Дореволюционный период. Лесное законодательство России имеет давнюю историю. Как отмечается рядом авторов, принятие актов, регулирующих лесные отношения в России, в период с принятия Соборного уложения 1649 г. по 1917 г. зависело не от задач перспективного развития этих отношений, а, скорее, от существовавших проблем, связанных с эксплуатацией лесов, как, например, нерегулируемая вырубка леса, необходимость обеспечения обороноспособности страны <1>.

--------------------------------

<1> Пуряева А.Ю. Государственное управление частными лесами в России в период с 1649 по 1917 г. // Экологическое право. 2011. N 4. С. 2 - 4.

Указанные авторы <1> отмечают, что можно говорить о начале формирования лесного законодательства России уже в XVI веке, однако в тот период леса охранялись прежде всего не как объект природы, а как вид имущества, принадлежащего в основном крупным землевладельцам, в том числе государству, короне и церкви.

--------------------------------

<1> См., например: Пуряева А.Ю., Пуряев А.С. Лесное право: Учебное пособие. М., 2009. С. 6, 7.

Кроме того, леса охранялись и как имущество, необходимое для обеспечения экономических и политических задач развития страны, а также для обеспечения интересов казны, которые были связаны с пушным промыслом и налогами, получаемыми от него <1>. Это подтверждается и нормативными актами, которые принимались в тот период. Например, Указы царя Алексея Михайловича (1629 - 1676) "О строгом сбережении засечных лесов", "О сбережении заповедного леса в Рязанском уезде", "О запрещении уничтожения лесов в истоках рек", Указ Петра I о ведении хозяйства в корабельных лесах, о севе лесов для флота (1723 г.) и т.п. <2>.

--------------------------------

<1> Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А. Природоохранные акты: от Русской Правды до петровских времен // Государство и право. 1996. N 8. С. 141

<2> Там же. С. 7.

Итак, большинство нормативных актов дореволюционного периода регулировали отношения в области использования и сбережения лесов как ценного имущества, необходимого для развития промышленности, и как принадлежности угодий <1>. В этот период общих положений об охране лесов не существовало и рубка была свободна, за исключением лесов, имевших специальное назначение (засек), и лесов, на которые были выданы охранные грамоты.

--------------------------------

<1> Шелгунов Н.В. Материалы для Лесного устава // Юридический вестник. 1860 - 1861. Вып. N 7. С. 4.

Указанные тенденции касаются правового регулирования охраны и использования не только лесов, но и других природных объектов. Главным регулятором отношений природопользования были правовые нормы, регламентирующие имущественные отношения владельцев земельных участков, лесов, охотничьих угодий <1>.

--------------------------------

<1> Голиченков А.К., Новицкая Т.Е., Чиркин С.В. Очерки истории экологического права: развитие правовых идей охраны природы // Вестник Московского государственного университета. Серия 11. Право. 1991. N 1. С. 51.

В законодательстве России XVII - XVIII вв. появляется тенденция к ограничению прав собственников природных объектов в интересах государства, однако эти ограничения просуществовали до 1782 года и были отменены Указом Екатерины II, передавшим все леса, в том числе заповедные, в полную собственность владельцев имений <1>.

--------------------------------

<1> Там же. С. 55.

Поэтому, если говорить об истории развития лесного законодательства в России, следует начинать со второй половины XIX в., поскольку именно в этот период в России начинает формироваться так называемое природоохранное законодательство.

До XIX в. нормативные акты были разрознены и регулировали только некоторые вопросы лесопользования. Например, Обервальдмейстерская инструкция, принятая в 1723 г. Еще одной тенденцией того времени было принятие нормативных актов, регулирующих лесные отношения в отдельных регионах Российской империи <1>.

--------------------------------

<1> Навасардова Э.С. Кодификация лесного законодательства России в XIX в. // Общество и право. 2009. N 4 (26). С. 14.

Только в 1801 году Александром I было поручено рассмотреть Устав о лесах по Белорусской провинции в особой Комиссии и соотнести его с иными уставами и положениями о лесах, действовавшими в то время. При этом Комиссия провела ревизию всех, в том числе ранее действовавших, постановлений о состоянии казенных лесов и составила проект Устава, который был подписан государем и приобрел после этого юридическую силу. Следует отметить, что отдельные дореволюционные авторы считали данный проект Устава переложением Форстмейстерской инструкции Павла I и его последующих постановлений <1>.

