Под российской правовой системой понимается совокупность национальной системы права и международно-правовых обязательств России, правовой культуры общества, сложившейся (складывающейся) правовой практики, правовых явлений и традиций.

При всех оттенках определений костяком ее в условиях принадлежности к романо-германской семье и российского федеративного государства в отличие от англосаксонской правовой семьи служит система федерального законодательства, иных нормативных правовых актов, место в которой законодательства о биологических ресурсах и рассматривается в настоящей главе.

Законодательная база регулирования использования и охраны биологических ресурсов связана с обеспечением всего живого на Земле, которое приобретает глобальное значение из-за катаклизмов климата, масштабных загрязнений биосферы, включая Мировой океан и атмосферу, катастрофического вымирания и исчезновения биологических видов.

Нормативные правовые акты об использовании и охране биологических ресурсов могут классифицироваться по различным основаниям:

- по силе, то есть в зависимости от положения органа, принявшего нормативный правовой акт: основы законодательства о биологических ресурсах содержатся в Конституции РФ, в международных договорах РФ, в законодательстве об охране окружающей среды;

- по предмету регулирования, то есть в зависимости от непосредственного регулирования использования и охраны биологических ресурсов либо их косвенного регулирования: напрямую и прежде всего использование и охрана биологических ресурсов регулируются Федеральным законом "О животном мире", Лесным кодексом РФ и др.;

- по территории действия (на всем земном шаре, на континенте, на территории группы государств или одного государства, на части государства (субъекта РФ, муниципального образования и т.п.));

- по времени, обстоятельствам и периодизации принятия закона либо подзаконного акта;

- по времени действия, то есть постоянно либо на определенный, установленный законом отрезок времени.

Для установления места законодательства о биологических ресурсах в российской правовой системе полезно использовать и совмещать прежде всего первые два основания классификации, где законодательство о животном мире, о лесах строится в соответствии с иерархией российского законодательства и занимает приоритетные места.

Как следует из законодательного определения биологических ресурсов, имеющего правовые последствия (подробнее см. главу первую настоящего пособия), основу биологических ресурсов составляют животный мир, леса и иные живые организмы. Эволюционно-исторически сложившуюся совокупность всех видов животных, обитающих или обитавших в геологическом прошлом на данной территории (акватории), обычно называют фауной <1>; поэтому нередко законодательство о животном мире называют фаунистическим законодательством по аналогии с земельным, горным, водным, лесным, то есть иными подотраслями природоресурсного законодательства, регулирующими использование и охрану основных видов природных объектов.

--------------------------------

<1> См.: Реймерс Н.Ф. Природопользование: Словарь-справочник. М., 1990. С. 548.

Содержащие основной набор требований к использованию и охране биологических ресурсов фаунистическое и лесное законодательство не исчерпываются их нормами, но предполагают дальнейшую детализацию и развитие регулирования использования и охраны биологических ресурсов в виде смежного законодательства - о генно-инженерной деятельности, семеноводстве, племенном животноводстве и др.

Определение места фаунистического, лесного и смежного законодательства в российской правовой системе необходимо для уяснения их связей с остальными элементами системы, понимания общего и особенного в их состоянии и развитии, использования иерархии и соподчиненности звеньев и актов законодательства, их основ, повышения эффективности правоприменения, обеспечения правопорядка - конечной цели функционирования правовой системы.

Основы регулирования использования и охраны биологических ресурсов составляют Конституция РФ, международные договоры России, Федеральный закон "Об охране окружающей среды".

Высшую юридическую силу, прямое действие и применение на всей территории Российской Федерации имеет Конституция РФ; все остальные законы, принимаемые в нашем государстве, не должны ей противоречить.

В соответствии со ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Исходя из верховенства российской Конституции, установленного (как показано выше) в самой Конституции РФ и подтвержденного Конституционным Судом РФ, основами законодательства о биоресурсах служат прежде всего конституционные положения о разграничении предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Данными положениями (п. п. "е", "н", "о", "р" ч. 1 ст. 71 Конституции РФ) предусматривается отнесение к компетенции Федерации:

- установление основ федеральной политики и федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации;

- определение статуса и защита территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

- гражданское законодательство; метеорологическая служба; геодезия и картография.

