Контроль за использованием бюджетных средств всегда являлся одной из главных задач государства. Соответственно, создание оптимальной системы органов, выполняющих контрольно-надзорные функции при осуществлении расходования бюджетных средств, необходимо для выполнения данной задачи.

Орган внутреннего государственного финансового контроля начал свое существование с момента становления системы государственных органов СССР с формирования централизованной. В 1923 г. был создан ревизионный орган, который принято считать предшественником Росфиннадзора, - Финансово-контрольное управление. Он входил в состав Народного комиссариата финансов СССР <1>. На Финансово-контрольное управление возлагались функции по документальной проверке доходов и расходов бюджета, оборотных денежных средств, а в необходимых случаях и материальных ценностей в подотчетных кассах и учреждениях <2>. 1923 г. можно считать началом деятельности Контрольно-ревизионного аппарата Министерства финансов РФ, в свое время трансформировавшегося в Федеральную службу финансово-бюджетного надзора и его территориальные органы.

16 ноября 1926 г. Постановлением Совнаркома СССР вместо Финансово-контрольного управления Народного комиссариата финансов СССР образуется Главное управление Госфинконтроля <1>. В его составе при наркомфинах союзных республик и местных финансовых органов создаются территориальные управления и отделы. Однако самостоятельно Госфинконтроль просуществовал недолго, в 1930 г. решением ЦИК и СНК СССР он был реорганизован, а его функции перешли органам Рабоче-крестьянской инспекции <2>.

Тем не менее уже в 1937 г. Постановлением ЦИК и СНК СССР в составе Народного комиссариата финансов СССР было образовано Контрольно-ревизионное управление, имеющее свои территориальные отделения и работающее по годовым и квартальным планам проведения ревизии. Положение о Контрольно-ревизионном управлении утверждено Постановлением СНК СССР 9 мая 1938 г. Объектом ревизии могли быть в соответствии с компетенцией контрольного органа бюджет в целом (республики, области, района, города, сельсовета), наркомат, его главное управление, отдел исполкома, бюджетное учреждение, хозрасчетное предприятие, отделение Госбанка (в отношении кассового исполнения бюджета) и спецбанка и некоторые другие объекты <1>. По объему полномочий данный государственный орган можно считать аналогом Росфиннадзора.

Структура органов финансово-бюджетного надзора, центральным из которых было Контрольно-ревизионное управление Наркомфина СССР, после распада СССР легла в основу органов внутреннего финансового (бюджетного) контроля исполнительной власти в Российской Федерации. В августе 1998 г. на основе указанных учреждений был создан Департамент государственного финансового контроля и аудита Министерства финансов РФ, а Постановлением Правительства РФ от 6 августа 1998 г. N 888 "О территориальных контрольно-ревизионных органах Министерства финансов Российской Федерации" утверждено Положение о контрольно-ревизионных управлениях Министерства финансов Российской Федерации в субъектах Российской Федерации <1>.

Таким образом, можно резюмировать, что структурные подразделения, в компетенции которых находится осуществление внутреннего контроля в финансово-бюджетной сфере, исторически находились в ведении Министерства финансов России.

Существующая до 2016 г. система органов государственного внутреннего финансового контроля была создана в процессе административной реформы 2004 г., целью которой было упорядочение состава органов исполнительной власти и четкое разграничение между ними функций государственного управления и контроля и полномочий по их реализации, что способствовало укреплению государственной власти в Российской Федерации. На основании Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <1> на базе Департамента государственного финансового контроля и аудита и Департамента валютного контроля, существовавших в рамках Министерства финансов РФ и соответствующих территориальных органов (контрольно-ревизионных управлений и территориальных органов валютного контроля), была учреждена Федеральная служба финансово-бюджетного надзора <2>. По мнению И.Б. Лагутина, решение создать Росфиннадзор на основании данной структуры органов было вызвано тем, что "эти органы обладали необходимыми условиями (кадровый потенциал, опыт, нормативная база) для осуществления действенного финансового (бюджетного) контроля" <3>.

Правовой статус Росфиннадзора как отдельного органа исполнительной власти определялся Положением о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утв. Постановлением Правительства РФ от 4 февраля 2014 г. N 77 <1>. Данный документ определял структуру и основные полномочия органа исполнительной власти в целом, а также руководителя федеральной службы.