--------------------------------

<1> Шелгунов Н.В. Указ. соч. С. 16.

Поэтому, несмотря на то, что в современной литературе этот документ и именуют первым Уставом лесным Российской империи, в полном смысле ассоциировать его с подобной формой нормативного акта вряд ли возможно. Скорее следует говорить о том, что он явился первоосновой для дальнейшей кодификации лесного законодательства <1>. При этом задачей законодателей было скорее не создание "чего-то необыкновенно нового", а исключение из закона всего лишнего <2>.

--------------------------------

<1> Навасардова Э.С. Указ. соч. С. 15.

<2> Шелгунов Н.В. Указ. соч. С. 2.

Лесной устав помещался в 1-й книге VIII тома Свода законов Российской империи, который, как и весь Свод, переиздавался несколько раз. Последний в истории России Лесной устав был опубликован в 1913 г. Он состоял из разделов: 1 - о сбережении и охранении лесов; 2 - о лесах казенных; 3 - о государственных лесах, в непосредственном распоряжении Лесного Ведомства не состоящих; 4 - о лесах частновладельческих; 5 - о лесах въезжих, общих и спорных; 6 - об ответственности за нарушение постановлений о лесах.

При этом все указанные выше варианты Лесного устава представляли собой разбросанные в большом количестве отдельные книги, брошюры, оттиски и прочие положения самого Устава, инструкции, правила, циркуляры, наказы и т.д. Все это существенно затрудняло применение указанных норм <1>.

--------------------------------

<1> См.: Лесной устав / Сост. Н. Залеман. СПб.: Тип. Альтшулера, 1910.

Данная ситуация с лесным законодательством Российской империи позволила в дальнейшем сделать вывод о том, что лесное хозяйство до революции стояло на чрезвычайно низкой ступени развития при отсутствии всякого плана государственного лесного хозяйства <1>.

--------------------------------

<1> Лесное хозяйство РСФСР и перспективы его развития. М., 1924.

Эта же тенденция прослеживается и в первой половине XIX в. После утверждения в 1802 году Лесного устава были изданы постановления: "О мерах к устройству помещичьих лесов в С.-Петербургском и Царскосельском уездах" (1847 г.); "О взыскании с помещиков тех уездов за несоблюдение правил о содержании в порядке лесных дач" (1857 г.); "О мерах к сбережению лесов в Ставропольской губернии" (1857 г.); "О выдаче наград поимщикам порубщиков казенных лесов" (1849 г.) и др. А 15 мая 1867 г. издан Закон "О мерах к сохранению частных лесов" <1>.

--------------------------------

<1> Гайковский Ф.А. Лесное законоведение. СПб.: Типография А.С. Суворина, 1895. С. 1.

К концу XIX - началу XX в. в России активизировался процесс развития законодательства, регулирующего пользование лесными землями, находившимися в частной собственности. К этому времени стала очевидной необходимость охраны лесов не только как источника природного сырья, но и как важного природоохранного и защитного фактора, в связи с чем усилились природоохранительные тенденции в развитии лесного права. Так, в 1888 г. в России было принято Положение о сбережении лесов, действие которого распространялось на все леса, независимо от того, в чьей собственности находились соответствующие лесные земли.

В соответствии со ст. 1 Лесного устава все леса Российской империи по роду владения разделялись на государственные, общественные и частные <1>.

--------------------------------

<1> Здесь и далее Лесной устав цитируется по работе: Блинников Р.А. Правовое регулирование использования земель лесного фонда: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005; Лесной устав 1893. Т. VIII (ч. 1). Ст. 1 - 11.

Государственные леса подразделялись: 1) на собственно казенные (состоявшие в непосредственном распоряжении казны и служащие для удовлетворения потребностей государства) и 2) имеющие особое назначение, например леса для военных целей; леса, приписанные к казенным и частным заводам.

Общественными лесами считались те леса, которыми "различные общества и установления" владели на правах собственности: леса духовного ведомства, купленные, подаренные или перешедшие ему по завещанию; леса, составляющие собственность разных обществ, ученых сословий, университетов и т.д.; леса, выделенные бывшим государственным крестьянам по специальным "владенным" записям; леса казачьих войск.

К частным лесам относились леса, составлявшие собственность частных лиц и некоторых учреждений (например, Удельного ведомства; Кабинета Его Императорского Величества).

