Дореволюционный период. Становление законодательства об охране животного мира в России исторически связано в первую очередь с регулированием правил охоты в целях защиты права частной собственности на охотничьи угодья. Вместе с тем уже в первом законодательном акте об охоте Российской империи - Правилах об охоте от 3 февраля 1892 г., Высочайше утвержденных Его Императорским Величеством <1>, предусматриваются меры по защите охотничьих ресурсов от хищнического истребления, а также полный запрет на добычу отдельных видов диких животных. Так, п. 17 Правил полностью запрещена добыча зубров, оленей, диких коз (самцов, самок и телят), а также подробно - по конкретным видам животных и птиц - установлены календарные сроки, когда охота на эти виды запрещена в целях естественного воспроизводства охотничьих ресурсов, хотя сама эта цель Правилами не названа.

--------------------------------

<1> Полное собрание законов Российской империи. Собрание третье. Том XII. Санкт-Петербург, 1895. N 8301. С. 81 - 85.

Правила об охоте 1892 г. предусматривают целостный механизм, который на современном языке можно назвать лицензированием охоты (система разрешений на охоту, органы, уполномоченные выдавать разрешения, контроль), и ответственность за нарушение правил охоты, например за убой зубров, оленей и диких коз устанавливалась уголовная ответственность. Достаточно подробно регламентированы вопросы распределения обязанностей и полномочий органов и представителей власти.

Согласно п. 27 Правил ответственность за соблюдение предусмотренных ими правовых предписаний возлагалась: "1) на полицию; 2) чинов лесного ведомства и казенной лесной стражи, должностных лиц, заведывающих лесами удельного ведомства, а чинов корпуса лесничих, заведывающих частными лесами - в пределах вверенных их ведению или надзору участков; 3) лесных, полевых и охотничьих сторожей - в дачах, вверенных их надзору".

Пункты 28 - 34 Правил посвящены вопросам пресечения незаконной охоты и порядку привлечения виновных к ответственности. Примечательно, что Правила не обошли вниманием и должностные проступки. Например, полевые, лесные и охотничьи сторожа, уличенные в ложных показаниях, помимо предусмотренной за это ст. 943 Уложения об уголовных наказаниях ответственности, подлежали также "удалению от должности с лишением навсегда права на занятие оной". Данное обстоятельство свидетельствует о факте наличия в этом источнике права антикоррупционных норм, направленных на противодействие совершения должностных проступков в сфере охоты и охотничьего хозяйства.

Присутствуют и нормы, устанавливающие запреты и ограничения при реализации продукции охоты. Так, п. 25 Правил запрещает "перевозить и разносить, а также продавать и покупать дичь через десять дней после срока, с которого не дозволяется на нее охотиться" с оговоркой, что в запрещенные для охоты сроки можно перевозить живую дичь в целях ее разведения, но лишь при наличии разрешения местной полицейской власти.

Правила об охоте 1892 г. представляли собой ценный, говоря современным языком, комплексный акт прямого действия, однако они касались только обитателей лесных и полевых угодий и не распространялись на рыб и морских животных.

Обращает на себя внимание наличие в данном законодательном акте специально предусмотренных норм, направленных на обеспечение применения (реализации) его положений. Правила об охоте содержат указание на необходимость внесения изменений в другие акты в связи с их принятием. Одновременно с введением в действие Правил об охоте происходит коррекция норм гражданского, административного и уголовного законодательства, устанавливается финансовая и организационная база, способствующая применению вводимых Правил, за несоблюдение или нарушение которых применяется юридическая ответственность.

Важен и технико-юридический прием, использованный в Правилах об охоте: для верного и единообразного применения на практике отдельные, наиболее сложные нормы Правил сопровождаются примечаниями, таким образом, применяется способ официального толкования нормативного правового акта.

Нельзя не отметить факт бережного и ответственного отношения государства и нормотворцев того времени к разработке и принятию законодательства, скрупулезности в подготовке его изменений и дополнений <1>. Работы по подготовке проекта Правил об охоте, принятых в 1892 г., начались в августе 1871 г., для чего по распоряжению императора было создано Особое присутствие из членов Государственного Совета. Процесс согласования проекта этого законодательного акта в целях его принятия приостанавливался для более полного учета замечаний и предложений охотников-практиков и возобновился во 2-й половине 80-х годов XIX в. В 1890 г. проект прошел обсуждения в Совете министра государственных имуществ, после чего был направлен на заключение ряда министерств (внутренних дел, финансов, юстиции и др.) <2>.

--------------------------------

<1> См.: Туркин Н.В. Закон об охоте от 3 февраля 1892 г. с историческим очерком и мотивами, с приложением оставшихся в силе законоположений об охоте и таблиц сроков охоты. М., 1892.

<2> Туркин Н.В. Новые правила об охоте и наказания за нарушение их. С необходимыми популярными объяснениями. С таблицами сроков охоты. С рисунками хищных и полезных птиц и зверей. Второе дополненное издание. М.: Высочайше утвержд. т-во "Печатня С.П. Яковлева", 1892.

