Формирование современных механизмов правовой охраны служебной тайны в российском законодательстве началось только к концу XIX в. Развитие механизма регулирования общественных отношений в сфере защиты информации происходило в советский период с существенным уклоном в сторону защиты государственной тайны. Служебная тайна существовала в советском праве параллельно с государственной тайной. В настоящее время мнение исследователей по поводу форм и видов тайн в советский период существенно разнятся.

Так, например, в учебнике авторского коллектива, изданном под редакцией академика Б.Н. Топорнина, «Информационное право» было указано, что в СССР присутствовали такие виды информации, как:

о государственная тайна, которая была отмечена грифами «Особой важности», «Совершенно секретно»;

о служебная тайна - сведений помеченных грифом информации с грифом «Секретно»;

о частично закрытая информация «Для служебного пользования».

В учебно-методическом пособии «Г осударственная тайна в Российской Федерации» (под редакцией М.А. Вуса) авторы указывают, что «существовали фактически две системы тайн: государственная и партийная». Кроме того, авторы пособия также обращают внимание на существование категорий государственной и служебной тайны, при этом служебная тайна идентифицируется с военной тайной.

Анализ нормативно-правовых актов и иных документов, действующих на протяжении XX в., позволяет сделать вывод, что уже в первые дни после Октябрьской революции 1917 года новое правительство различало две основные тайны: государственную и служебную. Тому свидетельствует большое количество различных выпущенных в то время документов и правовых актов. В первую очередь следует привести Уголовный кодекс РСФСР 1922 г.

Глава 1 УК РСФСР 1922 г., именуемая «Государственные преступления», предусматривала применение уголовной ответственности за шпионаж всякого рода, который выражался в передаче, сообщении, похищении или собирании сведений, имеющих характер государственной тайны, в особенности военных, иностранным державам или контрреволюционным организациям в контрреволюционных целях, или за вознаграждение.

Глава 2 УК РСФСР от 1922 г. содержала положения о ряде составов должностных (служебных) преступлений, таких как: превышение либо злоупотребление служебным положением, халатность по отношению к службе, взятки и провокации на получение взятки, служебные подлоги и дискредитация власти и другие. Советской властью также было криминализировано разглашение отдельных видов сведений (п. 117 УК РСФСР 1922 г.).

Позднее, было принято Постановление ЦИК, СНК СССР «О шпионаже, а равно о собирании и передаче экономических сведений, не подлежащих оглашению». Это постановление легло в основу базовых начал уголовного законодательства СССР и его республик. Была введена уголовная ответственность за шпионаж. Под шпионажем понимались собирание, похищение и передача секретной информации для передачи ее представителям других стран, организациям, которые считались контрреволюционным или частным лицам.

Схожая ответственность наступала и за сбор сведений экономического характера, не считающихся государственной тайной, но не подлежащих разглашению по закону либо по распоряжению руководителей служб, ведомств, учреждений и предприятий, и передачу их организациям и лицам.

Аналогичные положения содержались и в Постановлении ЦИК СССР от 25 февраля 1927 г. «Положение о преступлениях государственных (контрреволюционных и особо для Союза СССР опасных преступлениях против порядка управления)». П. 25 Положения о воинских преступлениях от 1927 г. и последующие нормативно-правовые документы, которые закрепили перечень воинских преступлений, различали разглашение двух видов тайн: специально охраняемой тайны о вооруженных силах и об обороноспособности СССР и военных сведений, не подлежащих оглашению, но не являющихся специально-охраняемой тайной. Таким образом, подтверждается выдвинутая М.А. Вусом позиция, что служебная тайна зародилась в законодательстве СССР в форме военной тайны и данная категория развивалась параллельно с государственной тайной.

Перечень специально охраняемой государственной тайны устанавливался Постановлением СНК СССР от 27.04.1926 г. Уже на ранних этапах становления советского государства, активно употреблялся термин «сведения, не подлежащие оглашению», которые в то же время не составляли специально охраняемую государственную тайну. При этом указанные сведения выступали в качестве объекта уголовно-правовой охраной. Кроме того, указанные сведения защищались и другими средствами наряду с государственной тайной. Проводить анализ указанных сведений можно по аналогии с информацией ограниченного

доступа,     определение которой содержится                 в действующем

законодательстве РФ.

Большое влияние на дальнейшее развитие механизма правового регулирования доступа к сведениям, не подлежащим разглашению, оказало развитие в СССР цензуры. В 1922 г. был создан специальный орган в составе Наркомпроса РСФРСР - Главное управление по делам литературы и издательств (Главлит). Задачей Главлита стало осуществление контроля за содержанием издаваемой и распространяемой печатной продукции       в целях предотвращения распространения

материалов, содержащих агитацию и пропаганду против советской власти и диктатуры пролетариата, разглашающих государственную тайну и иные сведения, не подлежащие оглашению. Анализ деятельности Главлита в рамках исследования представляет интерес, поскольку нормативноправовые акты, регламентирующие его деятельность, содержали ряд положений, так или иначе затрагивающих охрану служебной тайны.