Напрямую биологические ресурсы в Основном Законе России не упоминаются, но косвенно присутствуют среди совместных полномочий России и ее субъектов, к которым отнесены (п. п. "в", "д", "к" ч. 1 ст. 72 Конституции):

- вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

- природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности;

- земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

Следует обратить внимание на то, что на практике данное разграничение провести бывает не так просто: так, если законодательство об использовании отдельных природных ресурсов в целом относится к сфере совместной компетенции, то вопросы установления права собственности и определения полномочий собственника, а также порядка заключения и исполнения договоров составляют предмет гражданского права, находящегося в исключительном ведении Российской Федерации. Поэтому общие положения о праве собственности и о договорах, даже если они относятся к природным объектам (таким как, например, лесные участки), устанавливаются гражданским законодательством, специальные же нормы, применительно к особенностям того или иного природного ресурса - соответствующим кодексом (Земельным, Лесным, Водным и др.).

В свою очередь, указанные кодексы регламентируют данное разделение полномочий более детально.

Международные правила обращения с биологическими ресурсами содержатся в документах Организации Объединенных Наций, в многосторонних и двусторонних договорах России, не противоречащих ее Конституции и являющихся составной частью ее правовой системы.

К ним относятся Конвенции: о биологическом разнообразии от 5 июня 1992 г., по сохранению мигрирующих видов диких животных от 23 июня 1979 г. (г. Бонн), о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (СИТЕС), от 3 марта 1973 г. (г. Вашингтон), о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния от 13 ноября 1979 г.; Рамочная конвенция ООН об изменении климата от 9 мая 1992 г., Конвенция ООН по морскому праву от 10 декабря 1982 г., Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию от 14 июня 1992 г. и другие.

Вопросы регулирования использования и охраны биологических ресурсов предусматриваются в соглашениях государств - участников СНГ о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей природной среды от 8 февраля 1992 г. и об информационном сотрудничестве в области экологии и охраны окружающей природной среды от 11 сентября 1998 г.

Между Российской Федерацией и другими государствами заключаются и применяются двусторонние соглашения о сотрудничестве в области охраны окружающей природной среды, которое подразумевает также использование и охрану животного мира, лесных и иных природных ресурсов.

Так, двусторонние соглашения были заключены Россией с Правительством Канады (от 8 мая 1993 г.), с Правительством Республики Македонии (от 27 января 1998 г.), с Правительством Эстонской Республики (от 11 января 1996 г.), с Правительством Французской Республики (от 15 февраля 1996 г.), с Правительством Монголии (от 15 февраля 1994 г.), с Правительством Китайской Народной Республики (от 27 мая 1994 г.), с Правительством Республики Беларусь (от 5 июля 1994 г.), с Правительством Японии (от 18 апреля 1991 г.), с Швейцарским Федеральным советом (от 24 ноября 1989 г.), с Правительством Польской Народной Республики (от 24 ноября 1989 г.), с Правительством Венгерской Республики (от 1 ноября 1989 г.), с Правительством Народной Республики Болгарии (от 28 августа 1998 г.), с правительствами Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, США, Королевства Норвегия и др.

В ряде двусторонних международных документов напрямую предусматривается регулирование использования и охраны биологических ресурсов, например в Соглашении между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о сотрудничестве в области охраны, регулирования и воспроизводства живых водных ресурсов в пограничных водах рек Амур и Уссури от 27 мая 1994 г., Конвенции между Правительством Союза Советских Социалистических Республик (правопреемницей которого стала Россия) и Правительством Соединенных Штатов Америки об охране перелетных птиц и среды их обитания от 19 ноября 1976 г., Соглашении между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан по экологии и природопользованию на территории комплекса "Байконур" в условиях его аренды Российской Федерацией от 4 октября 1997 г. <1>.