В дореволюционной России для пересмотра Правил об охоте 1892 г. была создана специальная Комиссия, включающая в свой состав компетентных и уважаемых специалистов <1>. В этих целях привлекались авторитетные негосударственные организации, в частности Императорское общество правильной охоты <2>. Переработанные Правила об охоте (Закон об охоте) в новой редакции так и не были приняты <3>.

--------------------------------

<1> См.: Труды по выработке законопроекта об охоте в связи с участием Императорского общества правильной охоты. С приложением резолюции 2-го Съезда охотников. М., 1911. Краев Н.В. О проблемах собственности на диких зверей и птиц // Право собственности на природные ресурсы и эффективность природопользования: Сб. тезисов докладов и выступлений на научно-практической конференции 13 - 14 апреля 2006 г. М.: ИЗиСП, ГУЗ, 2006. 312 с. С. 216 - 217.

<2> Императорское общество размножения охотничьих и промысловых животных и правильной охоты. Создано в 1872 г. в Москве по инициативе и под предводительством Василия Шереметьева. Наименование "императорское" обществам присваивалось Государем Императором за заслуги перед отечеством и сопровождалось шефством со стороны императорской семьи. - Прим. авт.

<3> Краев Н.В., Краева В.Н. Приравнивание к охоте - презумпция виновности, установленная законом // СПС "КонсультантПлюс".

1920-е годы. В первые годы советской власти начало свое развитие правовое регулирование рыболовства, лесопользования и ведения сельского хозяйства с учетом природоохранительных интересов. Ряд правовых норм, направленных на охрану природных ресурсов в процессе их хозяйственного использования, содержится в известных Декретах советского правительства "О социализации земли" (февраль 1918 г.), "О лесах" (май 1918 г.), "О недрах земли" (апрель 1920 г.), "Об охоте" (июль 1920 г.) <1>. Согласно указанным Декретам обеспечение правильной эксплуатации природных ресурсов возлагалось на Народный комиссариат земледелия (Наркомзем) РСФСР и Горный совет при Всероссийском Совете народного хозяйства (ВСНХ).

--------------------------------

<1> СУ РСФСР. 1918. N 25. Ст. 346; N 42. Ст. 522; 1920. N 36. Ст. 171; N 66. Ст. 297.

Национализация земель и природных ресурсов диктовала необходимость выработки новой системы отношений и в сфере природопользования, в том числе пользования объектами животного мира. Основным видом пользования животным миром была и оставалась охота <1>. Необходимо отметить, что молодое Советское государство в условиях гражданской войны, разрухи и голода предпринимало меры по охране природных богатств, в первую очередь животного мира.

--------------------------------

<1> О нормативном правовом обеспечении реализации государственной политики в сфере охоты и охотничьего хозяйства в советский период см.: Андреев М.Н., Краев Н.В., Краева В.Н. Государственная политика в сфере охоты и охотничьего хозяйства: история и современность. Киров: ГНУ ВНИИОЗ им. проф. Житкова Россельхозакадемии, 2013. С. 15 - 53.

Декретом Совета Народных Комиссаров РСФСР от 20 июля 1920 г. "Об охоте" <1> регулирование охотничьего дела поручалось Народному Комиссариату Земледелия (Наркомзему), на который были возложены:

--------------------------------

<1> СУ РСФСР. 1920. N 66. Ст. 297.

а) организация и ведение охотничьего хозяйства, включая разведение и охрану охотничьих животных;

б) направление и согласование деятельности местных органов управления охотой;

в) организация снабжения охотников орудиями производства, припасами и прозодеждой.

Примечательно, что на Наркомзем РСФСР возлагалась также задача учреждать заповедники, заказники, зоофермы, охотничьи парки и питомники пушного зверя, птицы и охотничьих собак (п. "б" ст. 3 Декрета). Действительно, создание природных заповедников и заказников, несмотря на тяжелейшие экономические условия и грандиозные масштабы, казалось бы, более насущных задач, стало примечательной чертой деятельности советской власти того периода.

Декрет об охоте воспринял положительный дореволюционный опыт регулирования охоты и построения системы охотничьего хозяйства, хотя базировался на принципиально иной идеологии. Согласно ст. 5 Декрета право на охоту признавалось за всеми совершеннолетними гражданами РСФСР. Воспользоваться этим правом можно было на основании охотничьих билетов, которые выдавались охотничьими союзами либо органами Наркомзема РСФСР. В отличие от платных разрешений на охоту согласно Правилам 1892 г., в соответствии со ст. 7 Декрета охотничьи билеты выдавались бесплатно и не подлежали оплате гербовым сбором, равно как само право охоты не облагалось налогами. Лица, имеющие охотничьи билеты, согласно ст. 9 Декрета, имели право производить охоту повсеместно, за исключением населенных пунктов, усадебных участков, заповедников, заказников и других участков, где охота регулируется особыми правилами.