В тот период казенные леса, леса удельного ведомства, общественные и частные леса (то есть все леса, за исключением лесов особого назначения) подчинялись действию правил Положения о сбережении лесов. Общий надзор за исполнением этих правил был возложен на Лесной департамент Министерства земледелия и государственных имуществ. Порядок управления государственными лесами основывался на положениях Лесного устава, а также циркулярах и инструкциях указанного Министерства.

Можно сделать вывод, что на леса в тот период было фактически установлено две формы собственности: государственная и частная, поскольку общественные леса по своей сути представляли собой собственность юридических лиц.

В зависимости от количества собственников леса разделялись на леса единственного владения (состоящие в собственности одного лица, общества или казны), общие (принадлежащие нескольким лицам, обществам или учреждениям), спорные (леса, право собственности на которые является предметом судебного разбирательства) и въезжие (леса, в которых имел право бесплатного пользования для собственной надобности не только владелец, но и другие лица) <1>.

--------------------------------

<1> § 79 Инструкции Лесного Департамента от 16 августа 1869 г.

Продажа леса на казенных лесных землях осуществлялась преимущественно через торги.

Без торгов (хозяйственным образом), но не ниже таксовой цены допускалась продажа леса:

- по решению лесничего в качестве материала для транспортировки купленного на торгах леса <1>;

--------------------------------

<1> Лесной устав. 1893. Ст. 256.

- смольняков, лыка, луба, бересты, смолы и дегтя, если не предвиделось конкуренции <1>;

--------------------------------

<1> § 82 Инструкции Лесного Департамента от 16 августа 1869 г.

- если лес оставался непроданным после торгов, при наличии письменного решения Торгового Присутствия не назначать вторичных торгов <1>;

--------------------------------

<1> § 79 Инструкции Лесного Департамента от 16 августа 1869 г.

- в северных губерниях (Архангельской, Вологодской, Олонецкой, Пермской, Вятской и Костромской) без предварительной продажи его с торгов, при отсутствии конкуренции <1>;

--------------------------------

<1> § 78 Инструкции Лесного Департамента от 16 августа 1869 г.

- в остальных губерниях Европейской России на нужды местного населения, при выполнении целого ряда условий, направленных на то, чтобы с максимальной точностью учесть реальные потребности населения в лесе <1>.

--------------------------------

<1> См.: Циркуляр Лесного Департамента от 23 сентября 1893 г. N 4641.

Помимо продажи леса, в соответствии с целями эксплуатации казенных лесов были установлены безденежные и льготные формы отпуска леса. Они могли производиться по высочайшим повелениям <1> либо по решению управлений государственными имуществами в целом ряде случаев, оговоренных в законе (например, служителям сельских церквей для постройки сгоревших домов, отставным и вышедшим в запас армии нижним чинам для постройки, починки и отопления домов; на содержание земских дорог и дорожных сооружений).

--------------------------------

<1> Лесной устав. 1893. Ст. 256.

К числу льготных отпусков относились такие, которые производились в силу закона обществам, ведомствам или лицам за уменьшенную плату или по таксе. Кроме того, Лесной устав разрешал управлениям государственных имуществ производить льготные отпуски леса по своему решению, например, обществам крестьян на постройку сельских училищ и церковно-приходских школ за половинную таксу.

Необходимо подчеркнуть, что вся эта система регулирования лесных отношений распространялась в полном объеме лишь на государственные (казенные) леса, а на леса, находившиеся в частном владении, лишь частично. При этом по некоторым данным во второй половине XIX в. в частной собственности находилось около трети всех лесов России, главным образом в ее европейской части <1>.

--------------------------------

<1> Лесное хозяйство (свод трудов местных комитетов 49 губерний Европейской России) / Сост. Д.С. Шилкин. СПб.: Типография В.Ф. Киршбаума, 1904. С. 21.

Изменение государственной политики в данной области связано с реформой 1861 года, существенно расширившей возможности развития промышленности, в том числе и лесозаготовительной. Для предотвращения возможных последствий неконтролируемого лесопользования в частных лесах было издано несколько нормативных актов. Например, в 1876 г. были утверждены Временные правила для нескольких южных губерний, ограничивающие ежегодный размер рубок, в 1888 г. Положение о сбережении лесов, под действие которого подпадали уже все леса России.

Этими актами закреплялись ограничения на распоряжение лесным имуществом для владельцев лесных земель.