--------------------------------

<1> См.: Зубченко Н.И. Международно-правовая регламентация обращения с животными // Актуальные проблемы совершенствования законодательства и правоприменения: Материалы IV Международной научно-практической конференции. Уфа, 8 февраля 2014 г.: В 2 ч. / Под общ. ред. А.В. Рагулина, М.С. Шайкуллина. Уфа, 2014. Ч. 2. С. 44 - 45; Короткий Т.Р., Зубченко Н.И. Обеспечение благополучия животных и их защита от жестокого обращения: от этических норм к международно-правовому регулированию // Международное право и международные организации. 2014. N 3. С. 355 - 377.

Как отмечается в части 1 ст. 3 Закона о животном мире, законодательство Российской Федерации в области охраны и использования животного мира и среды его обитания основывается на положениях Конституции, федеральных законов об охране окружающей среды; в ст. 60 этого Федерального закона предусматривается приоритетность международного договора. Поэтому вполне обоснованно можно считать Закон об охране окружающей среды, являющийся общим, основным для регулирования использования совокупности природных ресурсов - природной среды, а также базовым для фаунистического, лесного и примыкающего к ним законодательства о биологических ресурсах.

Закон об охране окружающей среды призван играть важнейшую роль в обеспечении сохранения биологического разнообразия и сохранения живой природы в целом; это - головной закон природоохранного законодательства России, устанавливающий ряд принципиально важных положений с точки зрения исследуемых проблем.

Уже в преамбуле этого Закона предусматривается определение им правовых основ государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающих сохранение биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений.

В соответствии со ст. 1 "Основные понятия" этого Закона растительный, животный мир и иные организмы включаются в понятие "компоненты природной среды".

Компоненты природной среды, природные и природно-антропогенные объекты составляют природные ресурсы, используемые при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления, имеющие потребительскую ценность. При этом живые (растения, животные и другие организмы) и неживые элементы объективно существующей части природной среды, имеющие пространственно-территориальные границы, взаимодействуют как единое функциональное целое, связанное между собой обменом веществ и энергией, составляя естественную экологическую систему.

Одним из принципов охраны окружающей среды (ст. 3) является запрещение деятельности и реализации проектов, которые могут привести к изменению или уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, последствия которых непредсказуемы для окружающей среды.

Среди объектов охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности в ст. 4 Закона названы леса и иная растительность, животные, другие организмы и их генетический фонд.

К нормативам качества окружающей среды (ст. 21 Закона) относятся нормативы, установленные в соответствии с биологическими показателями состояния окружающей среды, в том числе видов и групп растений, животных и других организмов, используемых как индикаторы качества окружающей среды, а также нормативы предельно допустимых концентраций микроорганизмов.

Нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды и порядок их установления определяются земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о животном мире в соответствии с требованиями в области воспроизводства отдельных видов природных ресурсов.

Обширные положения относятся к использованию и охране фауны, лесов и смежных природных объектов при формулировании требований в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной деятельности (глава VII Закона об охране окружающей среды).

В частности, предусматриваются:

- при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов энергетики - меры по сохранению водных биологических ресурсов, лесов, иной растительности, биологического разнообразия, своевременной утилизации древесины и плодородного слоя почв при расчистке и затоплению ложа водохранилищ, сохранению водного режима, обеспечивающего благоприятные условия для воспроизводства водных биологических ресурсов;

- при эксплуатации объектов сельскохозяйственного производства - мероприятия по охране почв, растений, животных и других организмов от негативного воздействия деятельности на окружающую среду;

- при осуществлении мелиорации земель - меры по экономному использованию почв, лесов и иной растительности, животных и других организмов;

- в городских и сельских поселениях - обеспечение благоприятного состояния окружающей среды для жизнедеятельности человека, а также для обитания растений, животных и других организмов, устойчивого функционирования естественных экологических систем с учетом требований санитарно-гигиенических и градостроительных норм;

- при обращении с отходами производства и потребления - запрещается размещение опасных, радиоактивных отходов на путях миграции животных, вблизи нерестилищ;

- при охране окружающей среды от негативного физического воздействия - предупреждение и устранение шума, вибрации, электрических, электромагнитных полей и иного негативного воздействия в местах обитания диких зверей и птиц, в том числе их размножения.