Отметим, что до 2013 г. в гл. 26 БК РФ существовала статья, регламентировавшая основную компетенцию Федеральной службы финансово-бюджетного надзора. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции контроля и надзора за использованием средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов. После изменений, внесенных в 2013 г., ст. 269 БК РФ, отдельно регламентировавшая правовой статус Росфиннадзора как органа государственного финансового контроля, утратила силу. До настоящего времени полномочия, закрепленные нормативными правовыми актами за Росфиннадзором, в БК РФ были прописаны как полномочия органов государственного внутреннего финансового контроля (и сохранили свою актуальность применительно к Федеральному казначейству).

Реформа государственного финансового контроля, проведенная в 2013 г. с целью приведения его системы к международным стандартам, потребовала обновления нормативной базы, на основе которой функционирует Федеральная служба финансово-бюджетного надзора. Так, за 2013 - 2014 гг. было принято пять основополагающих подзаконных актов, регламентирующих порядок работы Росфиннадзора:

1) Постановление Правительства РФ от 4 февраля 2014 г. N 77 "О Федеральной службе финансово-бюджетного надзора" <1>;

2) Постановление Правительства РФ от 28 ноября 2013 г. N 1092 "О порядке осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере" <1>;

3) Приказ Минфина России от 20 марта 2014 г. N 18н "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере" <1>;

4) Приказ Минфина России от 24 апреля 2013 г. N 48н "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по контролю за осуществлением валютных операций резидентами и нерезидентами, не являющимися кредитными организациями" <1>;

5) Приказ Минфина России от 11 января 2013 г. N 3н "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по внешнему контролю качества работы аудиторских организаций, определенных Федеральным законом "Об аудиторской деятельности" <1>.

Вышеуказанные нормативные правовые акты отменили действие подзаконных актов, принятых в период административной реформы начала 2000-х гг., в результате чего произошло приведение правового статуса Росфиннадзора в соответствие с требованиями международного законодательства.

Отметим, что согласно п. 11 ч. 3 Постановления Правительства РФ от 4 февраля 2014 г. N 77 "О Федеральной службе финансово-бюджетного надзора" Росфиннадзор не только являлся государственным органом, но и обладал правовым статусом юридического лица, а значит, нес все его признаки, закрепленные в Гражданском кодексе РФ <1>. В соответствии со ст. 48 Гражданского кодекса РФ Федеральная служба финансово-бюджетного надзора как юридическое лицо имела обособленное имущество и отвечала им по своим обязательствам, могла от своего имени приобретать и осуществлять гражданские права и нести гражданские обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Следовательно, правовой статус Росфиннадзора определялся не только финансовым законодательством, регулирующим публичные интересы, но и в отдельных вопросах гражданским законодательством.

Тем не менее для рассмотрения вопроса, касающегося компетенции Росфиннадзора как органа государственной власти, необходимо было все же обратиться к указанному выше перечню подзаконных нормативных правовых актов. Проанализируем понятие "компетенция органа государственной власти" и проведем его отграничение от смежных понятий. Согласно мнению Н.М. Конина, компетенция является наиболее собирательным понятием при характеристике деятельности государственного органа и "как достаточно сложное организационно-юридическое понятие включает в себя четыре обязательных элемента: цели и задачи деятельности органа; обеспечивающие решение этих задач функции; полномочия или права и обязанности органа в осуществлении закрепленных за ним управленческих функций; организационные и правовые формы и методы деятельности" <1>.

Согласно действующему ранее Положению о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 4 февраля 2014 г. N 77 "О Федеральной службе финансово-бюджетного надзора" (Положение утратило силу), основной целью деятельности рассматриваемого органа исполнительной власти была организация осуществления контроля в следующих сферах:

1) контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере, который являлся основной целью деятельности Росфиннадзора;

2) валютный контроль;

3) внешний контроль качества работы установленных законодательством аудиторских организаций. Так, согласно п. 5 ст. 10 Федерального закона от 30 декабря 2008 г. N 307-ФЗ "Об аудиторской деятельности" <1> внешний контроль качества работы аудиторских организаций, проводящих обязательный аудит бухгалтерской (финансовой) отчетности организаций, осуществляют саморегулируемые организации аудиторов в отношении своих членов, а также уполномоченный федеральный орган по контролю и надзору, которым является Росфиннадзор (ныне - Федеральное казначейство). Например, согласно п. 3 ст. 5 данного Федерального закона обязательному аудиту бухгалтерской (финансовой) отчетности, проводимому только аудиторскими организациями, подлежат организации, ценные бумаги которых допущены к организованным торгам, иные кредитные и страховые организации, негосударственные пенсионные фонды, организации, в уставных (складочных) капиталах которых доля государственной собственности составляет не менее 2%, государственные корпорации, государственные компании; бухгалтерская (финансовая) отчетность, включаемая в проспект ценных бумаг, и консолидированная финансовая отчетность проводятся только аудиторскими организациями.

