Правовая сущность контрольной деятельности уполномоченных органов определяется характером тех общественных отношений, которые складываются в соответствующей сфере государственного управления. Государство в рамках особого организационно-правового механизма управления в области распределения и использования бюджетных средств осуществляет правовое регулирование этих отношений, создает систему уполномоченных органов, осуществляющих от имени государства контрольную деятельность, обеспечивает эту деятельность как с правовой, так и с организационной стороны, создает условия для эффективного взаимодействия уполномоченных органов как между собой, так и с "обязанными" лицами во всех сферах бюджетных отношений и т.д. В свою очередь, регламентированная правовыми нормами деятельность специально уполномоченных органов финансового контроля выступает основой для формирования в рамках организационно-правового механизма бюджетного процесса, его неотъемлемой части - финансового контроля, представляющего собой лишь один из видов деятельности государственных и муниципальных органов, а также органов государственных внебюджетных фондов.

Необходимость государственного управления публичными финансами обязательного социального страхования привела к созданию в этой сфере отношений особых правовых моделей финансового контроля и к наделению органов государственных внебюджетных фондов как публичных страховщиков властными контрольными полномочиями по отношению к участникам отношений по обязательному социальному страхованию.

Исследуя проблемы осуществления финансового контроля в сфере обязательного социального страхования, прежде всего необходимо разграничить финансовый контроль, осуществляемый в отношении формирования, распределения и использования средств бюджетов государственных внебюджетных фондов, на внешний и внутренний <1>.

Внешний контроль согласно п. 2 ст. 265 БК РФ - это контроль, осуществляемый органами финансового контроля, созданными представительными органами государственной власти и наделенными специальными полномочиями по реализации такой контрольной деятельности (Счетная палата РФ <1>, контрольно-счетные палаты субъектов РФ (в отношении бюджетов территориальных фондов обязательного медицинского страхования)) <2>.

Проблемы правового регулирования осуществления внешнего финансового контроля государственными органами, указанными выше, довольно хорошо изучены и продолжают оставаться предметом для проведения дальнейших правовых исследований <1> в отличие от правовых проблем реализации недостаточно исследованных в современной юридической науке как органами государственной власти, так и самими государственными внебюджетными фондами внутреннего финансового контроля в сфере формирования, распределения и использования средств бюджетов государственных внебюджетных фондов.

В частности, обращает на себя внимание положение п. 3 ст. 265 БК РФ, устанавливающее исчерпывающий перечень государственных и муниципальных органов, наделенных полномочиями по проведению внутреннего финансового контроля, в который не включены органы государственных внебюджетных фондов, осуществляющие контрольные полномочия в отношении участников той или иной системы обязательного социального страхования. Указанное обстоятельство, скорее всего, объясняется тем, что нормы главы 26 БК РФ, посвященные правовому регулированию внутреннего финансового контроля, "сориентированы" в основном на ту часть бюджетной системы, которая представляет собой совокупность федерального, региональных и местных бюджетов. Что же касается подсистемы бюджетов государственных внебюджетных фондов, то в бюджетном законодательстве отсутствуют нормы о признании контроля, осуществляемого государственными внебюджетными фондами, финансовым контролем в бюджетной сфере отношений. Вероятно, это обусловливается законодательным признанием контрольных полномочий государственных внебюджетных фондов (далее - ГВФ) как публичных страховщиков в той или иной системе обязательного социального страхования <1>. Действительно, законодательство об обязательном социальном страховании закрепляет контрольные полномочия Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда РФ и территориальных фондов обязательного медицинского страхования <2>. Однако следует заметить, что именно бюджетное законодательство должно устанавливать основы и принципы не только для осуществления бюджетного процесса при формировании, распределении и использовании средств бюджетов ГВФ, но и для финансового контроля бюджетов ГВФ в силу указания на то, что контрольные отношения, касающиеся всех бюджетов бюджетной системы, относятся к числу бюджетных отношений (ст. 1 БК РФ). При этом вполне может быть допустима законодательная модель установления общих основ и принципов финансового контроля бюджетов ГВФ в БК РФ при последующей законодательной детализации особенностей и процедур такого контроля в иных законодательных и подзаконных актах.

В настоящее время финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, в частности Федеральным казначейством, контрольными органами субъектов РФ (в отношении бюджетов территориальных фондов обязательного медицинского страхования), признаваемый БК РФ внутренним финансовым контролем, для бюджетных процессов, происходящих в системе пенсионного, социального и медицинского страхования, по существу является внешним, а не внутренним, поскольку представляет собой внешнюю оценку законности операций по формированию, распределению и использованию бюджетных средств в той или иной системе обязательного социального страхования.