Во-первых, практика показала, что законодательно введенные ограничения имущественных прав на лес, находящийся на выделенных крестьянам участках (когда запрещалось рубить лес, кроме валежного и сухостойного, из своих наделов на продажу), не способствовали бережному отношению к лесу со стороны крестьян-владельцев этих участков, т.к. они переставали ценить свой лес, не видя в нем пользы.

Во-вторых, разрешение продавать сухостойный, валежный и непригодный для ведения подсечного земледелия лес открывало широкие возможности для злоупотреблений со стороны владельцев, когда под видом леса, разрешенного к продаже, крестьяне фактически продавали лес на сруб.

В-третьих, неразрешимую проблему составляли нарушения права собственности и лесного законодательства на крестьянских и частновладельческих лесных землях, особенно принадлежащих мелким помещикам и крестьянам. Собственники земли были не в состоянии обеспечить надлежащую охрану своих участков. К тому же по закону от 7 апреля 1897 г. преследование по суду порубщиков производилось лишь при условии возбуждения его владельцем лесного участка, но "так как владельцами их состоят сами же крестьяне, то, разумеется, между ними не могло быть и вопроса об обоюдном преследовании за самовольные порубки" <1>. Одной из причин исчезновения крестьянских и частновладельческих земель была беспорядочная пастьба скота, на что указывалось в докладах целого ряда местных комитетов <2>. По установленному приложением к ст. 31 Положения о крестьянских учреждениях 1876 г. порядку для составления акта о потраве необходимо было вызвать на место сельских должностных лиц и понятых "нередко из того же селения, стадо которого потравило растительность. Равно нет никакой возможности задержать скот, причинивший повреждение, ибо в таких случаях сопротивление, грубая расправа и отобрание скота обратно - явления заурядные" <3>. Между тем карались эти действия небольшим штрафом, несущественным по сравнению с выгодой пастьбы скота на чужих лесных землях.

--------------------------------

<1> Лесное хозяйство (Свод трудов местных комитетов 49 губерний Европейской России) / Сост. Д.С. Шилкин. СПб.: Типография В.Ф. Киршбаума, 1904. С. 21.

<2> Там же. С. 31, 32.

<3> Там же. С. 33.

Широкие возможности для злоупотреблений открывали пастбищные сервитуты, которыми были обременены леса западных губерний, а также чересполосность лесных владений. Хотя по лесоохранительному закону владельцы сервитутов не имели права использовать для выпаса вырубки и молодняки до 15-летнего возраста, они повсеместно игнорировали эти ограничения, и реальных возможностей борьбы с этими нарушениями лесного законодательства у собственников лесных земельных участков не было.

Согласно ст. 57-5 Устава о наказаниях виновные в не дозволенной Законом о сбережении лесов пастьбе скота в молодняках и на вырубках привлекаются к ответственности лицами надзора за частными лесами; Закон от 23 апреля 1901 г. устанавливал ответственность за это правонарушение и наказание за него в виде штрафа размером 10 рублей и уплате по таксе за поврежденный лес с заменой в случае заявленной ответчиком несостоятельности денежного наказания на трехдневный арест. Но, как говорится в докладе местного комитета Гродненской губернии, при составлении протокола о незаконной пастьбе лицо надзора не уполномочено предъявлять требования об удалении незаконно пасущегося стада или заказников и, таким образом, скот пасется в заказниках безостановочно все время; затем, по истечении значительного количества времени, наступает разбор дел у мирового судьи, причем по совокупности проступков виновные в систематической пастьбе и безостановочном "хозяйничаньи" в чужом имуществе - лесе подвергаются по окончательном результате и по прошествии часто года или более 3-дневному аресту; неудивительно, право, слышать после их отзывы, что суд наградил их 3-дневными харчами <1>. В случаях же возбуждения дел о незаконной пастьбе со стороны собственника лесной земли он часто подвергался мести со стороны крестьян.

--------------------------------

<1> Лесное хозяйство... С. 34, 35.

Что касается чересполосности, то она выражалась в существовании так называемых лесных садков, или левад, представлявших собой крестьянское надельное владение в виде поляны с высаженными на ней фруктовыми деревьями, окруженной со всех сторон помещичьим лесом. Садковладельцы практически бесконтрольно пользовались окружающим помещичьим лесом путем систематических потрав и порубок; многие из них вдвое и более расширили площадь своих садков путем постепенных захватов, выкорчевали фруктовые деревья и обратили садки в пашню, нередко даже и селились в них. Средств для законного воспрепятствования этому законодательство Российской империи не давало.