Основными задачами деятельности Росфиннадзора, направленными на реализацию указанных целей, являлось:

1) проведение ревизий и проверок целевого и эффективного использования бюджетных средств, в том числе в рамках реализации государственных программ (проверка полноты и достоверности отчетности о выполнении государственных программ);

2) проведение мероприятий по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере;

3) организация, формирование и ведение единой информационной системы контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере;

4) осуществление контроля за законностью проводимых резидентами и нерезидентами валютных операций и за соблюдением ими требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля.

Решение данных задач обеспечивает контрольная функция, которая является главной и определяющей в деятельности каждой федеральной службы и реализуется посредством осуществления Росфиннадзором (Федеральным казначейством) установленных нормативными правовыми актами полномочий.

Тем не менее в зависимости от сферы действия государственная контрольная функция Росфиннадзора подразделялась на несколько видов: контроль в финансово-бюджетной сфере; контроль за осуществлением валютных операций резидентами и нерезидентами, не являющимися кредитными организациями; внешний контроль качества работы аудиторских организаций, подлежащих обязательному аудиту. Особенности выполнения каждой из вышеназванных функций урегулированы административными регламентами, утвержденными приказом Минфина - органа государственной власти, которому был подотчетен Росфиннадзор.

В первую очередь рассмотрим особенности реализации государственной функции контроля в финансово-бюджетной сфере. Перечень объектов данного вида контроля состоит из лиц, которые так или иначе связаны с поступлением доходов в бюджеты бюджетной системы и осуществлением расходования бюджетных средств. Так, произведя анализ действующего ранее п. 3 Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере, можем условно разделить объекты государственного внутреннего финансового контроля на шесть групп:

1) участники бюджетного процесса, среди которых следует выделить главных распорядителей (распорядителей, получателей) средств федерального бюджета, главных администраторов (администраторов) доходов федерального бюджета, главных администраторов (администраторов) источников финансирования дефицита федерального бюджета; финансовых органов (главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) в части соблюдения ими целей и условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, предоставленных из федерального бюджета; органы управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации;

2) юридические лица, финансирование которых производится за счет средств, перечисляемых из бюджетов бюджетной системы, в том числе полученных в качестве государственной поддержки. К данной группе отнесем федеральные государственные учреждения; федеральные государственные унитарные предприятия; государственные корпорации и государственные компании; хозяйственные товарищества и общества с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческих организаций с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах; юридические лица в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета, договоров (соглашений) о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации; юридические лица, получающие средства из бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации по договорам о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования;

3) индивидуальные предприниматели и физические лица в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета, договоров (соглашений) о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации;

4) юридические лица, обеспечивающие движение бюджетных денежных средств в процессе их расходования, - кредитные организации, осуществляющие отдельные операции с бюджетными средствами в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета;

5) лица, деятельность которых связана с реализацией норм Закона о контрактной системе, заказчики, контрактные службы, контрактные управляющие, уполномоченные органы, уполномоченные учреждения, выполняющие действия, направленные на осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд; органы государственного (муниципального) финансового контроля, являющиеся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов РФ (местных администраций), в части осуществления ими контроля за соблюдением указанного Федерального закона;

6) лица, деятельность которых связана с использованием средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства товарищества собственников жилья, жилищные, жилищно-строительные кооперативы или иные специализированные потребительские кооперативы, выбранные собственниками помещений в многоквартирных домах управляющих организаций; специализированные некоммерческие организации, которые осуществляют деятельность, направленную на обеспечение проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах <1>.

Предметом контроля, осуществляемого Росфиннадзором, являлись действия подконтрольных объектов по соблюдению каждой из перечисленных выше групп объектов контроля определенного массива норм законодательства, которые можно разделить на три категории:

1) бюджетное законодательство РФ и иные нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения;

2) законодательные и иные нормативные правовые акты о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд в целях установления законности составления и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в отношении расходов, связанных с осуществлением закупок, достоверности учета таких расходов и отчетности, а также нормативные правовые акты, регулирующие порядок осуществления органами государственного (муниципального) финансового контроля, являющимися органами или должностными лицами исполнительной власти субъектов РФ или местных администраций, контроля в сфере сфер закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд. Так, например, Росфиннадзор осуществлял контрольные мероприятия по проверке соблюдения правил нормирования в сфере закупок (в настоящее время данные функции перешли к Федеральному казначейству). Согласно ст. 19 Закона о контрактной системе нормирование - установление требований к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам (например, предельной цены) и нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов;

3) законодательные и иные нормативные правовые акты, регулирующие порядок использования средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства для целей финансовой поддержки за счет средств Фонда и предусмотренных в бюджете субъекта РФ и местном бюджете на долевое финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов, переселения граждан из аварийного жилищного фонда, модернизации системы коммунальной инфраструктуры; законодательные и иные нормативные правовые акты, регулирующие порядок использования средств, полученных в качестве государственной поддержки, муниципальной поддержки капитального ремонта, а также средств, полученных от собственников помещений в многоквартирных домах, формирующих фонды капитального ремонта на счете, счетах регионального оператора.

