Регулирование порядка обращения с животными в нашей стране до сих пор осуществляется преимущественно в рамках природоресурсного законодательства, а именно законодательства об охране и использовании животного мира (или фаунистического, как его также называют), которое распространяется только на диких животных, находящихся в состоянии естественной свободы. В соответствии с Законом о животном мире животный мир представляет собой совокупность живых организмов всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию Российской Федерации и находящихся в состоянии естественной свободы, а также относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации.

За пределами правового регулирования фаунистического законодательства остается огромное количество представителей животного мира, однако на сегодняшний день даже не представляется возможным с достаточной точностью определить, какие именно животные входят в их число.

Очевидно, наиболее значительную их часть составляют домашние и сельскохозяйственные животные. Чаще всего, говоря о домашних животных, имеют в виду так называемых животных-компаньонов, которых граждане содержат в своих жилищах для удовлетворения эстетических, эмоциональных, воспитательных потребностей. Это прежде всего кошки и собаки, а также мелкие грызуны, декоративные и певчие птицы, аквариумные рыбки, черепахи и т.п.

Кроме того, в число животных, не относящихся к объектам животного мира, входят спортивные, служебные, цирковые, зоопарковые, лабораторные и другие животные, которые используются для самых различных специальных целей (зрелищно-развлекательных, научных, охранных, военных и т.д. и т.п.) и которых объединяет то, что они содержатся человеком.

Вопросы обращения с такими животными регулируются правом достаточно фрагментарно. По крайней мере, не представляется возможным выделить какую-то отрасль, институт или иной раздел законодательства, который целиком охватывал бы указанные вопросы. Соответствующие нормы имеются в гражданском законодательстве, которым животные, не относящиеся к объектам животного мира, признаются имуществом, обладающим стоимостью, и которым также регулируется порядок признания авторских прав при выведении новых пород (селекции) животных; в уголовном и административном законодательстве, устанавливающем ответственность за жестокое обращение с животными, за нарушение определяемых на региональном уровне правил содержание домашних животных в населенных пунктах и т.д.

При этом есть специальный массив законодательства, распространяющегося в равной мере на всех животных, как представляющих собой объекты животного мира, так и не являющихся таковыми. Это законодательство о ветеринарии, предмет которого составляет регулирование деятельности по профилактике и борьбе с болезнями животных. В нашей стране оно традиционно включается в состав аграрного законодательства, и, действительно, до последнего времени в силу экономических и социальных условий в России основное внимание уделялось сельскохозяйственным животным; ветеринарное обслуживание и лечение других домашних животных и, в частности, животных-компаньонов стало развиваться только в последние два десятилетия, и, соответственно, особенности нормативного регулирования возникающих в связи с этим вопросов только формируются.

Общий подход в правовом регулировании обращения со всеми видами животных важен для обеспечения ветеринарной безопасности с учетом того, что заразные болезни передаются от диких животных домашним и наоборот и ряд таких болезней опасен также для человека. Но это является не единственным основанием для вывода о формировании в перспективе целого ряда нормативных правовых актов, которые будут распространять свое действие на животных, как являющихся, так и не являющихся объектами животного мира. На наш взгляд, таким основанием является также то, что границу между дикими и домашними, или прирученными, животными провести зачастую бывает довольно сложно.

Так, Закон о животном мире в ст. 26 определяет порядок содержания и разведения объектов животного мира в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания, что позволило в юридической литературе сделать вывод о том, что если диких животных выращивают в заказниках, питомниках с целью дальнейшего пополнения популяций (выпуска их в естественную среду), то на них распространяется действие экологического законодательства <1>. Хотя нельзя не признать, что обитание ни в полувольных условиях, ни в искусственно созданной среде обитания нельзя в полной мере признать состоянием естественной свободы, о котором идет речь в приводимом выше определении животного мира.

--------------------------------

<1> Экологическое право: Учебник для академического бакалавриата / Под ред. С.А. Боголюбова. 5-е издание. М., 2014. С. 297.