Из сказанного очевиден вывод, что та цель, с которой был издан запретительный закон, т.е. охранение крестьянских лесов, им не достигнута. Этот закон, "лишивший крестьян права промышленной эксплуатации леса и этим обесценивший в глазах крестьянина это имущество, создал такое положение, при котором надеяться на какие-то шаги со стороны самих крестьян, направленные к упорядочению лесопользования, не приходится".

В то же время "простое разрешение крестьянам продавать их лес - не есть еще универсальное средство от всех зол в этом важном деле", поскольку, "если ничем не урегулировать право свободной продажи леса, то можно получить еще более быстрое, чем прежде, расхищение лесных богатств" <1>. Об этом свидетельствует, в частности, история башкирских лесов, расположенных в Оренбургской и Уфимской губерниях.

--------------------------------

<1> Там же. С. 18 - 20.

В конце XIX в. у населявших эти местности башкир, в собственности которых находились лесные земли, культура правильного ведения лесного хозяйства еще отсутствовала. Как следствие этого, "громадные пространства башкирских земель пустуют, поросшие мелкими кустарниками или заваленные массой гниющей древесины - остатков от вырубленных лесов". По закону от 6 июня 1894 г. предполагалось выкупить башкирские леса для казны с целью "сохранить леса от истребления и вознаградить вотчинников за отчуждаемое имущество". При этом выкупная цена была установлена законодательно и составляла от 80 коп. до 1 рубля за десятину лесной земли, выкуп носил принудительный характер, вследствие чего "башкиры отнеслись к этой продаже крайне несочувственно" <1> и ускорили вырубку лесов, что оказалось возможным ввиду того, что выкуп растянулся на несколько лет.

--------------------------------

<1> Лесное хозяйство... С. 152.

Наконец, многими местными губернскими комитетами в их трудах, посвященных обсуждению лесоохранительного закона, отмечался такой его важнейший недостаток, как отсутствие дифференцированного подхода к задачам организации лесного хозяйства в зависимости от особенностей той или иной местности. В основу закона был положен единый принцип: "необходимость сохранения леса в возможно большем количестве", между тем как "в экономическом отношении сохранение возможно больше площади под лесной растительностью во многих случаях не только не полезно, но совершенно нерационально, так как лишает население возможности обратить свои угодья под более интенсивные и более выгодные в экономическом отношении сельскохозяйственные культуры".

Введение лесоохранительного закона негативно сказалось на ряде традиционных отраслей сельскохозяйственной промышленности северных губерний, таких как, например, льноводство, травосеяние и др. В Череповецком уезде Новгородской губернии "введение лесоохранительного закона повлияло угнетающим образом на благосостояние лесохозяев, в особенности на дворян, владельцев средних и небольших имений", так как "по местным условиям, правильное лесное хозяйство возможно только в крупных дачах, владениям же средним и мелким, а таких громадное большинство, правильное хозяйство недоступно, так как содержание дачи и охрана ее при низкой цене на лес превысят доходность от продажи годовых лесосек" <1>.

--------------------------------

<1> Там же. С. 18 - 20.

Декрет "О лесах" 1918 года и Лесной кодекс 1923 года. Развитие лесного законодательства России в XX веке характеризуется процессом кодификации. После Октябрьской социалистической революции леса, как и другие природные ресурсы, были национализированы и стали достоянием народа. Декрет Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета от 27 мая 1918 г. "О лесах" <1> определил основные принципы социалистической организации лесного хозяйства в целях использования лесов в интересах всего народа. Этот Декрет получил название основного закона о лесах <2>.

--------------------------------

<1> СУ РСФСР. 1918. N 42. Ст. 522

<2> См. подробнее: Полянская Г.Н. Право государственной собственности на леса в СССР. М., 1959. С. 107 - 138.

Данным актом всякая собственность на лес в пределах Российской Социалистической Федеративной Советской Республики отменялась навсегда.

Леса, принадлежавшие частным лицам и обществам, объявлялись без всякого выкупа, явного или скрытого, общенародным достоянием Российской Социалистической Федеративной Советской Республики.