Действительно, внутренним финансовым контролем бюджетов ГВФ будет являться, во-первых, контроль, реализуемый органами государственных внебюджетных фондов в отношении страхователей, производящих уплату обязательных страховых взносов, осуществление расходов по обязательному социальному страхованию, предоставление сведений для персонифицированного учета застрахованных, контроль в отношении застрахованных лиц, а также иных лиц (например, страховых медицинских организаций и медицинских учреждений, социальных и санаторно-курортных учреждений), получающих средства из бюджетов государственных внебюджетных фондов и, во-вторых, - контроль внутри организационной системы самого государственного внебюджетного фонда за деятельностью его территориальных отделений и обособленных подразделений (т.е. контроль за распорядителями и получателями бюджетных средств) <1>. А у Федерального фонда ОМС - это контроль за деятельностью территориальных фондов ОМС.

В настоящее время правовое регулирование контрольной деятельности государственных внебюджетных фондов проводится на уровне различных нормативных актов в зависимости от сферы отношений, связанных с формированием доходов бюджетов фондов, распределения или использования их финансовых средств, которые объективно требуют осуществления контроля за надлежащей реализацией прав и обязанностей их субъектов. Указанные сферы отношений, складывающиеся в процессе управления финансовыми средствами бюджетов ГВФ, определяют и разновидности внутреннего финансового контроля, проводимого фондами <1>:

- при формировании доходов бюджетов;

- распределении бюджетных средств между распорядителями и получателями бюджетных средств;

- использовании средств, полученных из бюджетов ГВФ.

При этом следует отграничить сферу финансового контроля, осуществляемого фондами и государственными органами в отношении процессов формирования, распределения и использования средств бюджетов ГВФ, от государственного контроля, проводимого иными государственными органами, средств бюджетов фондов, находящихся в рамках гражданского оборота, например в процессе инвестирования, средств пенсионных накоплений. Контроль подобного рода, как и контроль за использованием средств бюджетов фондов ОМС медицинскими страховыми организациями, реализуется Федеральной службой по финансовым рынкам.

Рассмотрим проблемы правового регулирования осуществления фондами указанных разновидностей финансового контроля. Во-первых, администрирование доходов бюджетов фондов, особенно в части обязательных страховых платежей, практически полностью проводится органами самих государственных внебюджетных фондов <1>, что обусловливает реализацию фондами финансового контроля за исполнением обязанностей страхователей по внесению обязательных страховых взносов в бюджеты ГВФ. В связи с особым публичным характером отношений по уплате обязательных страховых платежей <2> в бюджеты ГВФ контроль, осуществляемый фондами за надлежащей уплатой страховых взносов, также должен признаваться финансовым контролем, носящим публичный характер, специфика которого заключается в том, что его правовой механизм установлен законодателем в целях обеспечения финансовой основы для реализации прав граждан, застрахованных в рамках того или иного вида обязательного социального страхования <3>.

Все необходимые элементы такого организационно-правового механизма контроля (объект, предмет, формы, методы, контрольные мероприятия, сроки, процедуры, фиксация результатов контроля и др.) <1> в настоящее время урегулированы гл. 5 Федерального закона от 24 июля 2009 г. N 212-ФЗ "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования" и подзаконными актами государственных внебюджетных фондов <2>.

Довольно высокий уровень законодательного регулирования контрольной деятельности государственных внебюджетных фондов как публичных страховщиков за исполнением обязанностей страхователей по внесению в бюджеты ГВФ обязательных платежей во многом объясняется тем, что изъятие обязательного платежа у частного субъекта в односторонне-властном порядке всегда требует адекватно урегулированной законодателем процедуры, гарантирующей законность такого изъятия в силу конституционных принципов соблюдения баланса частных и публичных интересов в рамках складывающихся между этими субъектами публичных имущественных отношений. В этом контексте формы, методы и процедуры контрольной деятельности государственных внебюджетных фондов приобретают особую юридическую значимость, поскольку неправильный выбор тех или иных форм, приемов и способов проведения контроля за исполнением обязанностей страхователей, а также несоблюдение регламентированного законодательными актами порядка осуществления контрольной деятельности могут привести к значительным правовым последствиям, например к отмене решений о взыскании недоимок, пеней и штрафов, принятых на основании результатов, полученных с нарушением контрольных процедур, к взысканию ущерба, причиненного неправомерными действиями уполномоченных лиц, и т.д.