При этом не относятся к объектам животного мира безнадзорные домашние животные, несмотря на то, что зачастую они живут группами, стаями в течение нескольких поколений, в состоянии свободы, хотя возникает вопрос, можно ли назвать такую свободу естественной (о которой говорит приводимое выше законодательное определение животного), если такие животные занимаются в основном попрошайничеством или просто подкармливаются людьми.

Однако следует признать, что довольно тонкая грань отделяет их, например, от птиц-синантропов, таких как серые вороны, сизые голуби и домовые воробьи, которые постоянно живут рядом с человеком, прекрасно адаптированы к условиям города, питаются пищевыми отходами и при этом относятся к объектам животного мира.

Возникает также вопрос, насколько правомерно и логично считать безнадзорными домашними животными одичавших особей и стаи животных, изначально относящихся к одомашненным видам, так, в зеленых зонах вблизи мегаполисов замечены стаи одичавших собак, которые занимаются в основном уже охотой, как дикие животные. Если не считать их дикими, то следует, видимо, сделать вывод, что животные относятся к домашним по признаку их вида, а не по признаку того, что они содержатся в домашних условиях. Но тогда ни при каких условиях не будут считаться домашними, например, мелкие лесные животные, которых граждане иногда содержат в качестве питомцев, такие как белки, ежи, ужи, что не позволит распространить на них установленные правила содержания домашних животных. Кроме того, разделение животных на диких и домашних по видовому признаку в целом ряде случаев невозможно потому, что одни и те же виды могут быть как дикими, так и сельскохозяйственными, например пушные звери, пчелы.

Вообще цели использования тех или иных видов животных меняются с течением времени. В нашей стране не так давно появилось сельскохозяйственное разведение страусов (которые представляют собой объекты животного мира), популярным стало содержание в качестве домашних питомцев диких кошек и кошек особых пород, выведенных путем скрещивания диких и домашних кошек.

Еще сложнее четко различить сельскохозяйственных и иных домашних животных: сейчас в качестве животных-компаньонов рассматриваются многие виды животных, традиционно считающихся исключительно сельскохозяйственными (лошади, свиньи, кролики), в связи с чем появились их декоративные и карликовые разновидности.

Имеются и другие, кроме ветеринарии, вопросы, относящиеся ко всем видам животных и требующие правового закрепления, в частности обеспечение гуманного обращения с ними. Следует согласиться с мнением профессора М.М. Бринчука, который называет принцип гуманности в числе принципов экологического права и отмечает, что "законодательство РФ предусматривает меры по предупреждению нанесения чрезмерного, неоправданного, в том числе по этическим соображениям, вреда растительному и животному миру, всем формам жизни" <1>. Однако проблемы, связанные с гуманным обращением с животными, входят в основном в сферу отношений по охране общественного порядка и лишь отчасти охватываются нормами экологического и ветеринарного законодательства.

--------------------------------

<1> Бринчук М.М. Принципы экологического права: Монография. М., 2013. С. 36.

Не останавливаясь подробно на этом вопросе, отметим следующее.

Законодательством установлена и уголовная, и административная ответственность за жестокое обращение с животными <1>, однако очевидно, что гуманное обращение с животными не полностью исчерпывается отсутствием жестокого обращения с ними. Кроме того, правил такого обращения не установлено до сих пор в отношении большинства видов использования животных.

--------------------------------

<1> См., например: ст. 245 УК РФ.

Так, правила обращения с домашними животными в настоящее время определяются исключительно региональным законодательством <1>. При этом специальные законодательные акты приняты в семи субъектах Российской Федерации, в остальных регионах имеются чаще всего только нормы об административной ответственности за нарушение правил содержания животных, при этом такие правила устанавливаются на уровне муниципальных органов; законы субъектов в основном касаются только домашних животных <2> либо вообще только кошек и собак <3> (в Республике Саха (Якутия) - собак, кошек и экзотических животных <4>).

--------------------------------

<1> Подробнее об этом см.: Минина Е.Л. Проблемы правового регулирования обращения с животными // Журнал российского права. 2014. N 12. С. 80 - 88.

