальных счетах взносов на капитальный ремонт, уплачиваемых собственниками помещений в многоквартирных домах. Источниками формирования фондов капитального ремонта могут служить также средства государственной или муниципальной поддержки капитального ремонта. Соответствующие средства могут использоваться исключительно для целей финансирования расходов на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирных домах.

Непосредственно на отношение данного контрольного направления к контролю в финансово-бюджетной сфере указывает то, что согласно ч. 2 ст. 186 ЖК РФ федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, т.е. осуществляет контроль за использованием региональным оператором средств, полученных от собственников помещений в многоквартирных домах, а также полученных в качестве средств государственной или муниципальной поддержки капитального ремонта. Наряду с этим органы государственного финансового контроля субъектов РФ и органы муниципального финансового контроля муниципальных образований, Счетная палата РФ, контрольно-счетные и финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за использованием региональным оператором средств соответствующих бюджетов в порядке, установленном бюджетным законодательством РФ (ч. 3 ст. 186 ЖК РФ).