Иными словами, деятельность государственных внебюджетных фондов как органов, наделенных властными контрольными полномочиями, а также полномочиями по привлечению страхователей к публичной ответственности, вводится законодателем в рамки правовой процессуальной формы <1>, которая является одной из гарантий соблюдения баланса интересов плательщиков и иных обязанных лиц, с одной стороны, и публичных страховщиков - с другой.

Однако при всей урегулированности механизма контроля за уплатой страховых взносов страхователями законодательно все же не решен вопрос об отнесении этой разновидности контроля к государственному финансовому контролю, т.е. не определено место публичного контроля за уплатой страховых платежей в бюджеты ГВФ в системе видов финансового контроля, что приводит к возникновению вопросов о возможности применения основополагающих принципов финансового контроля к контрольной деятельности фондов в отношении страхователей, имея в виду то обстоятельство, что Федеральный закон "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования" таких принципов не устанавливает.

В отличие от детально установленного порядка контрольной деятельности государственных внебюджетных фондов в сфере отношений по формированию доходов их бюджетов в виде обязательных страховых платежей правовое регулирование контрольной деятельности фондов в сфере распределения и использования финансовых средств, предоставляемых из бюджетов ГВФ, отличается высокой степенью фрагментарности и неопределенности, а в ряде случаев регулирование такой деятельности полностью отсутствует. Во многом данная ситуация объясняется тем, что в случае реализации внутреннего финансового контроля за распределением финансовых средств такой контроль осуществляется со стороны "головного" фонда за своими территориальными отделениями, их обособленными подразделениями или подведомственными учреждениями (при наличии таковых), т.е. за организационно подчиненными фонду подконтрольными субъектами, что, естественно, предопределяет регулирование указанного контроля правовыми актами самого "головного" фонда, причем не всегда носящими нормативный характер. В связи с этим выбор форм и методов, а также соблюдение последовательности и сроков проведения контрольных процедур такого внутреннего "самоконтроля", осуществляемого самим фондом, не имеют столь серьезных правовых последствий, как в случае реализации контроля в отношении частных субъектов-страхователей, поскольку решения, принимаемые по итогам такого внутреннего контроля, могут повлечь, как правило, лишь дисциплинарные, административные или организационные меры воздействия к нарушителям.

Сложнее складывается ситуация с осуществлением и правовым регулированием финансового контроля за лицами, которые напрямую получают денежные средства из бюджета государственного внебюджетного фонда, но формально в силу ст. 6 БК РФ в категорию получателей бюджетных средств не включены. Такими лицами, в частности, являются застрахованные физические лица, негосударственные пенсионные фонды, управляющие компании, кредитные организации, отделения почтовой связи, доставочные организации, страховые медицинские организации, бюджетные учреждения (в том числе социальные, медицинские) и др. Проблема правовой квалификации и осуществления контрольной деятельности в отношении указанных субъектов заключается в том, что, как правило, такие субъекты не являются лицами, находящимися в подчинении или в ведении органов государственных внебюджетных фондов, они не зависят от них организационно, находясь лишь в определенной функциональной взаимосвязи с фондами. Финансовые отношения фондов и подобного рода получателей могут выстраиваться как на основании властных решений, принимаемых органами ГВФ, так и на основании договоров или соглашений, зачастую квалифицируемых судами в качестве гражданско-правовых, т.е. фактическое использование средств бюджетов ГВФ указанными лицами осуществляется в рамках отношений различного правового характера, что, естественно, ставит вопрос о характере финансового контроля, проводимого фондами за данными получателями средств их бюджетов.

Во-первых, необходимо отметить, что органы государственных внебюджетных фондов наделены контрольными полномочиями непосредственно законодателем и действуют в рамках контрольных отношений в качестве властных субъектов, решения которых, принятые по результатам такого контроля, подлежат исполнению подконтрольными лицами <1>. Выступая в качестве публичных страховщиков, органы ГВФ обязаны обеспечивать не только контроль за правильным начислением, своевременными уплатой и перечислением страховых взносов страхователями, но и контроль за расходами на обязательное социальное страхование, предусмотренными федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования, а также контролировать правильность и своевременность назначения и выплаты страхового обеспечения застрахованным лицам <2>. Следуя указанному предписанию, в специальных законодательных актах, в свою очередь, были конкретизированы контрольные полномочия государственных внебюджетных фондов в различных сферах обязательного социального страхования:

1) Федеральный фонд ОМС (в отношении субъектов и участников системы обязательного медицинского страхования: территориальных фондов ОМС, страховых медицинских организаций, медицинских учреждений) и территориальные фонды ОМС (в отношении страховых медицинских организаций и медицинских учреждений) имеют полномочия по осуществлению контроля за соблюдением законодательства об обязательном медицинском страховании и за использованием подконтрольными лицами средств обязательного медицинского страхования, в том числе путем проведения проверок и ревизий <1>;

Иногда при анализе ранее действующего законодательства суды приходили к выводу об отсутствии у ТФОМС контрольных полномочий в отношении медицинских учреждений. См., напр.: Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 22 декабря 2011 г. по делу N А46-2576/2011; Постановление ФАС Северо-Западного округа от 22 декабря 2011 г. по делу N А26-2209/2011. Подобные выводы судов значительно снижали эффективность финансового контроля, осуществляемого территориальными фондами.

2) Пенсионный фонд РФ и его территориальные органы наделены законодателем контрольными полномочиями за расходованием средств бюджета Фонда и их целевым использованием <1>, за обоснованностью представления документов для назначения (перерасчета) сумм обязательного страхового обеспечения, а также за организацией процесса выплат пенсий <2>;

3) Фонд социального страхования и его территориальные органы обладают контрольными полномочиями за использованием страхователями средств обязательного социального страхования, за соблюдением страхователями законодательства об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством при выплате страхового обеспечения застрахованным лицам, а также за использованием средств на осуществление обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний <1>.

Таким образом, осуществляемый фондами контроль за правильным распределением и целевым использованием средств их бюджетов является публичным финансовым контролем, затрагивающим сферу исполнения бюджетов фондов по расходам.

Во-вторых, государственные внебюджетные фонды в связи с отсутствием, за некоторыми исключениями, законодательно урегулированных процедур реализации своих контрольных полномочий вынуждены самостоятельно осуществлять регулирование и устанавливать порядок, сроки, формы, методы, фиксацию результатов контрольных мероприятий, а зачастую и порядок привлечения к ответственности по результатам рассмотрения материалов проверок и ревизий <1>. Исключением из данной ситуации, когда порядок контрольной деятельности в сфере использования средств фондов регулируется на законодательном уровне, являются камеральные и выездные проверки, проводимые органами Фонда социального страхования <2>, в рамках которых одновременно осуществляется и контроль за начисляемыми и уплачиваемыми взносами, и контроль за выплатой пособий по социальному страхованию, производимой страхователем за счет начисленных страховых взносов. Тем не менее остальные случаи использования средств, перечисляемых из Фонда социального страхования, к примеру органам социальной защиты субъектов РФ, санаторно-курортным или медицинским учреждениям, охватываются контрольной деятельностью Фонда, регламентируемой самим Фондом <3>.

Как правило, в правовых актах, принимаемых фондами, устанавливаются:

- порядок назначения проверок и ревизий (приказом, решением или предписанием);

- предмет проверки (рациональное распределение средств бюджетов фондов, их целевое использование, проверка соблюдения прав граждан (например, на бесплатное оказание им медицинской помощи);

- проверка правильности данных персонифицированного учета, проверка обоснованности выдачи больничных листов и родовых сертификатов и др.;

- права и обязанности должностных лиц фонда (например, получать необходимые письменные объяснения должностных, материально ответственных и иных лиц, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе проверок, заверенные копии документов, необходимых для проведения контрольных мероприятий, и т.п.);

- оформление результатов проверки (обычно в виде акта проверки, справки или заключения) и вручение итогового документа проверяемому лицу, а также применение мер принуждения к нарушителям по итогам рассмотрения материалов проверки (например, направление медицинскому учреждению предписания об устранении нарушений, выявленных в результате проверки по использованию средств обязательного медицинского страхования, в котором устанавливаются сроки устранения недостатков и суммы средств ОМС, подлежащих восстановлению, или решение Фонда о возврате средств, использованных нецелевым образом);

- направление материалов проверки в уполномоченные правоохранительные органы или отказ в предоставлении дополнительных средств из бюджета Фонда (например, отказ в предоставлении из бюджета Территориального фонда обязательного медицинского страхования дополнительных средств страховой медицинской организации).