В отличие от подробных Правил 1892 г., Декрет об охоте 1920 г., состоящий из 12 коротких статей, относил конкретизацию правил производства охоты, надзора за соблюдением этих правил, утверждение перечней зверей и птиц, запрещенных и разрешенных к добыче, а также сроков, в которые охота разрешается, к компетенции Наркомзема РСФСР.

Вскоре Декрет об охоте 1920 г. был заменен новым Декретом "Об охоте" ВЦИК и СНК РСФСР от 1 марта 1923 г. <1>. Новый Декрет, еще более лаконичный, чем предыдущий (5 статей), распространил права граждан РСФСР в сфере охоты на граждан "союзных с ней республик" (ст. 1). Важной для охотпользования новацией была оговорка о том, что к населению промысловых районов не применяется ограничение "охотничьей дееспособности" по возрасту, т.е. жители таких районов допускались к охоте и до достижения совершеннолетия. Промысловое население в охотничьих промысловых районах также освобождалось от обязанности получать удостоверения на право охоты. Перечень промысловых районов устанавливался Наркомземом по соглашению с Народным комиссариатом по делам национальностей и Комиссией по Внутренней Торговле при Совете Труда и Обороны.

--------------------------------

<1> СУ РСФСР. 1923. N 17. Ст. 216.

Становление народного хозяйства в двадцатые годы диктовало потребность в установлении четкой системы правил, которые бы регулировали хозяйственную эксплуатацию благ природы, предохраняя ее от истощения. В связи с этим издаются Постановление ВЦИК и СНК РСФСР "Об организации и управлении рыбным хозяйством" (1922 г.) <1>, Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 24.08.1922 "О соблюдении правил об охоте" <2>, предусматриваются меры борьбы с браконьерством <3>. Для дела охраны природы большое значение имело издание Земельного, Лесного и Уголовного кодексов РСФСР, в которых предусматривается ответственность за нарушение правил землепользования и эксплуатации недр, за неправильное ведение лесного хозяйства и лесонарушения, за производство рыболовного промысла с нарушением правил и иные действия, наносящие ущерб делу охраны природы <4>.

--------------------------------

<1> СУ РСФСР. 1922. N 61. Ст. 780.

<2> СУ РСФСР. 1922. N 54. Ст. 687.

<3> Сельскохозяйственная жизнь. 1921. N 2.

<4> Колбасов О.С. Советское законодательство об охране природы за 40 лет // Известия высших учебных заведений. Серия "Правоведение". 1958. N 1. С. 37 - 46.

После образования СССР был принят ряд союзных актов по вопросам охраны природы общегосударственного значения. В их числе - Постановление ЦИК и СНК СССР от 21 ноября 1924 г. "Об основах организации рыбного хозяйства Союза ССР" <1>, Постановление СНК СССР от 2 февраля 1926 г. "Об ограничении промысла морских котиков и морских бобров" <2>.

--------------------------------

<1> СЗ СССР. 1924. N 25. Ст. 214.

<2> СЗ СССР. 1926. N 24. Ст. 154.

В этот же период разворачивается общественное движение содействия охране природы. Организуются центральные и местные бюро краеведения, имеющие секции охраны природы. В 1924 г. было создано Всероссийское общество охраны природы <1>.

--------------------------------

<1> Устав Всероссийского общества охраны природы. М., 1925.

25 июля 1927 г. был принят крупный общероссийский нормативный правовой акт - Постановление ВЦИК и СНК РСФСР "Об утверждении Положения о рыбном хозяйстве" <1>. Хотя данный документ имел преимущественно хозяйственно-организационную направленность, велико его значение и в отношении охраны рыб, морских и речных водных животных (млекопитающих, ракообразных, моллюсков), находящихся в состоянии естественной свободы. Это был нормативный правовой акт комплексного характера, урегулировавший сложную совокупность отношений по промыслу и добыче рыбы и других, говоря современным языком, водных биологических ресурсов, включая производственные, организационные и многие другие, в том числе природоохранные, аспекты данного вида природопользования. Так, уже в определении рыбного хозяйства в ст. 1 Положения сказано: "Под рыбным хозяйством разумеется:

--------------------------------

<1> СУ РСФСР. 1927. N 102. Ст. 684.

а) деятельность по использованию запасов рыбы и других водных животных (млекопитающих, ракообразных, моллюсков), а также морских водорослей;

б) мероприятия по организации этого использования на рациональных началах, ограждающих указанные запасы от истощения, и

в) мероприятия, направленные к поддержанию и созданию рыбных запасов (рыбоводство)".

Все водные угодья страны в соответствии с Положением классифицированы на промысловые и непромысловые рыбохозяйственные угодья. В свою очередь, промысловые угодья подразделены на угодья общероссийского и местного значения, исходя из чего определены их подчиненность и правовое регулирование. Закрытый перечень водных угодий общероссийского значения устанавливался Приложением к ст. 6 Положения. Все промысловые водные угодья, не указанные в этом перечне, считались угодьями местного значения. При этом в ст. 18 Положения специально оговаривалось, что лов рыбы для личного потребления допускается бесплатно и повсеместно, за исключением заповедных мест и правильных прудовых и озерных хозяйств, орудиями, список которых издается соответствующими народными комиссариатами земледелия для отдельных рыболовных районов. Промысловая добыча рыбы и водных животных разрешалась по специальным платным билетам, которые выдавались уполномоченными местными органами.