<2> Законы Республики Башкортостан от 22 апреля 1997 г. N 88-ОЗ "О домашних животных", Республики Бурятия от 7 ноября 2008 г. N 574-IV "О содержании и защите домашних животных на территории Республики Бурятия", Псковской области от 17 декабря 2009 г. N 926-оз "О содержании и защите домашних животных", от 2 декабря 2004 г. N 800-КЗ "О содержании и защите домашних животных в Краснодарском крае", от 30 июня 2010 г. N 67-ОЗ "О содержании и защите домашних животных и мерах по обеспечению безопасности населения в Воронежской области".

<3> Законы от 20 мая 2004 г. N 184-ОЗ "Об общих положениях содержания собак и кошек в Новосибирской области", от 13 августа 2010 г. N 154-ОЗ "О содержании собак и кошек в Томской области".

<4> Закон Республики Саха (Якутия) от 10 июля 2002 г. 45-З N 425-II.

Необходимость соблюдения принципов гуманного обращения с лабораторными животными (без указания этих принципов и их содержания) отмечена в п. 3.4 Национального стандарта Российской Федерации "Принципы надлежащей лабораторной практики" <1>; Правила гуманного обращения с лабораторными животными утверждены Главным государственным санитарным врачом СССР еще в 1973 г. <2>.

--------------------------------

<1> Утвержден и введен в действие Приказом Ростехрегулирования от 2 декабря 2009 г. N 544-ст.

<2> Санитарные правила по устройству, оборудованию и содержанию экспериментально-биологических клиник (вивариев), утв. 6 апреля 1973 г. N 1045-73.

Что касается продуктивных сельскохозяйственных животных, то законодательство ограничивается упоминанием в техническом регламенте Таможенного союза "О безопасности пищевой продукции" <1> (ст. 19) о том, что убой этих животных осуществляется способами, обеспечивающими гуманное обращение с продуктивным животным. Ни в одном из действующих нормативных правовых актов такие способы не определены.

--------------------------------

<1> Утвержден решением Комиссии Таможенного союза от 9 декабря 2011 г. N 880 (ред. от 10 июня 2014 г.).

Между тем гуманное обращение с продуктивными сельскохозяйственными животными далеко не исчерпывается методами убоя, важно обеспечение содержания таких животных в условиях, которые не причиняли бы им страданий в течение их жизни <1>.

--------------------------------

<1> Но следует учитывать и тот факт, что, по мнению отдельных исследователей, принятые в рамках Евросоюза требования к комфортному содержанию свиней по существу направлены на искусственное ограничение конкуренции на общем европейском рынке продукции свиноводства. См.: Белов В.А. Европейское "свинское" право? (К вопросу об одной директиве Совета Европейского союза) // Закон. 2014. N 7. С. 166 - 170.

Наконец, даже не упоминаются в законодательстве правила гуманного обращения с животными, используемыми для культурно-зрелищных, развлекательных целей, в том числе в цирках и зоопарках, тогда как немало вопросов возникает у общественности по поводу допустимых методов дрессировки, содержания животных в передвижных зверинцах, использования экзотических животных в местах отдыха населения (в частности, для фотографирования) и т.д.

Поэтому следует поддержать идею принятия федерального закона об ответственном обращении с животными <1>, в котором решить ряд принципиальных вопросов, таких как: условия, при которых допускается содержание диких животных в неволе; ограничения на приобретение и содержание гражданами так называемых экзотических животных (то есть животных, не приспособленных для проживания в климатических условиях нашей страны и в условиях стандартных городских квартир, обезьян, тигров, крокодилов); перечень допустимых случаев умерщвления животных; установление недопустимых способов дрессировки; статус приютов для животных; запрет на разведение животных с выявленными генетическими изменениями, причиняющими им страдания, и разведение животных с наследственно закрепленной агрессивностью и т.д.

--------------------------------

<1> Проект федерального закона "Об ответственном обращении с животными" N 458458-5 (принят Государственной Думой в первом чтении).

Растительный мир назван в качестве одного из компонентов природной среды в ст. 1 Закона об охране окружающей среды. Однако в российском законодательстве традиционно только в отношении одной из составляющих растительного мира, а именно лесов, осуществляется детальное регулирование использования и охраны. Разумеется, лес является наиболее крупной и ценной частью растительного мира, с ранних времен существования человечества выступавший прежде всего источником древесины, в связи с чем нормы о правах на данный природный ресурс и режиме его использования возникли еще в древности. К настоящему времени большинство стран, в том числе и Россия, имеют сложившуюся самостоятельную отрасль лесного законодательства.