В-третьих, особенностью правового регулирования финансового контроля, осуществляемого фондами за целевым и рациональным использованием их бюджетных средств и соблюдением прав застрахованных граждан на получение страхового возмещения надлежащего объема и качества, является регулирование некоторых элементов контрольной деятельности в заключаемых фондами гражданско-правовых договорах. К примеру, согласно п. 4.11 Типового договора о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования территориальный фонд ОМС вправе проводить проверку деятельности страховой медицинской организации, в том числе путем ревизий или осуществления сверки расчетов со страховой медицинской организацией <1>. В свою очередь, в силу принятых на себя обязательств страховая медицинская организация обязана ежемесячно предоставлять в территориальный фонд отчетность об использовании средств обязательного медицинского страхования, об оказанной застрахованным лицам медицинской помощи, о деятельности по защите прав застрахованных лиц и др., на базе которой затем будет выстраиваться текущая контрольная деятельность территориального фонда.

Рассмотренные нами особенности использования различных методов правового регулирования контрольной деятельности фондов, адекватных отношениям, в рамках которых используются средства бюджетов ГВФ, ни в коей мере не свидетельствуют о частноправовом или каком-либо ином характере контроля, осуществляемого государственными внебюджетными фондами. Наоборот, по нашему мнению, предметом финансового контроля, проводимого органами государственных внебюджетных фондов, являются именно распределение и использование их бюджетных средств, а также надлежащее финансовое обеспечение прав застрахованных граждан публичным финансовым контролем, осуществляемым органами государственных внебюджетных фондов, наделенными законодательством властными полномочиями по управлению финансовыми средствами системы обязательного социального страхования.

В то же время совершенно очевидно, что для более эффективной охраны имущественных интересов публичных страховщиков и надлежащего финансового обеспечения прав застрахованных граждан правовой механизм финансового контроля, осуществляемого в отношении распределения и использования средств бюджетов ГВФ, нуждается в серьезном законодательном совершенствовании, особенно в части нормативного установления единых основ, принципов и процедур проведения контрольной деятельности фондов <1> в отношении субъектов, формально не признаваемых бюджетным законодательством получателями бюджетных средств. Путем законодательного регулирования системы взаимоотношений уполномоченных органов, с одной стороны, и получателей - с другой, необходимо обеспечить определенный баланс публичного и частного интереса, учитывая конституционные ограничения на вмешательство в экономическую деятельность субъектов отношений по обязательному социальному страхованию в условиях рыночной экономики.

Исследование позволило сформулировать следующие выводы. Необходимо законодательно определить:

1) разновидности государственного финансового контроля, осуществляемого в отношении бюджетов государственных внебюджетных фондов, разграничив финансовый контроль, реализуемый федеральными и региональными органами исполнительной власти, с одной стороны, и самими органами государственных внебюджетных фондов - с другой;

2) распорядителей и получателей средств бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также единые принципы и основы осуществления фондами публичного финансового контроля за распорядителями и получателями средств единого бюджета фонда, т.е. урегулировать основы внутреннего финансового контроля фонда за своими отделениями, подразделениями и подведомственными организациями фонда (при их наличии), а для Федерального фонда ОМС - за самостоятельными территориальными фондами ОМС (с возможностью самостоятельного установления головными фондами особенностей процедур реализации такой контрольной деятельности);

3) единые принципы и основы осуществления фондами публичного финансового контроля за лицами, получающими средства из бюджетов государственных внебюджетных фондов на том или ином правовом основании (на основании решения, договора, соглашения и др.), включая:

- определение основных форм и методов осуществления такого контроля (ревизии, камеральные или выездные проверки, истребование документов, проведение экспертизы и др.);

- установление прав и обязанностей должностных лиц фонда (например, получать необходимые объяснения в письменной форме должностных, материально ответственных и иных лиц, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе проверок, заверенные копии документов, необходимых для проведения контрольных мероприятий, и т.п.);

- оформление результатов проверки (обычно в виде акта проверки, справки или заключения) и вручение итогового документа проверяемому лицу;

- осуществление процедуры принятия итоговых решений и установление порядка применения мер принуждения к нарушителям по итогам рассмотрения материалов проверки (например, направление предписания об устранении нарушений, выявленных в результате проверки, или вынесение решения фонда о возврате средств, использованных нецелевым образом, или отказ в предоставлении дополнительных средств из бюджета фонда);

- направление материалов проверки в уполномоченные правоохранительные органы.