Положение «О Главном управлении по делам литературы и издательств» РСФСР в соответствии с пп. «ж» п. 3 предписывало Главлиту осуществлять выработку совместно с перечнями сведений, которые, по своему содержанию являлись специально охраняемой государственной тайной и не подлежащих опубликованию или оглашению. При этом такие сведения рассматривались в качестве служебных, которые являлись видом государственной тайны.

Существовало два типа таких сведений:

о сведения, доступ к которым был ограничен по объективным причинам;

о сведения, разглашение которых могло повлиять на население и представить новую власть в свете, невыгодном для нее и противоречащем коммунистической морали и этике.

Служебную тайну могли составлять, к примеру, сведения о льготах, которые предоставлялись сотрудникам государственных органов, а также партийных и комсомольских организаций.

Содержание информации, которая не подлежала разглашению, составляли:

о материалы и документы, касающиеся инвентаризации домовых фондов городов, рабочих, дачных и курортных поселков РСФСР; о содержание и результаты экспертизы заявок на изобретения; о сведения, представленные в переписке между учреждениями и предприятиями, между организациями и изобретателями по делам об изобретениях, по которым авторские свидетельства еще не опубликованы;

о содержание самого изобретения, если его разглашение признано нецелесообразным;

о сведения, которые содержатся в документах, регламентирующих порядок реализации паспортной системы; о планы и методика проведения ревизий финансовой и хозяйственной деятельности предприятия;

о содержание большого числа нормативно-правовых актов СССР.

Целесообразность засекречивания перечисленных сведений аргументировалась тем, что их разглашение может негативно повлиять на общественный порядок и навредить стабильному развитию государства.

Следует отметить, что изначально в 1917 г. главенствовала демократическая идея, сущность которой заключалась в обнародовании текстов нормативных документов, отражение которой представлено в Декрете «О порядке утверждения и опубликования законов», в соответствии с которым все нормативные документы после утверждения правительством подлежали публикации для всеобщего сведения и вступали в законную силу в день опубликования в официальной газете «Газета Временного Рабочего и Крестьянского Правительства». Тем не менее, вплоть до конца ХХ столетия все нормативные акты публиковались только с разрешения руководителей государственных органов на различных уровнях.

В аспекте рассматриваемой эпохи нормативно - правовые акты, составляющие служебную тайну, целесообразно рассматривать в качестве результатов работы законодательных органов. При этом подразумевается обязанность ее неразглашения лицами, получившими доступ к содержанию нормативно-правовых актов в ходе осуществления служебной деятельности.

В советское время на конфиденциальность определенного рода информации указывали специальные «грифы», такие как «Секретно», «Не подлежит опубликованию», «Не для печати», «Для служебного пользования». Эти же грифы устанавливались и на нормативных документах и нормативных актах. Такие грифы конфиденциальности имели очень многие документы, издаваемые различными органами власти и ведомствами СССР: Президиумом Верховного Совета - постановления и указы; Советом Министров - постановления и распоряжения; Министерствами и ведомствами - приказы и распоряжения.

Подобные постановления касались практически всех вопросов жизнедеятельности государства:

о получения либо лишения гражданства;

о подсудности по определенным делам, проведения амнистий для заключенных, по делам находящихся в особом производстве; о отношений в области трудового законодательства и социального обеспечения граждан страны, таких как - оплаты труда, оплаты труда граждан, работающих за рубежом, использования труда, заключенных в исправительные колонии, пенсионного обеспечения граждан и других вопросов;

о иных постановлений, регламентирующих права и обязанности советских граждан.

Можно сказать, что в СССР повсеместно была распространена практика прямого направления соответствующим государственным органам и неопубликования документов, не имеющих общего, рамочного значения. Более того, содержание многих нормативно-правовых актов, в том числе устанавливающих права, обязанности граждан и правовой статус организаций, предприятий, учреждений, государственных органов, механизм их реализации, составляло служебную тайну.

Необходимо отметить, что правила, которые допускали применение неопубликованных нормативно-правовых актов, затрагивающих личные права и интересы граждан, а также перечень их обязанностей, не признавались международным сообществом. Это подтверждается Итоговым документам Венской встречи (1989                                                                      г.), документом

Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (1990 г.), Парижской хартией для новой Европы (1990 г.).

В современной России такая практика недопустима в условиях развития правового государства. Она остается характерной только для тоталитарных режимов.

Защитный механизм по нераспространению информации был основан на разрешительном принципе, когда ограничивался доступ практически к любому типу информации.