Леса сохраняют свое хозяйственное значение и остаются уникальным природным объектом, представляющим собой естественный биоценоз, один из основных источников кислорода на планете, среду обитания разнообразных животных, птиц, насекомых и т.д. Однако все большее значение приобретает иная покрывающая землю растительность. Так, развитие научно-технического прогресса привело к необходимости (и сделало возможной) борьбы за биоразнообразие, то есть сохранение в данном случае всех видов и сортов существующих на земле растений, а также их генетических ресурсов, поиск, кроме традиционно использующихся в качестве сельскохозяйственных, растений, которые могли бы употребляться в пищу и являться лекарственным сырьем. Таким образом, и другие, кроме лесных, растения все больше используются в качестве природного ресурса, одновременно усиливается их природоохранное значение. В частности, в условиях, когда основная часть населения проживает в городах, в том числе мегаполисах, невозможно переоценить роль городских зеленых насаждений в создании и поддержании благоприятной для человека окружающей среды. Возрастание же антропогенного воздействия на растительный мир можно проиллюстрировать следующим примером: при выведении сортов растений с заданными свойствами, выращивании генно-модифицированных растений происходит спонтанное опыление дикорастущей растительности, причем зачастую на значительных территориях, прилегающих к соответствующим полям, и это чревато нарастанием серьезных изменений в генетике такой растительности.

Между тем, несмотря на то, что в нормативных актах встречается упоминание законодательства о растительном мире <1>, такого обособленного законодательного массива или тем более подотрасли природоресурсного законодательства не существует.

--------------------------------

<1> В научной литературе используется также термин "флористическое законодательство". См., например: Соколова А.К. Законодательные предпосылки формирования правовой охраны объектов растительного мира // Проблемы законности: Сб. научных работ. Харьков: НЮУ им. Я. Мудрого, 2014. Вып. 125. С. 163 - 171.

При этом нельзя не обратить внимание на то, что общий термин "растительный мир", как и термин "объекты растительного мира", достаточно широко используется в законодательстве. Так, например, в соответствии с ЗК РФ (ст. 56) в целях создания особых условий охраны растительного мира могут устанавливаться ограничения прав на землю.

Объекты растительного мира упоминаются в ЛК РФ (п. 3 ст. 41), ВК РФ (подп. 1 ст. 3), ряде других федеральных законов.

Однако определений указанных понятий законодательство не содержит. Возможно, поэтому можно наблюдать несколько разные подходы, например, в вопросах установления ответственности: УК РФ говорит о причинении существенного вреда растительному миру (ч. 1 ст. 250), о массовом уничтожении растительного мира, способном вызвать экологическую катастрофу (ст. 358), а КоАП РФ предусматривает меры административной ответственности за причинение вреда объектам растительного мира, а не растительному миру в целом (например, в ч. 1 ст. 3.4).

Что касается видов растений, то в законодательстве встречаются термины: "лекарственные растения" (ЛК РФ), "водные растения" (Федеральный закон "Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"), "наркосодержащие растения" (Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах") и другие. Достаточно детальные определения сельскохозяйственных растений и лесных растений содержит в ст. 1 Федеральный закон от 17 декабря 1997 г. N 149-ФЗ "О семеноводстве". Общее понятие отдельного растения содержит Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 206-ФЗ "О карантине растений" (ст. 2), хотя, надо признать, данное определение несколько тавтологично: "растения - растения и их части, включая семена (семенной материал) и генетический материал".

Как справедливо отмечает М.М. Бринчук, "наиболее полно регулирование использования и охраны растительного мира осуществлено в лесном законодательстве. Что же касается растительного мира вне лесов, то отношения по поводу его объектов фрагментарно регулируются земельным, водным, горным законодательством, законодательством об особо охраняемых природных территориях" <1>.

--------------------------------

<1> Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник. Подготовлен для СПС "КонсультантПлюс", 2008.

