Водные биоресурсы, находящиеся в водном фонде России, являются объектом государственной собственности. Отношения собственности на этот необходимый для продовольственной безопасности ресурс по определению предполагают владение, пользование и распоряжение им.

В Законе о рыболовстве установлен порядок пользования водными биоресурсами, характеризующийся сочетанием договорных и разрешительных механизмов.

Разрешения и договоры, лимиты и квоты выловов составляют ключевые способы использования водных биологических ресурсов. Однако сами правовые конструкции квотирования могут быть весьма разными.

Система квотирования в таких европейских странах, как Норвегия, не похожа на российскую. В силу Закона "Об управлении дикими живыми морскими ресурсами" от 6 июня 2008 г. N 37 <1> в этой стране предусмотрены национальные, групповые, районные и судовые квоты. Судовые квоты выражаются в объемах вылова, в количестве экземпляров, в судо-сутках, устанавливаются на рейс, связываются с отдельными биологическим видами. Судовая квота, являясь рычагом подъема строительства рыболовного флота, может, однако, привести и к дисбалансу: в Канаде и Исландии квот оказалось больше, чем рыбы в воде. Поэтому вводить эту правовую конструкцию в России, возможно, целесообразно после всестороннего обоснования и обсуждения. В противном случае может пострадать ответственный характер рыболовства.

--------------------------------

<1> Мониторинг законодательства о лесах и животном мире: Научно-практическое пособие / Составители С.А. Боголюбов, Д.Б. Горохов, Д.О. Сиваков. М., 2011. С. 291 - 296.

В условиях рыночной экономики требуется активное применение договорных механизмов в области использования и охраны природных ресурсов, что должно обеспечить их оптимальное распределение между эффективными природопользователями. Действующее природоресурсное законодательство предусматривает систему договоров в области водопользования, лесопользования, недропользования, а также пользования животным миром. В свою очередь, согласно ст. 129 ГК РФ гражданское законодательство может применяться к этим договорным отношениям лишь в части, не урегулированной специальным природоресурсным законодательством. При этом расширенное применение гражданского законодательства в данной сфере чревато игнорированием глобальных задач охраны природы.

Как представляется, только природоресурсное законодательство позволит обеспечить соблюдение экологических приоритетов. Все вышесказанное в полной мере относится и к законодательству о водных биоресурсах, действующему в области рыбного хозяйства <1>.

--------------------------------

<1> Правовой механизм государственного регулирования и поддержки агропромышленного комплекса / Под ред. С.А. Боголюбова. М., 2009. С. 278 - 299; Сиваков Д.О. Проблемы правового регулирования рыбного хозяйства // Журнал российского права. 2008. N 2. С. 58 - 66.

В целом Закон о рыболовстве устанавливает разветвленную систему, включающую как разрешительные способы, так и договорные способы регулирования. Этим обеспечивается, с одной стороны, управляемость отраслью, а с другой стороны, действие механизмов конкуренции за использование природного ресурса. Таким образом, в России предусматривается комбинированный порядок пользования водными биоресурсами. В зарубежных странах (США, Канада) законодатель также допускает хозяйствующие субъекты до водных биоресурсов и рыбохозяйственных водных объектов на основе специальных договоров либо разрешительных документов.

В России договорные отношения в области рыболовства имеют давнюю историю. В частности, предоставление рыбопромысловых участков на основе договора предусматривалось еще в период нэпа Положением о рыбном хозяйстве, утвержденным Постановлением Совета труда и обороны СССР (СТО СССР) от 3 июля 1925 г. <1>. Согласно п. 31 данного Положения одним из оснований предоставления как рыбопромысловых угодий, так и государственных рыбопромысловых имуществ (всех национализированных рыбопромысловых сооружений, оборудований, устройств и судов рыбопромыслового флота) являлось заключение договора аренды.

--------------------------------

<1> СЗ СССР. 1925. N 58. Ст. 440.

