Государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. В ст. 265 БК РФ цели контрольной деятельности сформулированы универсальным образом - как для внешнего, так и для внутреннего государственного финансового контроля. При этом законодателем проводится разграничение органов внутреннего и внешнего контроля, различаются и задачи, решаемые ими в процессе финансового контроля.

А.А. Васильев и С.М. Шахрай раскрывают существо такого разграничения, рассматривая внешний контроль как "контроль от исполнительной власти не зависимый" в отличие от внутреннего контроля, осуществляемого в рамках системы исполнительной власти соответствующими государственными органами <1>.

Характеризуя государственный финансовый контроль как средство достижения стоящих перед государством целей - установления правопорядка, Е.Ю. Грачева, разделяя понятия финансового и бюджетного контроля, обоснованно обращает внимание на то, что гл. 26 "Основы государственного (муниципального) финансового контроля" БК РФ на самом деле содержит нормы, регламентирующие деятельность по осуществлению бюджетного контроля. Между тем в теории финансового права понятие финансового контроля шире, чем понятие бюджетного контроля, поскольку последний представляет собой разновидность финансового контроля, проводимого в бюджетной сфере <1>. Соответственно, не все цели и задачи государственного финансового (муниципального) контроля определены в БК РФ, для их уяснения мы далее будем обращаться к иным нормативным правовым актам, регулирующим деятельность в рассматриваемой сфере.

В Программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль определяется как финансовый контроль, осуществляемый законодательными (представительными) органами и созданными ими органами государственного (муниципального) финансового контроля <1>. Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты РФ, контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований. Таким образом, органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля формируются на трех уровнях:

1) на федеральном уровне - Счетная палата РФ;

2) на региональном уровне - контрольно-счетные органы субъектов РФ;

3) на муниципальном уровне - контрольно-счетные органы муниципальных образований.

Принципиальным отличием Счетной палаты РФ от всех иных органов государственного финансового контроля является закрепление основ ее деятельности непосредственно в Конституции РФ (ч. 5 ст. 101), где установлено, что она образуется Советом Федерации и Государственной Думой для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета (состав и порядок деятельности определяются федеральным законом). Счетная палата РФ является одним из ключевых элементов системы общественного контроля за расходованием национальных ресурсов <1>. Она анализирует и формирует значительный массив информации об использовании государственных ресурсов, которым, по оценке Председателя Счетной палаты РФ Т.А. Голиковой, не обладает ни один другой государственный орган <2>.

Организация контроля - признанный элемент управления общественными финансами. И.И. Кучеров следующим образом формулирует задачи финансового контроля: обеспечение исполнения бюджета, соблюдение бюджетного процесса, защита средств бюджетов от противоправных посягательств <1>. Контроль позволяет обнаружить отклонения от принятых стандартов, выявить на возможно более ранней стадии нарушения принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов. Органы государственного внешнего финансового контроля осуществляют как предварительный, так и последующий контроль. Предварительный контроль проводится в целях предупреждения и пресечения бюджетных нарушений в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, последующий - по результатам исполнения бюджетов для установления законности их исполнения, достоверности учета и отчетности. В итоге в ходе контрольной деятельности принимаются меры как корректирующего, так и превентивного характера, осуществляются выявление и пресечение нарушений.

Единство целей государственного (муниципального) финансового контроля предполагает системную взаимосвязь их органов. В настоящее время уровни государственного финансового контроля "функционируют автономно и не составляют единой "вертикали" контрольной власти" <1>, хотя очевидны и взаимосвязи между ними, позволяющие рассматривать их в рамках единой системы контроля. Триединство уровней государственного (муниципального) внешнего контроля, являясь следствием реализации конституционного принципа бюджетного федерализма, отражает особенности построения бюджетной системы РФ. В связи с этим в научной литературе обращается внимание на то, что контрольная деятельность в системе местного самоуправления не может подменяться государственным контролем. Контроль за управлением муниципальными ресурсами должен осуществляться "контрольными органами, являющимися самостоятельными органами местного самоуправления" <2>.

Правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ обеспечивается системой нормативных правовых актов, при этом внешний государственный финансовый контроль в силу его специфической природы "предопределяет необходимость консолидации правовых норм различных отраслей права" <1>. В развитие конституционных норм и положений БК РФ сформирована система актов, регулирующих отношения по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю. Порядок осуществления контрольных полномочий здесь определяется соответственно федеральными законами, законами субъектов РФ, муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. Значительную роль в правовом регулировании данной сферы играет Закон о деятельности КСО субъектов РФ. В нем определены общие принципы функционирования контрольно-счетных органов, согласно которым субъекты РФ и муниципальные образования наделены полномочиями по регулированию деятельности соответствующих органов контроля.

Длительное время специалистами обсуждается вопрос о разработке и принятии концепции осуществления государственного финансового контроля. Закон о Счетной палате, пришедший на смену Федеральному закону от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации", в сочетании с БК РФ <1> и Законом о деятельности КСО субъектов РФ в определенной мере реализует концепцию создания системы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля. Этому способствовало в том числе разграничение государственных контрольных органов (создаваемых законодательными (представительными) органами), осуществляющих внешний финансовый контроль, и органов контроля в системе органов исполнительной власти (внутренний контроль). Закон о Счетной палате придал завершенность системе правового регулирования внешнего государственного финансового контроля, ориентированной на обеспечение эффективности использования бюджетных средств <2>, в условиях перехода от финансового контроля к государственному аудиту. Сказанное, впрочем, не означает, что правовое регулирование и модели государственного внешнего финансового контроля не требуют дальнейшего совершенствования, однако для такой работы создана качественная нормативная основа, представленная в первую очередь указанными законодательными актами.