Следует, однако, добавить, что определенное количество вопросов, связанных с использованием растительного мира, регулирует также аграрное законодательство. Это, например, отношения в области карантина растений, традиционно относимые к аграрной сфере, хотя осуществление такого карантина направлено на обеспечение охраны от вредных организмов как сельскохозяйственных, так и любых других видов растений. Вопросы обеспечения карантинной фитосанитарной безопасности регулируются федеральным законодательством, составляющим компактный блок из специального закона <1> и подзаконных нормативных правовых актов.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 206-ФЗ "О карантине растений".

На сегодняшний день в области использования и охраны растительности сформирован также блок законодательства, регулирующего вопросы охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения растений. Значительно более сложным является вопрос о правовой охране зеленого фонда городских и сельских поселений, которая вследствие отсутствия в настоящее время регулирования данного вопроса на федеральном уровне <1> осуществляется в соответствии с региональным законодательством. При этом соответствующие законодательные акты имеются только в отдельных субъектах Российской Федерации: в 11 из них приняты специальные законы об охране зеленых насаждений, в других нормы по указанному вопросу содержатся в законах о благоустройстве (например, в Законе Ивановской области от 18 июля 2006 г. N 75-ОЗ "Об обеспечении чистоты и порядка на территории Ивановской области") или о градостроительстве (таких как Закон Омской области от 9 марта 2007 г. N 874-ОЗ "О регулировании градостроительной деятельности в Омской области"), а, например, в Томской области зеленые насаждения охраняются в рамках специально выделяемых "озелененных территорий" <2> (данное понятие, кстати, неизвестно федеральному законодательству).

--------------------------------

<1> Кроме ст. 61 Федерального закона "Об охране окружающей среды", упоминающей о необходимости такой охраны, до сих пор действует только в значительной степени устаревший Приказ Госстроя РФ от 15 декабря 1999 г. N 153 "Об утверждении правил создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации".

<2> Закон Томской области от 11 ноября 2008 г. N 222-ОЗ "Об охране озелененных территорий Томской области".

Подходы к тому, что понимается под зелеными насаждениями, существенно различаются: достаточно отметить, что в одних региональных законах, например московском, это вся "древесно-кустарниковая и травянистая растительность естественного и искусственного происхождения (включая городские леса, парки, бульвары, скверы, сады, газоны, цветники, а также отдельно стоящие деревья и кустарники)" <1>, в других законах (Бурятии, Ингушетии, Брянской области и других) из числа городских зеленых насаждений исключаются леса и лесные насаждения либо зеленые насаждения расположенные на особо охраняемых природных территориях (например, в Краснодарском крае). Под действие закона Санкт-Петербурга не подпадают зеленые насаждения, расположенные в границах особо охраняемых природных территорий, на землях сельскохозяйственного использования, на земельных участках, находящихся в федеральной или частной собственности, а также защитных лесов и лесопарков <2>. При этом, на наш взгляд, ни в одном из действующих нормативных актов не удалось достаточно четко отграничить зеленые насаждения, подлежащие охране, от сорной, вредной и не представляющей ценности растительности.

--------------------------------

<1> Закон г. Москвы от 5 мая 1999 г. N 17 (ред. от 7 мая 2014 г.) "О защите зеленых насаждений".

<2> Закон Санкт-Петербурга от 28 июня 2010 г. N 396-88 "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге".

В целом же для подавляющего большинства российских регионов характерен "перенос основной части нормативного регулирования в отношении городской растительности на муниципальный уровень" <1>. Нормативные правовые акты об охране зеленых насаждений на территории того или иного населенного пункта принимаются во многих муниципальных образованиях <2>, при этом в целом ряде из них ограничиваются установлением правил вырубки древесно-кустарниковой растительности <3>.

--------------------------------

<1> Шуплецова Ю.И. Правовая охрана городской растительности по законодательству субъектов Российской Федерации // Эколого-правовые проблемы устойчивого развития поселений. Тезисы докладов научно-практической конференции / Под общ. ред. Е.Л. Мининой. М., 2013. С. 185.

<2> См., например: решение Совета депутатов городского округа Химки Московской области от 28 января 2015 г. N 01/6 "Об утверждении Положения о защите зеленых насаждений и о порядке вырубки древесно-кустарниковой растительности на территории городского округа Химки Московской области".