Помимо контроля за соблюдением вышеописанных массивов нормативных правовых актов Росфиннадзор осуществлял полномочия по контролю за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных программ Российской Федерации, в том числе об исполнении государственных заданий. Соответственно, основной целью деятельности Федеральной службы финансово-бюджетного надзора при осуществлении контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере являлось обеспечение соблюдения всеми лицами, являющимися объектами контроля, вышеуказанных массивов нормативных правовых актов, а также обеспечение эффективного расходования средств, выделенных на реализацию государственных целевых программ.

Следующей рассматриваемой нами функцией Росфиннадзора являлась государственная функция по контролю за осуществлением валютных операций резидентами и нерезидентами, не являющимися кредитными организациями. Возложение данной функции на орган исполнительной власти включает его в перечень органов валютного контроля.

Согласно Приказу Минфина России N 48н предметом государственного контроля является соблюдение резидентами и нерезидентами (за исключением кредитных организаций) валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования в целях предупреждения, выявления и пресечения нарушений валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования. Соответственно, для достижения данных целей Росфиннадзор как орган валютного контроля в соответствии со ст. 23 Федерального закона "О валютном регулировании и валютном контроле" имел право проводить проверки соблюдения резидентами и нерезидентами актов валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования, а также полноты и достоверности учета и отчетности по валютным операциям объекта проверки (в настоящее время полномочия в этой сфере переданы Федеральной налоговой службе и Федеральной таможенной службе). Кроме того, результатом исполненной государственной функции органа валютного контроля является вынесение предписания об устранении выявленных нарушений валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования, посредством которого объект контроля должен в установленный срок исправить допущенные нарушения. В случае выявления серьезных нарушений валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования Росфиннадзор применяет к нарушителям установленные законодательством РФ меры административной ответственности.

Третьей функцией Росфиннадзора являлась государственная функция по осуществлению внешнего контроля качества работы аудиторских организаций, определенных Федеральным законом "Об аудиторской деятельности". Предметом внешнего контроля качества работы аудиторских организаций является соблюдение аудиторской организацией требований указанного Федерального закона, стандартов аудиторской деятельности, правил независимости аудиторов и аудиторских организаций, Кодекса профессиональной этики аудиторов. Проверкам со стороны уполномоченного органа государственной власти - Росфиннадзора подвергались аудиторские организации, осуществляющие ежегодный обязательный аудит организаций, установленных ст. 5 Федерального закона "Об аудиторской деятельности". В результате исполнения данной государственной функции помимо акта внешней проверки Росфиннадзор мог вынести решение о применении меры дисциплинарного воздействия, принятое в отношении аудиторской организации, допустившей нарушения правил аудиторской деятельности.

Таким образом, нормативные правовые акты закрепляли за Росфиннадзором три государственные функции, которые тем не менее конкретизировали осуществление федеральной службой функции по контролю и надзору в рамках своей компетенции. Исходя из вышесказанного, можем сделать вывод, что основными полномочиями рассматриваемого государственного органа являлись организация и проведение проверок соблюдения законодательства и достоверности представленной отчетности в подведомственных ему сферах, вынесение предписаний для устранения выявленных в ходе проведения проверок нарушений, а также привлечение подконтрольных объектов, совершивших нарушения, к административной и дисциплинарной ответственности.

Выдвинутый выше тезис о том, что компетенция органа государственной власти складывается из нескольких элементов, предполагает: рассмотренные нами цели и задачи деятельности органа, его основные функции и полномочия, в рамках которых происходит реализация данных функций, взаимосвязаны и не могут рассматриваться опосредованно друг от друга при характеристике деятельности данного органа. Так, целью деятельности Федеральной службы финансово-бюджетного надзора выступала организация контрольной деятельности. Основной функцией является государственная функция по осуществлению контроля в установленных законодательством сферах. Для их реализации Росфиннадзор был наделен полномочиями по проведению проверок, ревизий и обследований, которые являются организационными и правовыми методами деятельности Росфиннадзора.