Значительное внимание в Положении уделялось нормам прямой природоохранной направленности. Так, предусматривался безусловный запрет глушения рыбы с помощью взрывчатых веществ; оговаривалось, что правилами производства рыбного промысла могут дополнительно устанавливаться: а) запретные для производства рыбного промысла пространства; б) запретные для рыболовства сроки; в) запрещаемые орудия и способы лова; г) минимальные размеры ловимой рыбы (кроме осетровых пород); д) предельное количество допускаемой к вылову рыбы для данного водоема или отдельных его участков, а также другие ограничения, вызываемые местными условиями промысла.

Ряд предусмотренных Положением мер имел целью сохранение естественных популяций особо ценных и редких пород. Так, в целях поддержания и увеличения запасов ценных пород рыб в рыбопромысловых угодьях общереспубликанского значения, а также в целях рационального рыбохозяйственного использования водоемов местного значения на народные комиссариаты земледелия возлагалось осуществление мероприятий по рыбоводству, как государственному, так и сельскохозяйственному. Государственное рыбоводство включало в себя все мероприятия по массовому искусственному разведению промысловых пород рыбы в крупных водоемах (морях, больших реках и озерах). Сельскохозяйственное рыбоводство заключалось в организации рационального рыбного хозяйства в небольших искусственных и естественных водоемах (прудовое и озерное хозяйство) с целью интенсивного их использования для разведения хозяйственно-ценных рыб. Специальная глава Положения была посвящена научно-промысловым исследованиям (биологическим и экономическим), одной из основных целей которых названо "выяснение состояния рыбных запасов и воздействия на них рыбного промысла".

Исторический обзор развития отечественного законодательства о животном мире будет неполным, если не упомянуть о государственной охране животных и уникальных природных комплексов в заповедниках и заказниках.

Создание заповедников играло первостепенную роль в условиях, когда надо было сохранить островки нетронутой природы или приостановить нанесение ей непоправимого ущерба. В связи с подготовкой к учреждению Астраханского заповедника по указанию В.И. Ленина уже в начале 1919 г. был разработан проект Декрета о заповедниках, который, однако, не был издан в виде декрета СНК РСФСР. Тем не менее основные положения одобренного Лениным проекта декрета были в дальнейшем использованы при издании нормативных актов о заповедниках.

Первый общий Декрет Совнаркома РСФСР об охране памятников природы был издан за подписью В.И. Ленина 16 сентября 1921 г. <1>. В нем были закреплены и развиты уже имевшиеся практические начинания по созданию заповедников. По этому Декрету организация охраны памятников природы в стране возлагалась на Народный комиссариат просвещения РСФСР. Ему предоставлялось право объявлять участки земли или отдельные произведения природы, представляющие особую научную и культурно-историческую ценность, неприкосновенными памятниками природы, заповедниками или национальными парками. На территории заповедников и национальных парков не допускалась без разрешения Наркомпроса РСФСР обработка земли, разработка ее естественных богатств, охота, ловля зверей, птиц, рыбы, собирание яиц и пуха <2>.

--------------------------------

<1> СУ РСФСР. 1921. N 65. Ст. 492.

<2> Колбасов О.С. Указ. соч.

Первый заповедник (Астраханский) был образован в 1919 г. Вскоре по Декрету СНК РСФСР от 14 мая 1920 г. <1> учреждается государственный Ильменский заповедник на Южном Урале. После издания Декрета от 16 сентября 1921 г. сеть заповедников стала быстро расширяться.

--------------------------------

<1> СУ РСФСР. 1920. N 39. Ст. 181.

В 1924 г. издается Декрет ВЦИК и СНК РСФСР и Инструкция Наркомпроса об учете и охране памятников природы <1>. 5 октября 1925 г. принято большой важности Постановление ВЦИК и СНК РСФСР об охране участков природы, имеющих преимущественно научное или культурно-историческое значение <2>. В нем четко обозначен объект охраны, а также дано определение полного и частичного заповедника, которое впоследствии было положено в основу Типового положения о заповедниках 1929 г. Этим Постановлением был учрежден при Наркомпросе РСФСР Междуведомственный государственный комитет по охране природы, возглавивший борьбу за рационализацию использования природных ресурсов предприятиями различных ведомств. В краях и губерниях были образованы Междуведомственные комиссии по охране природы, действовавшие на правах местных органов Комитета <3>.

--------------------------------

<1> СУ РСФСР. 1924. N 18. Ст. 189; N 6. Ст. 654.

<2> СУ РСФСР. 1925. N 70. Ст. 559.

<3> См. подробнее: Колбасов О.С. Указ. соч.