<3> Например, решение Собрания депутатов Хабаровского муниципального района от 25 марта 2008 г. N 385 "Об утверждении Правил сноса древесно-кустарниковой растительности на территории Хабаровского муниципального района" (Вестник Хабаровского муниципального района Хабаровского края от 30 апреля 2008 г. N 2); Постановление администрации городского округа Балашиха МО от 8 июня 2010 г. N 454/15-ПА (ред. от 26 июня 2012 г.) "Об утверждении Порядка проведения санитарной вырубки древесно-кустарниковой растительности на территории городского округа Балашиха".

Насколько обоснованными являются содержащиеся в таких актах нормативные предписания, можно судить хотя бы по тому, что федеральное законодательство вообще не оперирует термином "древесно-кустарниковая растительность", данное понятие отсутствует в действующем ЛК РФ, в отличие от предыдущего Лесного кодекса РФ (1997 г.), содержавшего специальную главу о древесно-кустарниковой растительности, расположенной на землях сельскохозяйственного назначения, железнодорожного транспорта, автомобильного транспорта, водного фонда, а также на полосах отвода автомобильных дорог и каналов. Как отмечают многие исследователи, проблема в определении статуса растительности за пределами лесов во многом связана с отсутствием: юридически корректного определения леса в законодательстве; критериев, позволяющих определить, какую совокупность растительности можно признать лесом; отграничения его от смежных понятий, таких как "лесные насаждения" и "лесная растительность" <1>.

--------------------------------

<1> См. об этом, например: Воронцова А.А. Некоторые особенности правового регулирования лесов (лесных насаждений), расположенных на землях различных категорий // Экологическое право. 2012. N 5. С. 2 - 7; Быковский В.К. Использование лесов в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 2009. С. 11.

То, что законодательством не урегулирован правовой режим растительности, расположенной за пределами земель лесного фонда, а, кроме зеленых насаждений в населенных пунктах, это касается, например, защитных и иных лесных насаждений на землях сельскохозяйственного назначения <1>, а также ряда других имеющих огромное природоохранное значение групп растительности, является, конечно, существенным пробелом и одним из аргументов в пользу разработки специального федерального закона об охране и использовании растительного мира.

--------------------------------

<1> См. об этом подробнее: Минина Е.Л. Проблема возрождения сельских лесов // Использование и охрана лесов: проблема реализации законодательства: Сб. / Отв. ред. Е.Л. Минина. М., 2012. С. 101 - 114.

Однако не менее важным представляется то, что в таком законе должны быть сформулированы общие начала и принципы охраны и использования растительности, закреплены связанные с этим основные понятия, и уже на основе данных положений были бы не только восполнены названные выше пробелы, но и, возможно, в чем-то уточнены и скорректированы нормы лесного законодательства, развивалось бы законодательство, регулирующее новые направления использования и охраны растительного мира. Так, перспективным является направление, касающееся регулирования вопросов сбора, сохранения, изучения и рационального использования генетических ресурсов растений на территории Российской Федерации <1>.

--------------------------------

<1> Более подробно об этом - в параграфе третьем данной главы.

Необходимо отметить, что вопрос о необходимости урегулирования в законодательстве отношений по охране и использованию растительного мира в литературе уже ставился <1>.

--------------------------------

<1> Так, М.М. Бринчук ссылается на то, что в свое время О.С. Колбасов обосновывал необходимость принятия закона об охране и использовании внелесной растительности (Колбасов О.С. Основные направления правотворчества в области охраны окружающей природной среды // Советское государство и право. 1980. N 3. С. 7277), а А.Б. Искоян определяла круг вопросов, который, по ее мнению, такой закон должен охватить (Искоян А.Б. Правовое регулирование охраны и использования растительного мира. Ереван, 1987. С. 116 - 117). См.: Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник. М., 2004. С. 429.