В советский период активно использовалось такое понятие, как «служебная информация ограниченного доступа». Такая информация, не являясь государственной тайной, рассматривалась в качестве информации, разглашение которой могло нанести вред государству. Разграничение государственной тайны и служебной информации ограниченного доступа при схожести их сущностей обусловлено историческими особенностями. Различие этих видов информации определялось на основании уровня ущерба государственной безопасности, а также с учетом необходимости сохранения авторитета советского государства, руководства страны и государственной идеологии. При этом в законодательстве отсутствовало формализованное разграничение указанных видов тайн. Выбор формы и степени секретности определялся руководством государственного органа на основе личных воззрений его руководителя и текущей государственной политике. Это стало причиной того, что для многих сведений был установлен более высокий уровень секретности, чем это было необходимо.

В советский период разглашение служебной тайны предусматривало уголовную ответственность. В УК РСФСР 1960 г. не предусматривалось составов преступлений, которые в явной форме выражали уголовноправовые основы защиты служебных секретов. Но уже в 1964 г. в УК

РФСФСР были внесены изменения. Согласно этим изменениям (ст. 76.1 УК РСФСР) за передачу или сбор с целью передачи иностранным организациям или их представителям экономических, научно-технических или иных сведений, составляющих служебную тайну, лицом, которому эти сведения были доверены по службе или работе или стали известны иным путем предусматривалось наказание. Тяжесть наказания за разглашение устанавливалась в зависимости от субъекта, получающего доступ к служебной тайне, и наличия ущерба внешней безопасности государства. Другие формы разглашения сведений, составляющих служебную тайну, предусматривали применение дисциплинарной ответственности.

Если следовать статье УК РСФСР 1960 года, можно сделать вывод, что под служебной тайной в рассматриваемый период понимались любые экономические, научно-технические и иные сведения, за исключением тех, которые являлись государственной тайной. Понятие Государственной тайны введено как отдельный блок информации по вопросам, сопряженным с повышенной заинтересованностью государства в сохранении ее конфиденциальности и высокой степенью ответственности. Статья 76.1 действовала до принятия нового Уголовного кодекса РФ 1996 года, который не криминализировал служебную тайну в столь явном виде.

Содержание понятий «служебная тайна» и «информация для служебного пользования» оставалось на усмотрение служащих, которые могли руководствоваться только ведомственными документами. Так согласно Приказу Генеральной прокуратуры СССР от 22 ноября 1971 г. № 4519 для ряда сведений, не подлежащих опубликованию в открытых источниках, оглашению по радио и телевидению, предусматривалось использование грифов «Секретно», «Для служебного пользования», «Не подлежит опубликованию», «Не для печати», «Лично». В Приказе помимо этого дано разъяснение, что к сведениям такого рода относятся и несекретные материалы органов прокуратуры, открытая публикация которых, считалась нецелесообразной.

На закате советского периода развития государства нарушения режимов государственной и служебной тайны происходили систематически и повсеместно. Вместе с тем юридически понятия этих тайн сохранились. Режим соблюдения этих тайн сохранялся и применялся в практике деятельности государственных органов управления.

В начале 90-х годов двадцатого века в российском законодательстве в вопросах защиты информации сложилась сложная ситуация. На фоне активного нецелевого использования органами государственной власти режима информации с ограниченным доступом (служебной тайны) и действующих норм уголовного права за передачу таких сведений иностранным лицам и организациям, существования совокупной базы документов, устанавливавших особый режим защиты, сама система защиты такого рода информации имела большое количество пороков. Это, в первую очередь, было связано с тем, что вся нормативно-правовая база была основана на устаревшей модели государственного строя, не соответствовала изменившимся условиям. Многие решения принимались в угоду действующей политике и оперативной ситуации в стране. Все это активировало работы по реконструкции и развитию законодательства о служебной тайне. Вместе с тем большая часть проблем сохраняется и по настоящее время.

Во время существования СССР в государстве применялась единая система защиты информации с ограниченным доступом, в ней обозначалось три вида такой информации: государственная тайна (документация с грифами «особой важности», «совершенно секретно»); служебная тайна (документация с грифом «секретно»); информация «для служебного пользования».

В 1993 г. принят новый закон «О государственной тайне», который отнес гриф «секретно» к сведениям, составляющим государственную тайну. При этом институт служебной тайны не получил правового подкрепления. Другими словами, образовалась своеобразная нормативная ниша дефинитивного характера: формулировка «служебная тайна» указывается во многих нормативно-правовых актах, но законодательного определения, соответствующего понятию служебной тайны нет. В виду того, что законодательно нет регламента правовой защиты, невозможна и сама реализация права на защиту такой информации, теряется значимость ограничения доступа к ней.