Затем термин аренды перестал употребляться в нормативных правовых актах, долгое время в СССР действовали Типовые формы договоров по промысловому рыболовству, а также по организации культурного рыбного хозяйства, любительского и спортивного рыболовства. В них предусматривалось указание сведений об используемом рыбопромысловом участке (наименование водоема и номер участка). В период рыночных реформ 90-х годов XX века действовали старые договорные механизмы.

В настоящее время предусматриваются три основных вида договоров в области пользования водными биоресурсами:

- договор о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов;

- договор пользования водными биоресурсами, отнесенными к объектам рыболовства;

- договор о предоставлении рыбопромыслового участка.

К разрешительным механизмам предоставления права пользования водными биоресурсами следует отнести разрешения на добычу (вылов) водных биоресурсов (ст. ст. 34 - 37) и решения о предоставлении водных биоресурсов, отнесенных к объектам рыболовства, в пользование (ст. 33.2). Реализация этих механизмов позволяет органам государственной власти строить отношения с субъектами права пользования водными биоресурсами на условиях власти и подчинения, что дает более эффективный контроль над ними и тем самым обеспечивает соблюдение требований законодательства.

Важнейшим отличием разрешительных механизмов в области пользования водными биоресурсами от договорных является возможность досрочного и одностороннего прекращения органами государственной власти права на вылов (добычу), предусмотренная в ст. 13 Закона о рыболовстве. В свою очередь, в ст. 37 того же Закона устанавливается, что действие разрешения на добычу (вылов) водных биоресурсов может быть приостановлено или аннулировано до истечения установленного срока его действия федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства (Росрыболовством и его территориальными органами).

Однако наряду с возможностью оперативного реагирования довольно широкие полномочия государственных органов по прекращению права добычи (вылова) могут быть орудием для излишнего административного давления. В частности, они могут таить в себе коррупционные риски, что не является, однако, достаточным основанием для их полной замены договорными механизмами <1>.

--------------------------------

<1> Разрешительная система в Российской Федерации / Отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. М., 2015. С. 373 - 382.

Но развивая договорные начала, законодатель стремится создать некоторые дополнительные возможности для управления и контроля со стороны государства над ними в целях: 1) обеспечения сохранности водных биоресурсов, которые далеко не безграничны; 2) поддержания управляемости самой отрасли рыбного хозяйства, добывающие мощности которой нужно соотносить с научными представлениями об объемах водных биоресурсов.

Так, по всем видам договоров, предусмотренных в Законе о рыболовстве, постановлениями Правительства РФ утверждаются формы примерных договоров, позволяющие несколько упорядочить данные правоотношения.

Заслуживает внимания договор о предоставлении рыбопромыслового участка. Согласно ст. 18 Закона о рыболовстве рыбопромысловый участок состоит из всей акватории водного объекта рыбохозяйственного значения либо ее части. Как представляется, различия в природных характеристиках водного объекта, на котором был сформирован рыбопромысловый участок, должны предопределять разнообразие условий договоров пользования ими. Кроме того, договорные условия должны быть благоприятными для лиц, осваивающих "проблемные" рыбопромысловые участки, в которых нарушены нерестилища, загрязнены донные отложения. Поскольку хозяйствующий субъект преодолевает названные препятствия для рыболовства в водных объектах, то он заслуживает экономического поощрения и технической поддержки. Означенные меры должным образом не выражены в законодательстве, хотя и смогли бы способствовать решению задач охраны и воспроизводства водных биоресурсов <1>.

--------------------------------

<1> Сиваков Д.О. Особенности договорных отношений в области рыбного хозяйства // Журнал российского права. 2011. N 2. С. 55 - 62.

Как следует из ст. 33.5 Закона о рыболовстве, договор о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов, договор о предоставлении рыбопромыслового участка и договор пользования водными биоресурсами, отнесенными к объектам рыболовства, могут быть досрочно расторгнуты по требованию одной из сторон в соответствии с гражданским законодательством или Законом о рыболовстве. В свою очередь, орган государственной власти (Росрыболовство), заключивший соответствующий договор, вправе требовать его досрочного расторжения после направления другой стороне в письменной форме предупреждения о необходимости исполнения его условий.