Все находящиеся в лесах постройки лесохозяйственного значения с живым и мертвым инвентарем и со всеми принадлежностями отчуждались в общенародное достояние. Акты и договоры об отчуждении лесов, когда-либо и кем бы то ни было заключенные, признавались утратившими силу.

Кроме того, данным актом регулировались основы организации лесного хозяйства, полномочия центральных и местных органов в области лесных отношений, права и обязанности граждан, а также вопросы деятельности так называемого персонала правительственных лесных специалистов.

Декрет "О лесах" прекратил свое действие в соответствии с Декретом Совета народных комиссаров РСФСР от 2 марта 1924 г. "Об установлении списка узаконений, прекращающих свое действие с введением Лесного Кодекса".

Первый Лесной кодекс РСФСР <1> был утвержден II сессией ВЦИК X созыва 7 июля 1923 г., и это можно считать первой послереволюционной кодификацией лесного законодательства.

--------------------------------

<1> СУ РСФСР. 1923. N 58. Ст. 564.

В соответствии с названным Кодексом все леса и земельные площади, предназначенные для выращивания древесины и для нужд лесного хозяйства, отграниченные в установленном для того порядке от земель иного назначения, признавались собственностью государства и образовывали единый государственный лесной фонд.

Из состава государственного лесного фонда в земельный фонд могли быть переданы следующие площади, не имеющие защитного характера:

а) лесные участки, приобретенные крестьянскими обществами и товариществами в дореволюционное время, в целях расширения землепользования или предоставленные им в законном порядке для той же цели до издания Земельного кодекса;

б) незначительные лесные площади, вклинивающиеся в земли трудового землепользования и создающие неудобства для ведения сельского хозяйства.

Единый государственный лесной фонд подразделялся:

а) на леса местного значения;

б) на леса общегосударственного значения.

В состав лесов местного значения входили лесные участки, расположенные вне крупных лесных массивов:

а) бывшие крестьянские, общественные и переселенческие лесные наделы;

б) леса, находившиеся в подворном крестьянском владении (отруба, хутора);

в) другие леса, принадлежавшие до национализации лесов сельским обществам и товариществам крестьян и находившиеся в их лесном или подсечном пользовании и не имеющие общегосударственного значения.

При этом в лесах севера и в местностях с лесистостью более пятидесяти процентов, где не было лесов крестьянских владений, из лесов государственного значения исключительно для удовлетворения потребностей в древесине трудовых объединений выделялись лесные дачи с расчетом не более двух десятин на душу.

В число лесов местного значения не включались такие лесные участки, которые сдерживали сыпучие пески, охраняли берега рек от размывов, горные склоны от обвалов и задерживали развитие оврагов.

Леса местного значения после признания их таковыми передавались губернскими земельными органами в бессрочное пользование: земельным обществам, сельскохозяйственным коммунам и артелям, другим объединениям трудовых землепользователей, отдельным землепользователям на основании особых правил и условий, разработанных Наркомземом.

На лесопользователей, в ведение которых передавались леса местного значения, возлагались обязанности охраны лесов от пожаров, самовольных порубок, неправильной пастьбы скота; соблюдения плана лесного хозяйства, утверждаемого губернским лесным органом. Неправильное ведение лесного хозяйства в отведенных землепользователям лесных участках влекло за собой уголовную ответственность.

Для удовлетворения хозяйственных потребностей в древесине советских хозяйств выделялись небольшие лесные дачи, находившиеся на территории данных хозяйств или примыкающие к ним. Порядок эксплуатации и охраны этих дач определялся правилами, издаваемыми соответствующим наркомземом.

Все остальные леса составляли леса общегосударственного значения, которые делились на леса собственно государственные и леса особого назначения.

Для ведения правильного лесного хозяйства в дачах государственного значения по особым инструкциям соответствующего наркомзема составлялся план хозяйства, устанавливавший оборот рубки или хозяйства, размер и порядок всех лесных пользований, а также основания работ по лесовозобновлению, лесоразведению и уходу за лесом.

Сверхсметные вырубки растущего леса допускались в исключительных случаях, по постановлению Наркомзема РСФСР, утверждаемому Советом Труда и Обороны. Произведенные сверхсметные вырубки должны были быть покрыты уменьшением вырубки лесов в последующие годы.

Мертвый или поврежденный до степени прекращения роста лес, бурелом, а также лес, подлежавший вырубке при прочистках и прореживаниях, проведении дорог и размещении аналогичных объектов, мог быть вырублен сверхсметно, с зачетом или без зачета в счет смет, на основаниях, установленных инструкцией для отпуска леса.

