Бюджетные и автономные учреждения подконтрольны всем контрольным органам своего уровня публичной власти в пределах их полномочий. Так, для федеральных учреждений контролирующими органами являются: Счетная палата РФ (ст. 15 Закона о Счетной палате), Федеральное казначейство, федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий полномочия собственника в отношении бюджетного или автономного учреждения. Представляется необходимым исключить Федеральное казначейство из числа органов, контролирующих бюджетные и автономные учреждения, в силу четко определенной контрольной компетенции этого органа - контроль за непревышением суммы по операции над лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями; контроль за соответствием содержания проводимой операции КБК; контроль за наличием документов, подтверждающих возникновение денежного обязательства; контроль за соответствием сведений о поставленном на учет бюджетном обязательстве по государственному (муниципальному) контракту (ст. 269.1 БК РФ). Все названные контрольные мероприятия адресованы исключительно казенным учреждениям и не распространяются на бюджетные и автономные учреждения <1>.

Такое понимание позиции законодателя позволяет утверждать, что уполномоченные органы публичного субъекта осуществляют финансовый контроль за использованием средств соответствующего бюджета, полученных бюджетными и автономными учреждениями, созданными этим публичным субъектом.

Вместе с тем в силу того, что бюджетные средства одного публичного субъекта могут быть предоставлены учреждению, созданному другим публичным субъектом, возникает вопрос о допустимости осуществления финансового контроля органами другого уровня публичной власти. Проблема образуется в силу действия принципа самостоятельности бюджетов, заключенного в ст. 31 БК РФ, в частности положения о том, что бюджетный процесс осуществляется исключительно органами соответствующего уровня ("право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом"). Кодекс допускает исключения. Таковым несомненно является процедура введения временной финансовой администрации (гл. 19.1 БК РФ). О возможности или обязательности контрольных мероприятий в БК РФ прямо ничего не сказано, поэтому ответ на вопрос о допустимости вторжения контрольного органа другого уровня в деятельность бюджетного или автономного учреждения требует тщательной проработки, как доктринальной, так и законодательной (прежде всего).

Во-первых, вторжение органов одного уровня публичной власти в сферу деятельности органов другого уровня публичной власти безусловно наличествует. Об этом свидетельствуют, в частности, наличие права контрольных органов на проведение проверок, ревизий, вынесение представлений и предписаний, а также осуществление производства по делу об административных правонарушениях. Реализация этих полномочий может завершиться имущественными утратами проверяемой организации, а имущество бюджетного или автономного учреждения находится в собственности публичного субъекта.

Во-вторых, предметом контроля являются собственные бюджетные средства, переданные бюджетному или автономному учреждению другого уровня на определенных условиях с конкретной целью и призванные обеспечить потребности передающего публичного субъекта.

В-третьих, отрицательные последствия такого контроля могли бы быть нейтрализованы, если бы существовал раздельный учет таких переданных средств. Статья 78.1 БК РФ предполагает, что все средства (бюджетные, а также полученные из других источников) бюджетного или автономного учреждения объединяются в рамках режима одной общей субсидии.

И, наконец, в-четвертых, Счетная палата РФ изначально была наделена максимально широкими контрольными полномочиями, и уже сложилась практика, исходящая из допустимости такого контроля. Представляется, что данная проблема должна решаться путем установления того, что является подлинной целью финансового контроля: соблюдение правил осуществления операций с бюджетными средствами; целевое использование бюджетных средств или эффективность использования бюджетных средств (контроль результата)? В зависимости от этого допустимость и пределы контроля за переданными на другой уровень публичной власти бюджетными средствами будут различаться.

Необходимо принять во внимание следующее обстоятельство. В 2013 г. Правительство РФ, реализуя положение п. 3 ст. 269.2 БК РФ, принимает Постановление от 28 ноября 2013 г. N 1092 "О порядке осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере", в котором в число подконтрольных объектов включаются только федеральные учреждения. Однако Постановлением Правительства РФ от 29 октября 2014 г. N 1114 "О внесении изменений в Правила осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере" в вышеназванное Постановление вносятся изменения, в том числе подп. "в" п. 7 Правил расширяет область контроля, и кроме федеральных государственных учреждений в него включаются также государственные бюджетные и автономные учреждения субъекта РФ (муниципальные бюджетные и автономные учреждения) в части соблюдения ими целей и условий предоставления средств, источником финансового обеспечения которых являются целевые межбюджетные трансферты, предоставленные из федерального бюджета (субсидии либо субвенции).

Таким образом, актом Правительства РФ (на основании положения БК РФ о праве регламентации порядка проведения внутреннего контроля!) создается правило о возможности проверки федеральным контрольным органом учреждений иного уровня власти, что является довольно широким толкованием положений ст. 31 БК РФ.

Возникает несколько вопросов, ответы на которые могут быть даны только законодателем. Первый - имеют ли иные федеральные контрольные органы аналогичные полномочия? Предоставление таких контрольных полномочий федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим управление в конкретной сфере (агентства и службы), выглядит логичным и обоснованным, поскольку им как главным распорядителям бюджетных средств вменено в обязанность обеспечивать результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств, а также соблюдение получателями межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение (ст. 158 БК РФ). Добиться такой цели можно, только обладая возможностью получения и анализа информации об использовании федеральных бюджетных средств конечными получателями - региональными и муниципальными бюджетными либо автономными учреждениями.

Второй вопрос. Нельзя забывать, что субъекты РФ также осуществляют передачу своих межбюджетных трансфертов местным бюджетам, а муниципальные районы - бюджетам поселений. Могут ли контрольные органы субъектов РФ и муниципальных районов иметь аналогичные полномочия? Представляется, что основополагающие принципы бюджетной системы РФ, принцип единства бюджетной системы (ст. 29 БК РФ), принцип эффективности использования бюджетных средств (ст. 34 БК РФ) и принцип адресности и целевого характера использования бюджетных средств (ст. 38 БК РФ) однозначно требуют положительного ответа на этот вопрос. Третий вопрос относится к полномочиям органов внешнего контроля: могут ли контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований распространить свои контрольные мероприятия на иные бюджетные и автономные учреждения?

Если на все поставленные вопросы, на которые законодатель не дает однозначного ответа, ответить положительно исходя из совокупного действия принципов бюджетной системы РФ, то можно с достаточной долей уверенности предположить возникновение проблемы многократной проверки одного учреждения различными контрольными финансовыми органами и с различными результатами проверок.