Кроме того, согласно ст. 33.6 Закона о рыболовстве, названные договоры могут быть изменены в соответствии с гражданским законодательством. В силу положений ст. ст. 450 - 452 ГК РФ изменение и расторжение договора возможно по соглашению самих сторон либо по решению суда в связи с требованием одной из сторон. В ст. 451 ГК РФ предусмотрено изменение и расторжение договора в связи с существенным изменением обстоятельств. При этом изменение обстоятельств признается существенным, когда они изменились настолько, что, если бы стороны могли это разумно предвидеть, договор вообще не был бы ими заключен или был бы заключен на значительно отличающихся условиях.

Однако изменение договора в связи с существенным изменением обстоятельств допускается по решению суда в исключительных случаях, когда расторжение договора противоречит общественным интересам либо повлечет для сторон ущерб, значительно превышающий затраты, необходимые для исполнения договора на измененных судом условиях.

При этом в ст. 33.6 Закона о рыболовстве поясняется, что договоры трех приведенных видов могут быть изменены, в частности, в связи с установлением запрета на рыболовство в определенных районах и рыболовство отдельных видов водных биоресурсов. Безусловно, в этих случаях обязательства сторон по указанным договорам сохраняются.

В отличие от "чистых" гражданско-правовых договоров три рассматриваемых вида договоров посвящены в любом случае водным биоресурсам, которые в силу своих природных свойств чрезвычайно изменчивы. Поэтому при существенном затруднении в реализации договора в интересах обеих сторон может быть полезнее изменить договор, чем его расторгнуть.

Кроме того, подробной проработки в целях совершенствования практики правоприменения и (по необходимости) законодательства потребует такое важное обстоятельство, как смещение или перемещение местоположения водных биоресурсов (не вызванное сезонной миграцией, которую можно предвидеть). Хозяйствующие субъекты, осуществляющие рыболовство, могут понимать это как существенное изменение обстоятельств и ставить вопрос об изменении условий договоров (пересмотре границ района промысла, рыбопромыслового участка). При этом в случае расторжения договора убытки сторон будут действительно значительно превышать затраты по исполнению договора. Между тем интересы рыбного хозяйства, в том числе своевременного и полного освоения уже предоставленных водных биоресурсов, могут потребовать изменения, а не прекращения данного договора <1>.

--------------------------------

<1> Комментарий к законодательству о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов / Рук. авт. коллектива Д.О. Сиваков. М., 2009. С. 22 - 23. (Издание подготовлено по заказу Федерального агентства по рыболовству.)

В настоящее время разрабатываются законопроекты о введении нового вида договора между уполномоченными государственными органами и рыболовными компаниями о платном допуске в районы действия конвенций Российской Федерации. Договоры данного вида также планируют заключать на основе торгов.

Согласно ст. 45 Закона о рыболовстве предусматривается договор на выполнение работ по искусственному воспроизводству водных биоресурсов, условия которого носят природоохранный характер. Он заключается федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства с юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем в целях компенсации ущерба, причиненного водным биоресурсам и среде их обитания, и осуществления искусственного воспроизводства водных биоресурсов за счет собственных средств юридического лица или индивидуального предпринимателя. В договоре, заключаемом на срок до 25 лет, должны быть указаны количественные и качественные характеристики водного биоресурса, сроки его выпуска, сведения о водных объектах рыбохозяйственного значения, используемых для искусственного воспроизводства водных биоресурсов. Выпуск водных биоресурсов в водный объект рыбохозяйственного значения подтверждается актом выпуска.

Состояние водных биоресурсов и права на них закрепляются с помощью специальных мониторинга и реестра. Государственный мониторинг водных биоресурсов представляет собой систему регулярных наблюдений за распределением, численностью, качеством, воспроизводством водных биоресурсов, а также средой их обитания; рыболовством и сохранением водных биоресурсов.