К побочным видам лесопользования в тот период относились:

- пастьба скота;

- сенокошение;

- охота;

- сбор орехов;

- сбор лесной подстилки и мха;

- рыбная ловля в лесных озерах и речках;

- добыча на территории лесничеств торфа, глины, песка и камня.

К лесам особого назначения относились лесные дачи, выделяемые из лесов общегосударственного значения: защитные лесные дачи; учебно-опытные лесные дачи и памятники природы; горно-заводские леса; городские; эксплуатировавшиеся на основе концессионных договоров; предоставленные государственным транспортным или промышленным предприятиям и их объединениям в порядке создания комбинированных хозяйств.

По истечении срока использования или в связи с отсутствием необходимости в них леса особого назначения передавались обратно в состав общегосударственного лесного фонда.

Защитными признавались леса и кустарники: сдерживающие сыпучие пески или препятствующие их распространению; предохраняющие от понижения уровня воды в истоках и устьях рек и речек; охраняющие берега рек и водных источников от обрывов, размывов и повреждений ледоходом; удерживающие оползни земли, обрывы скал или препятствующие размыву почвы, образованию снежных обвалов и быстрых потоков; имеющие значение снегосборных и снегозащитных полос; имеющие гигиеническое или эстетическое значение, а также подлежащие по каким-либо научным основаниям сохранению в их естественном состоянии (памятники природы).

Для обслуживания лечебных учреждений (курортов) общегосударственного значения выделялись незначительные лесные площади, имеющие характер парков. Все эти леса также были защитными.

Лесные участки на бывших городских землях, а также находившиеся при городах и поселениях городского типа считались городскими лесами и включались в городскую черту на общих основаниях с другими городскими землями.

При этом в состав городских лесов не включались лесные дачи и парки, предназначенные для учебных целей и переданные лесным, лесотехническим и высшим сельскохозяйственным учебным заведениям, даже если находились в городской черте.

Концессионными лесами являлись лесные площади, предназначенные для лесосек, отводимых концессионеру в порядке особых договоров, утверждаемых СНК по представлению Главного Концессионного Комитета.

После создания СССР советское законодательство развивалось путем принятия на уровне Советского Союза основ законодательства и на уровне республик - отраслевых кодексов.

Основы лесного законодательства Союза ССР и Союзных Республик 1977 года и Лесной кодекс РСФСР 1978 года. Лесной кодекс 1924 года просуществовал до 1977 года, когда были приняты Основы лесного законодательства Союза ССР и союзных республик <1>.

--------------------------------

<1> Свод законов СССР. 1990. Т. 4. С. 337.

В них подчеркивалось, что основу лесных отношений в СССР (то есть общественных отношений в области использования, воспроизводства и охраны лесов) составляет государственная собственность на леса, которая служит главной предпосылкой рационального ведения лесного хозяйства. В соответствии с названными Основами признавалось, что леса в СССР играют большую роль в развитии экономики, улучшении окружающей среды, повышении благосостояния народа; являются источником удовлетворения потребностей страны в древесине и другой лесной продукции; оказывают благоприятное влияние на климат, атмосферу, гидрологический режим рек и других водных объектов; предохраняют почву от ветровой и водной эрозии; имеют иные полезные природные свойства.

Леса в СССР также использовались в оздоровительных целях и для удовлетворения культурных и эстетических запросов населения.

Многостороннее значение лесов и длительность их выращивания придавали делу рационального использования, сбережения и приумножения лесных богатств характер общегосударственной задачи.

Леса в СССР находились в исключительной собственности государства и предоставлялись только в пользование. Действия, в прямой или скрытой форме нарушающие право государственной собственности на леса, запрещались.

Вслед за Основами 8 августа 1978 г. был утвержден Лесной кодекс РСФСР. В нем нашли отражение новые тенденции развития лесного хозяйства, в том числе он придал делу рационального использования, сбережения и приумножения лесных богатств характер общегосударственной задачи <1>.

--------------------------------

<1> См.: Лесное хозяйство в системе планируемой экономики: Монография / П.В. Васильев, И.В. Воронин, Г.Н. Полянская и др.; под ред. П.В. Васильева, Т. Моленды; Польская академия наук. Варшава, 1972. С. 217 и далее.