1930 - 1950-е годы. Разворачивающаяся в стране индустриализация обусловливала жестко плановый подход и диктовала необходимость укрепления государственного руководства во всех сферах народного хозяйства. Эти мотивы ясно прослеживаются и в изданном 10 февраля 1930 г. Постановлении ЦИК и СНК РСФСР "Об утверждении Положения об охотничьем хозяйстве РСФСР" <1>. Данный документ пришел на смену Декрету ВЦИК и СНК от 1 марта 1923 г. "Об охоте". Он примечателен четкими формулировками вводимых терминов и понятий, компактным объемом и комплексным правовым регулированием. Положение оперирует новыми терминами, которым дает точные определения.

--------------------------------

<1> СУ РСФСР. 1930. N 9. Ст. 109.

Так, введены понятия: государственный охотничий фонд (дикие звери и птицы, находящиеся на территории РСФСР в состоянии естественной свободы); охотничье хозяйство (система мероприятий, имеющих целью правильную эксплуатацию государственного охотничьего фонда и увеличение и улучшение ценных охотничьих зверей и птиц путем охоты, звероводства и дичеразведения); охотничьи угодья (земельные, лесные и водопокрытые площади, могущие служить для охотничьего хозяйства).

Под особыми охотничьими угодьями понимались охотничьи угодья, выделенные для ведения в них правильного охотничьего хозяйства с проведением особых мероприятий по сохранению и разведению зверей и птиц и с ограничением количества допускаемых для производства охоты лиц.

"Отграниченные в натуре участки охотничьих угодий, в которых производство охоты и всякое использование земельных, лесных и водопокрытых площадей не для целей заповедника воспрещается навсегда" назывались охотничьими заповедниками. Они делились на заповедники общегосударственного и местного значения, первые устанавливались постановлениями СНК РСФСР, вторые - постановлениями совнаркомов автономных республик и надлежащих краевых (областных) исполкомов. В городских лесах охотничьи угодья объявлялись охотничьими заповедниками по постановлениям соответствующих горсоветов и состояли в их ведении.

Выделялась и такая категория охотничьих угодий, как охотничьи заказники - отграниченные в натуре участки охотничьих угодий, в которых запрещается производство охоты на срок не свыше 10 лет.

Определены Положением и источники финансирования охотничьего хозяйства страны: учреждался фонд рационализации и развития охотничьего хозяйства РСФСР, и все заготовляющие продукцию охотничьего хозяйства организации обязаны были производить в него процентные отчисления от заготовительной стоимости собираемой ими в плановом порядке указанной продукции. Размер процентных отчислений и порядок их взимания, а также порядок использования средств фонда устанавливаются особым Положением, издаваемым ЭКОСО РСФСР <1>.

--------------------------------

<1> Экономическое совещание при СНК РСФСР (ЭКОСО). Образовано 16 августа 1923 г. Декретом СНК РСФСР и действовало до апреля 1941 г. - Прим. авт.

Охотой согласно Положению признается добывание диких зверей и птиц, находящихся в состоянии естественной свободы. Право производства охоты на территории РСФСР, за исключением площадей, отведенных под особые охотничьи угодья, заповедники и заказники, предоставлялось всем лицам, достигшим 14-летнего возраста, имеющим при себе свидетельство на право производства охоты. За право производства охоты ст. 15 Положения предусматривала охотничий сбор, размер и порядок взимания которого устанавливался СНК РСФСР. Также СНК РСФСР устанавливал порядок выдачи свидетельств на право производства охоты.

Общее руководство охотничьим хозяйством и общее регулирование охоты возлагалось на Наркомзем РСФСР и наркомземы автономных республик по принадлежности. Наблюдение за выполнением правил производства охоты и охраны охотничьих угодий возлагалось на лесную стражу, промысловый надзор, милицию, сельсоветы, на должностных лиц других местных органов власти, а также на членов охотничьих кооперативных организаций и членов обществ содействия милиции.

Согласно ст. 22 в охотничьих заповедниках общегосударственного значения, а также в тех охотничьих угодьях, перечень которых устанавливается Наркомземом РСФСР по соглашению с заинтересованными ведомствами и утверждается СНК РСФСР, охотничий надзор содержится за счет ассигнований по госбюджету. В остальных заповедниках и охотничьих угодьях охотничий надзор содержится за счет средств по местному бюджету.

Таким образом, в Положении 1930 г. воспринят положительный дореволюционный подход к установлению в нормативном правовом акте юридического обеспечения его реализации, прежде всего основ финансирования, включая доходные и расходные составляющие, порядок целевого использования средств. Обеспечительное значение для применения на практике Положения имели также установленные в нем нормы, определяющие государственные органы власти и должностных лиц, уполномоченных осуществлять функции управления, включая и нормативное регулирование, а также надзора и контроля в области охоты и охотничьего хозяйства. Немаловажное значение имели и нормы об ответственности за нарушение правил охотпользования.

В годы Великой Отечественной войны по объективным причинам законодательство о животном мире не развивалось. Однако уместно упомянуть примечательные документы того времени.