Счетная палата РФ имеет статус высшего органа внешнего государственного аудита (контроля). Порядок и формы ее участия в осуществлении парламентского контроля закреплены не только Законом о Счетной палате, но и Федеральным законом от 7 мая 2013 г. N 77-ФЗ "О парламентском контроле" <1>. Как можно заметить, контроль, осуществляемый Счетной палатой РФ и контрольно-счетными органами в субъектах РФ, имеет сложную двойственную природу, что дает основания для его рассмотрения в качестве парламентского финансового контроля. Понятие "финансовый" выражает природу и содержание такого контроля, "парламентский" - особенности формирования контрольно-счетных органов и их подотчетность парламенту <2>.

Федеральный закон от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" относит к участникам стратегического планирования <1>: на федеральном уровне - Счетную палату РФ; на уровне субъекта РФ - контрольно-счетный орган субъекта РФ <2>. Дополнительные специфические задачи для органов государственного (муниципального) внешнего финансового контроля, а именно - аудит в сфере закупок, нашли отражение в Законе о контрактной системе <3>. Выступая в качестве органов аудита закупок, в пределах своих полномочий органы государственного внешнего финансового контроля анализируют и оценивают результаты закупок. Ими устанавливаются причины отклонений, нарушений, недостатков, подготавливаются предложения по их устранению и совершенствованию контрактной системы, систематизируется информация о реализации этих предложений, в единой информационной системе размещается обобщенная информация о таких результатах <4>.

Анализ правоприменительной практики показывает, что в законодательстве до настоящего времени недостаточно четко разграничены полномочия органов государственного внутреннего и внешнего финансового контроля <1>. Еще одной проблемой, требующей решения, является повышенный запрос на разработку методологических основ проверки показателей, носящих в значительной степени оценочный характер. Так, при аудите закупок должны проводиться проверка, анализ и оценка информации о:

1) законности;

2) целесообразности;

3) обоснованности;

4) своевременности;

5) эффективности;

6) результативности расходов на закупки по контрактам (планируемым, заключенным и исполненным).

Одно лишь наполнение законодательных актов оценочными понятиями, нормами, не содержащими четких критериев, не достигает цели эффективного правоприменения. Большинство перечисленных нами понятий не раскрыты на законодательном уровне, не разработаны в доктрине, что вызывает сложности при толковании <1>, приводя в том числе к неоднородности судебной практики.

При разрешении дел, в которых затрагиваются вопросы, касающиеся аргументированности выводов уполномоченных органов о неэффективном использовании бюджетных средств, суды оценивают соблюдение участниками бюджетного процесса установленного ст. 34 БК РФ принципа эффективности использования бюджетных средств <1>, исходя из того, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции. В п. 23 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" <2> было разъяснено, что конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в том случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата <3>.

Принцип эффективности использования бюджетных средств закреплен в БК РФ как один из принципов бюджетной системы РФ, однако нормативно не определены понятия эффективности и неэффективности бюджетных расходов и критерии эффективности <1>. В связи с этим Т.А. Голикова справедливо обращает внимание на необходимость разработки критериев и методик оценки эффективности бюджетных расходов и порядка их применения для отдельных отраслей с учетом их особенностей по всей вертикали построения работы контрольных органов <2>. Это не только способствовало бы результативности контрольных мероприятий, но и ориентировало бы суды при разрешении данной категории споров. По мере накопления аналитического материала создавались бы предпосылки для совершенствования законодательства в рассматриваемой сфере.

Применительно к органам внешнего государственного (муниципального) финансового контроля БК РФ определяет: бюджетные полномочия (п. 2 ст. 157), а также полномочия по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля (ст. 268.1). В составе их бюджетных полномочий, в частности: аудит эффективности; экспертиза проектов законов (решений) о бюджетах, иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства; экспертиза государственных (муниципальных) программ; анализ и мониторинг бюджетного процесса; подготовка предложений по совершенствованию осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита; другие вопросы, установленные Законом о Счетной палате и Законом о деятельности КСО субъектов РФ. К полномочиям по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля относится контроль:

- за соблюдением бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета;

- за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета;

- осуществляемый в других сферах, установленных Законом о Счетной палате и Законом о деятельности КСО субъектов РФ.

При осуществлении контрольных полномочий органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля: проводятся проверки, ревизии, обследования; объектам контроля направляются акты, заключения, представления и (или) предписания, а органам и должностным лицам, уполномоченным принимать решения о применении бюджетных мер принуждения, - уведомления о применении бюджетных мер принуждения; ведется производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях.

Переход к программному бюджету обусловил трансформацию задач органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, сместив приоритеты с контроля над финансовыми потоками к контролю за результатами, которые приносит их использование. И здесь одним из основных инструментов стал аудит эффективности, который предполагает не только анализ достижения запланированных результатов, но и разработку рекомендаций по устранению системных причин, препятствующих их достижению <1>. Стратегическая задача повышения эффективности системы государственного управления Российской Федерации в дальнейшем потребует усиления координации деятельности органов государственного финансового (муниципального) контроля всех уровней.