Большое внимание в Лесном кодексе 1978 года уделялось вопросам государственного управления в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов, а также государственному контролю за состоянием, использованием, воспроизводством, охраной и защитой лесов.

Помимо ранее существовавших разделов, в новом Кодексе появился раздел об ответственности за нарушение лесного законодательства, установивший конкретные составы лесонарушений. Также впервые в лесном законодательстве появились нормы о применении международных договоров, которые провозгласили приоритет международного договора над нормами и союзного, и российского лесного законодательства.

В целом данный Кодекс во многом повторял нормы Основ лесного законодательства СССР. В этих законах, как и в других "головных" актах смежных отраслей законодательства (например, Основах земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 года, Основах водного законодательства Союза ССР и союзных республик 1970 года, Основах законодательства о недрах Союза ССР и союзных республик 1974 года), в ущерб природоохранному преобладал именно природоресурсный подход <1>.

--------------------------------

<1> Опилат Н.И. Источники экологического права // Вестник Московского государственного университета. Серия 11. Право. 1991. N 1. С. 73.

Лесной кодекс РСФСР просуществовал до 1993 г. и утратил силу в соответствии с Постановлением Верховного Совета РФ от 6 марта 1993 г. N 4616-1 "О порядке введения в действие Основ лесного законодательства Российской Федерации" <1>.

--------------------------------

<1> Ведомости СНД и ВС РФ. 15 апреля 1993 г. N 15. Ст. 524.

Основы лесного законодательства Российской Федерации 1993 года. В указанных Основах под лесом понималась совокупность земли, древесной, кустарниковой и травянистой растительности, животных, микроорганизмов и других компонентов окружающей природной среды, биологически взаимосвязанных и влияющих друг на друга в своем развитии.

Лесной фонд находился во владении лесхозов, колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных формирований, заповедников, национальных природных парков, учебных, лесных и опытных лесных хозяйств, осуществляющих ведение лесного хозяйства.

Среди видов лесопользования в указанных Основах назывались: 1) заготовка древесины; 2) заготовка живицы; 3) заготовка второстепенных лесных материалов (пней, луба, коры, бересты, пихтовой, сосновой и еловой лапки); 4) побочные лесные пользования (сенокошение, пастьба скота, размещение ульев и пасек, заготовка древесных соков, заготовка и сбор дикорастущих плодов, грибов, ягод, лекарственных растений и технического сырья, сбор мха, подстилки и опавшего листа, камыша, куги и рогоза и другие виды побочных лесных пользований); 5) пользование лесным фондом для нужд охотничьего хозяйства; 6) пользование лесным фондом в научно-исследовательских целях; 7) пользование лесным фондом в культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целях.

В связи с изменением социально-экономического строя государства в новых Основах появились рыночные механизмы регулирования лесных отношений. Например, участки лесного фонда предоставлялись в краткосрочное пользование на срок до одного года или долгосрочное пользование (аренду) на срок до 50 лет на основании прямых переговоров, лесных торгов или конкурсов. Форма выбора лесопользователя определялась районными (городскими) Советами народных депутатов.

Запрещались или в установленном порядке признавались неправомочными действия органов государственной власти, а также лесопользователей, направленные:

- на ограничение вопреки условиям лесных торгов и конкурсов доступа к участию в них юридических лиц, в том числе иностранных, и физических лиц, желающих приобрести право на лесные пользования в соответствии с настоящими Основами;

- уклонение от выдачи разрешительных документов победителям на лесных торгах или конкурсах;

- дискриминацию лесопользователей, создающих структуры, конкурирующие с предприятиями, занимающими доминирующее положение в лесопользовании;

- дискриминацию лесопользователей в предоставлении доступа к объектам транспорта и инфраструктуры.

Основанием предоставления участков лесного фонда в долгосрочное пользование было совместное решение районного (городского) Совета народных депутатов и владельцев лесного фонда. Кроме того, передача участков лесного фонда в аренду производилась лесхозами, а в лесах, находящихся во владении колхозов, совхозов, других сельскохозяйственных формирований, - этими владельцами лесного фонда на основании лицензии.

Основы лесного законодательства РФ утратили силу в связи с принятием Лесного кодекса Российской Федерации от 29 января 1997 г. N 22-ФЗ <1>, который действовал до 1 января 2007 г. и был заменен новым Лесным кодексом 2006 г.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 610.