Первый - Постановление СНК РСФСР от 13 января 1944 г. N 30 "О мерах по истреблению волков на территории РСФСР" <1>. В условиях военного времени, всеобщей мобилизации мужского населения, в том числе охотников и работников охотничьих хозяйств, создалась чрезвычайная ситуация, когда возросшие популяции волков во многих регионах страны стали представлять серьезную угрозу населению и особенно сельскохозяйственным животным. СНК РСФСР обязал облисполкомы, крайисполкомы и совнаркомы автономных республик издать обязательные постановления об истреблении волков, предусматривающие порядок привлечения местного населения для проведения облав на волков. В этих целях им было предоставлено право производить мобилизацию охотников-волчатников, работающих в государственных и общественных организациях, на облаву волков сроком до одного месяца с сохранением за привлекаемыми места работы и содержания. На Главное управление по заповедникам, зоопаркам и зоосадам при Совнаркоме РСФСР <2> была возложена обязанность обеспечить истребление волков на территории заповедников.

--------------------------------

<1> СП РСФСР. 1944. N 4. Ст. 25.

<2> Этот орган государственной власти имел в разные годы различные наименования: 1933 - 1938 гг. - Комитет по заповедникам при Президиуме ВЦИК РСФСР; 1938 - 1939 гг. - Комитет по заповедникам при СНК РСФСР; 1939 г. - Главное управление по заповедникам при СНК РСФСР; 1939 - 1945 гг. - Главное управление по заповедникам, зоопаркам и зоосадам при СНК РСФСР; 1945 - 1946 гг. - Главное управление по заповедникам при СНК РСФСР; 1946 - 1951 гг. - Главное управление по заповедникам при Совете Министров РСФСР // Архивы России: http//guides.rusarchives.ru/browse/guidedbook.htlm?did=20&sid=685568.

Второй документ - Постановление СНК РСФСР от 9 февраля 1945 г. N 95 "О мероприятиях по истреблению волков в 1945 году" <1>. В нем отмечено, что в результате усиления работы по борьбе с волками в областях, краях и автономных республиках РСФСР в 1944 г. истреблено 18 806 волков против 5 970, истребленных в 1943 г.

--------------------------------

<1> СП РСФСР. 1945. N 3. Ст. 19.

Постановлением предусмотрено, что облисполкомы, крайисполкомы и совнаркомы автономных республик обязаны, в частности, разработать мероприятия по истреблению волков с привлечением населения колхозов, совхозов, а также физкультурных, охотничьих обществ, заготовительных и других хозяйственных организаций; установить контроль за проведением заготовительными организациями установленного натурального премирования охотников за истребление волков и принять меры к широкому ознакомлению населения с действующим порядком премирования.

Третье свидетельство трудностей военного времени в сфере охраны животного мира - Постановление СНК РСФСР от 26 мая 1945 г. N 337 "О запрещении охоты на лосей" <1>. В документе отмечено, что за последние годы в Приморском, Хабаровском краях, Читинской, Ярославской, Рязанской, Ивановской и Московской областях, вследствие ослабления надзора и контроля за соблюдением правил и сроков охоты, имеет место истребление лосей, а в ряде областей, краев и автономных республик практикуется выдача организациям и частным лицам разрешений на отстрел лосей, причем контроль за правильным использованием разрешений со стороны местных управлений по делам охотничьего хозяйства не проводится. В связи с этим СНК РСФСР постановил запретить в течение круглого года охоту на лосей на территории РСФСР за исключением отдельных регионов, где допускался плановый выборочный отстрел лосей с промысловой целью, и охотничьих хозяйств некоторых областей, где допускался отстрел лосей-быков в порядке отбраковки. Установлено было, что разрешения на отстрел лосей выдаются облисполкомами, крайисполкомами и совнаркомами автономных республик на основании планов отстрела, утверждаемых СНК РСФСР.

--------------------------------

<1> СП РСФСР. 1945. N 4. Ст. 27.

По мере послевоенного восстановления народного хозяйства страны появилась возможность развития правового регулирования основного вида пользования объектами животного мира - охоты. В 50-е годы такое регулирование осуществлялось путем издания подзаконных нормативных правовых актов, причем ведомственного уровня, и эта практика получила развитие и прочно утвердилась в дальнейшем.

Главное управление охотничьего хозяйства (с 1957 г. Главное управление охотничьего хозяйства и заповедников) - Главохота РСФСР являлось органом Совета Министров РСФСР, но принятые им в пределах своих полномочий акты не имели юридической силы постановлений Совета Министров, а являлись приказами органа исполнительной власти союзно-республиканского уровня <1>. Следует отметить, что ведомственный способ регулирования во всех областях общественных отношений был свойственен политической воле, практике органов государственной власти и, соответственно, востребован правовой системой того времени.