Профессор М.И. Васильева, высказываясь о необходимости разработки экологического кодекса, предлагала кодифицировать в одной из его глав положения об охране лесов и иного растительного мира, которые охватывали бы зеленый фонд городов и иных населенных пунктов, редкие и исчезающие, иные виды растений, кроме сельскохозяйственных и сорных растений <1>. Оставляя в стороне вопрос о целесообразности принятия экологического кодекса, отметим, что такой подход, при котором предлагается, в частности, в отдельных статьях разграничить правовое регулирование отношений в сфере охраны лесов и иного растительного мира, определить особенности охраны лесов, располагающихся вне земель лесного фонда, обозначить меры правовой охраны и воспроизводства растительного мира, экологические требования к использованию объектов растительного мира, направления государственного регулирования в области охраны растительного мира при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, представляется вполне рациональным.

--------------------------------

<1> Васильева М.И. Особенная часть экологического права как объект кодификации // Экологическое право. 2010. N 6. С. 5.

Представляется, что ключевыми вопросами, которые необходимо решить прежде, чем приступать к разработке закона об использовании и охране растительности, являются вопросы о том, что входит в круг объектов растительного мира, какие отношения по поводу этих объектов должны являться предметом законодательства о растительном мире и, в частности, в какой мере оно охватывает отношения по использованию и охране лесов.

Исследуя указанные проблемы, логично обратиться к опыту стран ближнего зарубежья, из которых большинство (Таджикистан, Узбекистан, Азербайджан, Молдова, Туркменистан, Беларусь, Украина) имеет специальные законы об охране и использовании растительного мира <1>.

--------------------------------

<1> Это Закон Республики Таджикистан от 17 мая 2004 г. N 31 "Об охране и использовании растительного мира", Закон Республики Узбекистан от 26 декабря 1997 г. N 543-1 "Об охране и использовании растительного мира", Закон Азербайджанской Республики от 2 мая 2014 г. N 957-IVQ "Об охране зеленых насаждений", Закон Республики Молдова от 8 ноября 2007 г. N 239-XVI "О растительном мире", Закон Туркменистана от 4 августа 2012 г. N 309-IV "О растительном мире", Закон Республики Беларусь от 14 июня 2003 г. N 205-З "О растительном мире", Закон Украины от 9 апреля 1999 г. N 591-XIV "О растительном мире".

В качестве объектов растительного мира практически все законы названных стран выделяют растения и их части; кроме того, в ряде случаев называются: группы деревьев, виды, популяции, ботанические коллекции, растительное сообщество, места произрастания объектов растительного мира.

Возникает вопрос, следует ли рассматривать в качестве объектов растительного мира только дикорастущие, или произрастающие в естественных условиях, растения. Представляется, что такой подход к определению круга объектов растительного мира был бы не совсем точен, так как последние в значительной части являются природно-антропогенными объектами, созданными человеком, и при этом обладают свойствами природного объекта и имеют рекреационное и защитное значение: таковы, например, зеленые насаждения в населенных пунктах, защитные лесные полосы, лесопитомники. Даже сельскохозяйственные посадки могут рассматриваться (и в зарубежном законодательстве рассматриваются) в качестве элемента традиционного агроландшафта, подлежащего сохранению.

Большинство законов названных выше стран регулирует отношения в области охраны и использования растительного мира, произрастающего в естественных условиях, а также дикорастущих растений, содержащихся в условиях культуры, для их воспроизводства и сохранения генетического фонда. То есть термин "дикорастущие растения" во многих законодательствах понимается достаточно широко: так, закон Туркменистана в ст. 1 уточняет, что дикорастущие и иные растения - это растения, произрастающие в естественных или в культурных регулируемых условиях с целью сохранения их видов; а в понимании Закона Беларуси "О растительном мире" дикорастущие растения - это не только растения, находящиеся в их естественной среде произрастания и способные образовывать популяции, растительные сообщества или насаждения, но также и растения, выращиваемые и используемые в целях озеленения и иных средообразующих, водоохранных, защитных целях.

Закон Молдовы указывает, что положения этого Закона не распространяются на сельскохозяйственные растения и объекты растительного мира, выращиваемые в искусственных условиях на земельных участках, находящихся в публичной или частной собственности, с целью их реализации или потребления.