Специальная ст. 50 Закона об охране окружающей среды посвящена охране окружающей среды от негативного биологического воздействия.

Таким образом, этот Закон служит после Конституции и международных договоров РФ также базой создания и развития фаунистического, лесного и смежного с ними, конкретизирующего их, примыкающего к ним законодательства.

Фаунистическое, лесное и смежное с ними законодательство исходит из понимания основных направлений российского экологического законодательства - природоохранного (устанавливающего, в частности, систему управления природоохранной деятельностью, особо охраняемыми природными территориями, принципы экологической экспертизы) и природоресурсного (регулирующего использование земли, ее недр, животного и растительного мира, вод, атмосферного воздуха), а также включающего экологические нормы других отраслей права <1>.

--------------------------------

<1> См.: Экологическое право: Учебник для вузов / Е.Л. Минина, М.В. Пономарев, Д.О. Сиваков, Ю.И. Шуплецова и др.; под ред. С.А. Боголюбова. М., 2016.

§ 2. Взаимодополнение фаунистического и лесного

законодательства, их соотношение с другими отраслями

российского законодательства

Под законодательством об охране и использовании животного мира или фаунистическим законодательством понимается Федеральный закон "О животном мире", принимаемые в соответствии с ним законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов РФ, в которых регулируются отношения в области охраны и использования объектов животного мира, обитающих в условиях свободы, как это следует из части 2 ст. 3 Закона о животном мире.

В Законе о животном мире предусматриваются требования по сохранению объектов животного мира и среды их обитания, система охраны редких объектов животного мира, требования по ведению красных книг Российской Федерации и ее субъектов, порядок выдачи лицензий на пользование объектами животного мира, права и обязанности пользователей объектов животного мира, ответственность за их нарушение.

Общие правила поведения по отношению к животному миру и его объектам имеются и в других нормативных правовых актах РФ, а также в актах ее субъектов; в пределах Российской Федерации животный мир является государственной собственностью, то есть собственностью РФ и собственностью субъектов РФ.

К федеральной собственности может быть отнесен ряд объектов животного мира: животные редкие и находящиеся под угрозой исчезновения, а также занесенные в Красную книгу; обитающие на особо охраняемых природных территориях федерального значения; населяющие территориальное море, континентальный шельф и исключительную экономическую зону РФ; подпадающие под действие международных договоров РФ; отнесенные к особо охраняемым, ценным в хозяйственном отношении; естественно мигрирующие по территории двух и более субъектов РФ.

Для уяснения места Закона о животном мире важно понимание объекта животного мира - организма животного происхождения (дикого животного) или популяции таких организмов. Объекты животного мира, изъятые из среды обитания в установленном порядке, могут находиться в частной, государственной, муниципальной или иных формах собственности.

В Законе определены виды пользования животным миром. Это - охота, рыболовство, включая водных беспозвоночных и морских млекопитающих; добыча объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства; использование полезных свойств и продуктов жизнедеятельности объектов животного мира - почвообразователей, естественных санитаров окружающей среды, опылителей растений, биофильтров; меда, воска, диких пчел; изучение и использование в научно-просветительских, рекреационных, эстетических и иных целях.

В специальном разделе Закона раскрывается механизм экономического регулирования охраны и использования объектов животного мира, что включает: учет и экономическую оценку объектов животного мира; бюджетное финансирование мероприятий по охране и воспроизводству объектов животного мира; экономически обоснованную систему штрафов и исков за нарушение законодательства РФ об охране и использовании животного мира; целенаправленное использование средств, получаемых от реализации конфискованных орудий незаконного добывания объектов животного мира, а также добровольных взносов граждан и юридических лиц <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Комментарий к Федеральному закону "О животном мире" / Н.В. Краев, И.Ф. Панкратов, Ю.И. Шуплецова, А.А. Улитин и др.; рук. авт. колл. и отв. ред. С.А. Боголюбов. М., 2002.