--------------------------------

<1> См.: Примерные правила производства охоты и ведения охотничьего хозяйства на территории края, области, автономной республики, утв. Приказом Главохоты РСФСР 14 марта 1951 г.; Типовые правила производства охоты, ведения охотничьего хозяйства и заготовки продукции на территории области, края, АССР, утв. Приказом Главохоты РСФСР 31 января 1957 г.

1960 - 1980-е годы. Продолжающееся укрепление государственного руководства во всех отраслях народного хозяйства, централизация управления и контроля выводили на передний план органы исполнительной власти союзного, союзно-республиканского и республиканского уровня. Расширялись их функции, в том числе и по правовому обеспечению сферы отношений, в которых они осуществляли свое руководство, реализовывали полномочия, предоставляемые им высшими органами исполнительной власти (Советами Министров СССР и РСФСР). Такая тенденция не обошла и охоту и ведение охотничьего хозяйства <1>.

--------------------------------

<1> См.: Андреев М.Н., Краев Н.В., Краева В.Н. Государственная политика в сфере охоты и охотничьего хозяйства: история и современность. Киров: ГНУ ВНИИОЗ им. проф. Житкова Россельхозакадемии, 2013. С. 15 - 134.

Положение об охоте и охотничьем хозяйстве РСФСР, утвержденное Постановлением Совета Министров РСФСР от 10 октября 1960 г. N 1548 <1>, пришло на смену аналогичному Положению от 10 февраля 1930 г. Но в четкости формулировок терминов и понятий Положение 1960 г. уступает предыдущему документу. Кроме того, оно иначе нормативно определяет некоторые важные категории.

--------------------------------

<1> СП РСФСР. 1960. N 34. Ст. 164.

Так, "охотничье хозяйство" теперь определено как отрасль народного хозяйства, основной задачей которой является обеспечение потребностей государства в пушнине и другой продукции охоты (тогда как ранее это была система мероприятий, имеющих целью правильную эксплуатацию государственного охотничьего фонда и увеличение и улучшение ценных охотничьих зверей и птиц путем охоты, звероводства и дичеразведения).

Сократилась и экологическая составляющая понятия "охотничье угодье", поскольку из его состава исключены "особые охотничьи угодья", отсутствует подробная регламентация статуса охотничьих заказников и охотничьих заповедников. Теперь охотничьи угодья делятся на угодья, закрепленные за государственными, кооперативными и общественными организациями, и угодья общего пользования, в которых охота разрешается всем гражданам в порядке, установленном правилами охоты.

Положением 1960 г. увеличен возраст лица - охотника с огнестрельным оружием с 14 до 18 лет. Исключение составили граждане, населяющие районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, которые могли пользоваться правом охоты с охотничьим огнестрельным оружием с 14-летнего возраста (ранее промысловое население вообще освобождалось от обязанности иметь свидетельство на право производства охоты, и в отношении их не было возрастного ограничения на осуществление охоты с использованием огнестрельного оружия).

Были расширены и жестко установлены требования для всех граждан для получения права охоты с охотничьим огнестрельным оружием: кандидат был обязан сдать испытания по правилам охоты, технике безопасности на охоте, обращению с охотничьим огнестрельным оружием и уплатить государственную пошлину в установленном размере.

Положением 1960 г. существенно увеличены полномочия Главохоты РСФСР и его местных органов, которые осуществляли руководство охотничьим хозяйством на территории РСФСР и контроль за деятельностью государственных, кооперативных и общественных организаций в части эксплуатации охотничьих угодий, организации охотничьего промысла, развития охотничьего спорта, выполнения установленного законом порядка заготовки, переработки и торговли продукцией охоты, а также продажи охотничьего оружия и боеприпасов. Главохота РСФСР наделялась полномочиями устанавливать и утверждать, в частности, порядок охотничьего устройства, отвода охотничьих угодий, условия, на которых угодья закрепляются за организациями; типовые правила охоты; сроки охоты, разрешение или запрещение добычи отдельных видов диких зверей и птиц в целом по РСФСР или по отдельным зонам; порядок выдачи разрешений на добычу всех диких зверей и птиц для научных и культурных целей в запрещенные для охоты сроки либо в запрещенных местах; инструкцию о порядке выдачи охотничьих билетов, учета охотников и их вооруженности.

Неоднозначное отношение вызывают нормы Положения об охоте 1960 г., императивно предписывающие всем обществам охотников на территории РСФСР объединиться в Союз обществ охотников РСФСР (Росохотсоюз), который "организует охотников и направляет их деятельность", или норма о том, что, "лица, обнаружившие нарушение правил охоты, премируются в размере 50% от сумм наложенного штрафа".

Серьезное внимание в документе уделено вопросам реализации продукции охотничьего хозяйства. Положение изобилует ограничениями и запретами. Пушнина и шкуры диких зверей, добытых на территории РСФСР, должны были сдаваться только организациям, допущенным к заготовкам продукции охотничьего хозяйства. В личных целях для изготовления одежды и других предметов быта допускалось использование добытой охотой пушнины исключительно коренным национальным населением Крайнего Севера и местностей, приравненных к районам Крайнего Севера. Торговля мясом диких копытных животных и медведей гражданам разрешалась только при наличии специальных разрешений на их добычу, выданных уполномоченными органами.