Государственный мониторинг водных биоресурсов является частью государственного экологического мониторинга, его данные применяются для организации рационального использования и сохранения водных биоресурсов, а также для разрешения споров в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, привлечения к ответственности лиц, совершивших правонарушения в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов. Государственный мониторинг водных биоресурсов осуществляется федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства.

Государственный рыбохозяйственный реестр представляет собой систематизированный свод документированной информации о водных биоресурсах, об их использовании и сохранении. В нем содержится документированная информация: о количественных, качественных и об экономических характеристиках водных биоресурсов; о рыбохозяйственных бассейнах и водных объектах рыбохозяйственного значения; о юридических лицах и об индивидуальных предпринимателях, осуществляющих рыболовство; о судах рыбопромыслового флота, об орудиях добычи (вылова) водных биоресурсов; о решениях органов государственной власти и договорах, на основании которых возникает право на добычу (вылов) водных биоресурсов; об уловах водных биоресурсов.

Ведение государственного рыбохозяйственного реестра осуществляется федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства.

В связи с развитием договорных отношений в области рыболовства было бы полезно перераспределять плату по этим договорам на нужды изучения, охраны и восстановления запасов водных биоресурсов и среды их обитания (нерестилища, места нагула и зимовки). Перераспределение этих средств в названном направлении, их профильное освоение создадут необходимую финансовую подпитку охраны водных биоресурсов.

В Российской империи казна пополнялась за счет платы в форме билетного сбора за право лова рыбы, оплаты однолетней и многолетней аренды участков морских и пресноводных акваторий. В советские времена в случае установления платежей практиковалось профильное перераспределение <1>. Было оно и в непростые 90-е годы XX в.: функционировал федеральный целевой Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биоресурсов. Как и существовавший в то время федеральный целевой бюджетный фонд (ФЦБФ) охраны и восстановления водных ресурсов, он обеспечивал компенсационный характер платежей.

--------------------------------

<1> Юридический энциклопедический словарь / Ред. А.Я. Сухарев. М., 1984. С. 322.

Пока предоставление в пользование водных биоресурсов или рыбохозяйственных водных объектов является поводом для пополнения казны, задачи сохранения водных биоресурсов остаются без достойного финансового обеспечения. С этим нельзя согласиться: ведь в таком случае государство всячески уходит от ответственности за состояние своей собственности, да и экологическая функция его сокращается <1>.

--------------------------------

<1> Сиваков Д.О. Экологическая функция государства и ее финансовые рычаги: сравнительно-правовой анализ // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2014. N 3. С. 549 - 554.

Зарубежная практика взимания платы за пользование водными биоресурсами развивается по разным векторам. В большинстве стран такие платежи не взимаются вовсе или взимаются на уровне, не превышающем административных расходов, связанных с выдачей разрешений. В Новой Зеландии система управления в изучаемой области основывается на платном пользовании морскими биоресурсами. С 1986 г. в этой стране была установлена плата за тонну водных биоресурсов, которая была невысокой. Со временем ставки платы за ресурсы не только стали повышаться, но и происходила их дифференциация по видам рыб, в зависимости от участка промысла и его продуктивности. Таким образом, налицо ресурсосберегающая функция названной платы <1>.

--------------------------------

<1> Мониторинг законодательства о лесах и животном мире. С. 296.

Между тем сам компенсационный характер платежей в области рыбного хозяйства зарубежных стран, главным образом, принимает косвенные формы. Плата за водопользование осваивается профильно, в целях обеспечения чистоты водных объектов, служащих средой обитания гидробионтов.

В последние годы отечественное регулирование использования водных биоресурсов претерпело заметные изменения. В русле политики импортозамещения готовятся законопроекты, ограничивающие доступ рыболовных компаний, находящихся под преимущественным влиянием иностранного капитала, к водным биоресурсам и рыбохозяйственным водным объектам России.