Изменения в статусе бюджетных и автономных учреждений, произведенные Федеральным законом от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" <1>, потребовали внесения необходимых изменений в порядок проведения финансового контроля в отношении этих организаций. Некоторые нюансы такого контроля отражены в Законе от 23 июля 2013 г. N 252-ФЗ. Представляется, однако, что этого недостаточно и необходима дальнейшая трансформация правового регулирования, направленная на обеспечение эффективности всего финансового контроля и специализированного контроля за бюджетными и автономными учреждениями.

В результате принятия Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ бюджетные учреждения лишились статуса участников бюджетного процесса, что является весьма значимым обстоятельством, поскольку бюджетные и автономные учреждения перешли из системы "внутриказенных" отношений во внешние отношения с публичным субъектом. Отринув от себя бюджетные и автономные учреждения, казна тем не менее не отказалась от осуществления финансового контроля в силу необходимости обеспечения предназначенности бюджетных средств - на выполнение расходных обязательств публично-правовых образований, а также в силу действия основополагающих принципов бюджетной системы РФ и прежде всего принципа адресности и целевого характера бюджетных средств.

Необходимо обратить внимание на те изменения в статусе бюджетных (и автономных) учреждений, которые имеют значение для организации нового порядка финансового контроля.

Во-первых, лишение статуса участников бюджетного процесса получателей бюджетных средств бюджетных и автономных учреждений означает, что в силу ст. 306.4 БК РФ они выводятся из числа субъектов такого бюджетного правонарушения, как нецелевое использование бюджетных средств. Субъектами правонарушения признаются только главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств, что свидетельствует о позиции законодателя распространять контроль за целевым использованием бюджетных средств только на отношения внутри казны, что, в свою очередь, предопределяет технологию контроля - проверку движения бюджетных средств на соответствие кодам бюджетной классификации и использование контрольных возможностей органов Федерального казначейства в сфере предварительного контроля. Такой подход к бюджетным и автономным учреждениям в организации контроля исключается.

Во-вторых, отказ от субсидиарной ответственности государства <1> по долгам бюджетных и автономных учреждений обусловливает отказ от контроля за объемом расходования средств, полученных от публичного субъекта. Об этом свидетельствует положение ст. 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" <2>.

В-третьих, переход от сметно-бюджетного финансирования к субсидированию предполагает принципиально иной контроль - контроль за достижением результата, за выполнением государственного (муниципального) задания. Такой контроль требует и специальных мер принуждения, если будет обнаружено недостижение результата. Предусмотренные в действующей редакции меры бюджетного принуждения (ст. 306.2 БК РФ) к бюджетным и автономным учреждениям неприменимы.

В-четвертых, использование одного лицевого счета у бюджетных учреждений для отражения на нем средств, поступивших как от публичного субъекта для обеспечения выполнения государственного задания, так и от приносящей доход деятельности, исключает возможность осуществления традиционного контроля по "целям и объему", поскольку бюджетное учреждение самостоятельно распоряжается всем объемом средств, отраженных на лицевом счете.

В-пятых, в основе жесткого ведомственного контроля целевого использования бюджетных средств в пределах лимитов бюджетных обязательств лежит утрата связи "главный распорядитель бюджетных средств - получатель бюджетных средств". Бюджетные и автономные учреждения остались в ведении органов исполнительной власти, но характер отношений стал иным, это отношения не административной подчиненности, а учредительства.

Приведенные обстоятельства, а также ряд нормативных и программных положений <1> предопределяют иной характер финансового контроля в отношении бюджетных и автономных учреждений, это контроль за эффективностью (рациональностью, экономностью) использования бюджетных средств, полученных от публичного субъекта.

Вместе с тем законодатель сохранил за собой право предоставлять бюджетным и автономным учреждениям субсидии на иные цели, на бюджетные инвестиции и на выполнение публичных обязательств (абзац 2 п. 1 ст. 78.1 БК РФ). Эти субсидии имеют иной правовой режим - режим бюджетных средств, аналогичный режиму средств, поступающих в распоряжение казенных учреждений, и, следовательно, в отношении таких средств должен осуществляться контроль за их целевым использованием с набором обычных средств и методов.

И еще одно обстоятельство необходимо учитывать при характеристике отношений финансового контроля - подконтрольность бюджетных и автономных учреждений органам внешнего финансового контроля - Счетной палате РФ и контрольно-счетным органам субъектов РФ и муниципальных образований. Из ст. 15 "Область действия контрольных полномочий Счетной палаты, объекты аудита (контроля)" Закона о Счетной палате следует, что федеральные бюджетные и автономные учреждения находятся в области контрольной деятельности Счетной палаты РФ.

Статья 9 Закона о деятельности КСО субъектов РФ включает в полномочия контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований организацию и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств соответствующих бюджетов, что позволяет утверждать о подконтрольности организаций, получающих субсидии из бюджетов бюджетной системы РФ.

Совокупность указанных обстоятельств и нормативных положений говорит о неоднородном характере правового регулирования финансового контроля в отношении бюджетных и автономных учреждений и необходимости устранения внутренних противоречий и пробелов в правовом регулировании финансового контроля.