Таким образом, Положение об охоте и охотничьем хозяйстве РСФСР 1960 г. было основано на промышленно-производственной идеологии и направлено прежде всего на использование, а не на охрану объектов животного мира. Главная цель этого документа - обеспечение потребностей государства в пушнине и другой продукции охотничьего хозяйства.

В соответствии с этим Положением в 1961 г. были утверждены Типовые правила охоты в РСФСР, а затем в 1974 г. новые Типовые правила <1>, которые детализировали:

--------------------------------

<1> Утверждены Приказом Главохоты РСФСР от 1 марта 1974 г. N 66 // Сборник нормативных материалов по охотничьему хозяйству. М., 1984.

- права на охоту в отношении документов (форма, виды), использования охотничьего оружия, производства охоты в отдельных районах и на территориях;

- требования к орудиям и способам охоты;

- сроки и порядок охоты, включая перечень видов охотничьих животных, на которых охота запрещена полностью или ограничена, предельные нормы отстрела дичи на одного охотника;

- виды, порядок реализации, определения продукции незаконной охоты.

Приказом Главохоты от 04.01.1988 N 1 были утверждены новые Типовые правила охоты в РСФСР <1>. Они более подробны, содержание их норм и положений экологизировано и либерализировано. Необходимость принятия новых правил охоты была связана прежде всего с принятием союзного и республиканских законов об охране и использовании животного мира. Эти Типовые правила сопровождаются важными приложениями, имеющими большой объем и детальное содержание и содержащими, в частности, перечни: видов охотничьих животных РСФСР (млекопитающие, птицы); лицензионных видов пушных зверей в РСФСР; видов пушных зверей, добытых охотой, шкурки которых подлежат обязательной сдаче заготовительным организациям; видов певчих птиц, обитающих на территории РСФСР и разрешенных для отлова и содержания массовому любителю.

--------------------------------

<1> Приказ Главного управления охотничьего хозяйства и заповедников при Совете Министров РСФСР от 4 января 1988 г. N 1 об утверждении новых Типовых правил охоты в РСФСР опубликован не был. См. СПС "КонсультантПлюс". - Прим авт.

Типовые правила охоты в РСФСР 1988 г. формально сохраняли свое действие до 28 января 2013 г., но применялись только в части, не противоречащей ФЗ от 24 июля 2009 г. N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", вступившему в силу 1 апреля 2010 г. 16 ноября 2010 г. Приказом Минприроды России N 512 были утверждены новые Правила охоты <1>. При этом Положение об охоте и охотничьем хозяйстве РСФСР 1960 г. и в настоящий момент формально сохраняет свое действие.

--------------------------------

<1> Российская газета. 2011. 24 февр. N 39.

25 июня 1980 г. был принят Закон СССР "Об охране и использовании животного мира" <1>. В соответствии с этим союзным документом был принят Закон РСФСР от 14 июля 1982 г. с одноименным названием <2>.

--------------------------------

<1> Ведомости ВС СССР. 1980. N 27. Ст. 530. Этот Закон фактически утратил силу на территории Российской Федерации в связи с принятием Соглашения от 8 декабря 1991 г. "О создании Содружества Независимых Государств", ратифицированного Постановлением ВС РСФСР от 12 декабря 1991 г. N 2014-1, и денонсацией Договора об образовании СССР, утвержденного I Съездом Советов СССР 30 декабря 1922 г. Постановлением от 12 декабря 1991 г. N 2015-1.

<2> Закон РСФСР от 14 июля 1982 г. "Об охране и использовании животного мира" // Ведомости ВС РСФСР. 1982. N 29. Ст. 1029. Этот Закон утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире".

В 80-е годы на смену системе правового регулирования, при которой действовали нормы природоресурсного законодательства, направленные на регулирование использования объектов животного мира, содержащиеся исключительно в подзаконных актах (положениях, правилах), прежде всего регулирующих охоту и рыболовство, приходит новая система, основанная на действии комплексных законодательных актов об охране и использовании животного мира. Важно, что это правовое регулирование устанавливается на уровне специальных законов СССР и союзных республик. Согласно названиям и содержанию законов охрана объектов животного мира становится приоритетом в сравнении с их использованием, увеличивается экологическая составляющая правового регулирования.

С этого времени в СССР все нормативные правовые акты, обеспечивающие регулирование отношений в области животного мира, должны были встраиваться в структуру законодательства, обозначенную соответствующими законами союзного и республиканского уровня. Республиканские законы, не противореча союзному закону, развивали его положения, а подзаконные нормативные правовые акты в соответствии с законами, в свою очередь, не противореча им, детализировали законодательные предписания о животном мире. Такой важный момент определил и наметил дальнейшее развитие фаунистического законодательства (права) в качестве составной части правовой системы страны.

Подобная система и структура законодательства о животном мире в качестве составной части общей правовой системы государства действует и в новейшей России.