Тесная связь и взаимодополнение фаунистического и лесного законодательства вытекают из того, что значительная часть норм Закона о животном мире посвящается лесной среде обитания объектов животного мира, зачастую являющейся основным ареалом их распространения. Даже сравнительно бедный биогеоценоз ельника насчитывает несколько десятков видов высших растений, несколько сотен видов растений, грибов, водорослей, беспозвоночных и несколько видов позвоночных животных, поэтому заготовка стволов и ветвей только одной ели влечет гибель тысячи видов других организмов.

Законом о животном мире регулируется: государственный учет и государственный кадастр объектов животного мира, то есть сведения о характеристике среды обитания (ст. 14), государственный мониторинг объектов животного мира - наблюдения за структурой, качеством и площадью среды обитания (ст. 15), государственный контроль в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания (ст. 16), нормирование в области использования и охраны объектов животного мира и среды их обитания (ст. 17), государственные программы по охране животного мира и среды его обитания (ст. 18) и др.

Из этих и большинства других статей Закона о животном мире видна непосредственная и неразрывная связь задач охраны и использования объектов животного мира со средой их обитания: целая гл. III Закона называется "Охрана объектов животного мира и среды их обитания", где имеются статьи о сохранении среды обитания объектов животного мира (при осуществлении лесных пользований, о сохранении путей миграции и мест постоянной концентрации объектов животного мира, выделении защитных участков территорий и акваторий), охране животного мира и среды его обитания в особо охраняемых природных территориях, охране редких и находящихся под угрозой исчезновения объектов животного мира (включая ответственность юридических лиц и граждан, осуществляющих хозяйственную деятельность на территориях, где обитают занесенные в красные книги животные), регулировании численности объектов животного мира (осуществлении такого регулирования способами, обеспечивающими сохранность среды обитания), предотвращении заболеваний и гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, эксплуатации транспортных средств и линий связи и электропередачи (включает запрещение выжигания растительности, хранения и применения ядохимикатов, удобрений, других опасных для объектов животного мира и среды их обитания материалов, сырья и отходов производства без осуществления мер, гарантирующих предотвращение заболеваний и гибели объектов животного мира, а также ухудшения среды их заболевания).

Таким образом, фаунистические требования сопрягаются с требованиями к лесам и иной растительности как среде обитания животного мира.

В свою очередь, ЛК РФ регулирует лесные отношения, а имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков и лесных насаждений, регулируются гражданским законодательством, а также ЗК РФ, если иное не установлено в ЛК РФ.

Ряд норм ЛК РФ непосредственно связан с регулированием вопросов охраны животного мира, чем определяется взаимодополнение отраслей природоресурсного законодательства. Так, среди основных принципов лесного законодательства - сохранение биологического разнообразия лесов, повышение их потенциала; сохранение средообразующих, защитных и иных полезных функций лесов; использование лесов с учетом их глобального экологического значения. Использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляется исходя из понятия о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе (ст. 5).

Установлено, что пребывание граждан в целях охоты регулируется лесным законодательством и законодательством о животном мире (ч. 7 ст. 11 ЛК РФ); при освоении лесов на основе комплексного подхода осуществляется проведение мероприятий по охране, использованию объектов животного мира (п. 4 ч. 5 ст. 12 ЛК РФ); использование лесов может быть для ведения охотничьего хозяйства и осуществления охоты (п. 5 ч. 1 ст. 25 ЛК РФ). Непосредственно использованию и охране объектов животного мира посвящена ст. 36 "Использование лесов для ведения охотничьего хозяйства".

Взаимосвязанность и взаимодополнение фаунистического и лесного законодательств обусловливают повышение эффективности их реализации, включенность их в природоресурсное, в экологическое (комплексное, интегрированное) законодательство, в российскую правовую систему, где обеспечению охраны биологических ресурсов уделяется все большее внимание.