В связи с этим следует заметить, что, по нашему мнению, российскому законодательству все же не следовало бы полностью исключать отношения по поводу сельскохозяйственных растений из сферы регулирования формирующегося законодательства о растительном мире. Имеется целый ряд общих для растений любого вида вопросов: кроме уже упоминавшихся карантина растений и охраны генетических ресурсов растений, можно назвать определение порядка применения пестицидов и агрохимикатов, порядка безопасного проведения селекционных испытаний новых сортов, порядка обращения с растениями, относящимися к живым измененным организмам, и, как представляется, в ближайшем будущем перечень таких вопросов будет только увеличиваться, а грань между культивируемыми растениями и дикоросами во многих случаях стираться.

Точно так же и отдельные положения, касающиеся использования лесов, могут и, вероятно, должны входить в общее флористическое законодательство, хотя бы исходя из того, что леса являются частью растительного мира. При этом, конечно, нельзя не учитывать, что правовое регулирование использования и охраны лесов сложилось задолго до возникновения норм о растительности, оно детально, обширно и достаточно специфично, а потому очень непросто встроить его в законодательство более общего порядка.

Во всех названных выше странах наряду с законом о растительности имеется лесной кодекс, но вопрос о разграничении законодательства о растительном мире и лесного законодательства решается несколько по-разному.

В Таджикистане данное соотношение в законодательстве специально не оговорено, но, поскольку Закон "Об охране и использовании растительного мира" не содержит норм, регулирующих отношения по поводу лесов, можно сделать вывод, что законодательство о растительном мире леса не охватывает.

В Молдове также нет специального указания на то, как соотносится законодательство о лесах и о растительном мире. При этом Закон "О растительном мире" включает целый ряд норм, регулирующих лесные отношения. Так, ст. 6 в ч. 4 определяет, что частная собственность на леса и зеленые насаждения возможна в случае их создания на землях, находящихся в частной собственности, а ст. 26 полностью посвящена вопросам заготовки древесины в процессе рубок лесной растительности.

В отличие от этого, в ст. 2 Закона Туркменистана четко указано, что отношения в области охраны, рационального использования и воспроизводства растительного мира, входящего в лесной фонд, регулируются Лесным кодексом Туркменистана, за исключением случаев, предусмотренных ст. ст. 13, 26 - 31, 36 и 38 данного Закона (эти статьи посвящены в основном вопросам охраны объектов растительного мира, в том числе редких и исчезающих, а также регулирования распространения дикорастущих растений и порядка выдачи разрешений на пользование объектами растительного мира).

Точно так же Законом Республики Беларусь от 14 июня 2003 г. N 205-З "О растительном мире" установлено, что отношения в области обращения с объектами растительного мира, входящими в лесной фонд, за исключением отдельных случаев, регулируются лесным законодательством.

На наш взгляд, более четкому разграничению сфер правового регулирования служит установление в законах о растительности перечня тех категорий древесных и кустарниковых насаждений, которые не входят в лесной фонд.

В целом же в государствах, которые являются нашими ближайшими соседями, имеется немало наработок в области законодательного регулирования отношений в области охраны и использования растительности, изучение которых во многом поможет при проектировании соответствующих нормативных актов в Российской Федерации.

По нашему мнению, знаковым для развития российского законодательства о растительном мире является принятие 25 декабря 2014 г. Закона Республики Крым "О растительном мире". В данном случае имеет место так называемое опережающее правотворчество субъекта Российской Федерации, обоснованное прежде всего необходимостью особой охраны уникальной природы Крыма. Не анализируя подробно этот нормативный правовой акт, отметим только следующий момент. Этот Закон согласно его преамбуле распространяется на отношения по поводу объектов растительного мира, которые находятся на землях, находящихся в собственности Республики Крым. Возникает вопрос: насколько целесообразно установление правового режима растительности в зависимости от вида собственности на земельные участки, на которых она произрастает. В некоторых рассмотренных выше законах зарубежных стран также растительность на находящихся в частной собственности земельных участках из сферы действия этих законов исключается. Но разве не должны, например, устанавливаться обязанности для владельцев и пользователей земельных участков, находящихся в частной собственности, по сохранению находящихся на их участках растений редких и исчезающих видов? Представляется, что ответ на этот и другие поднимавшиеся выше вопросы должно дать именно федеральное законодательство.