Как уже отмечалось, современное лесное законодательство России состоит из Лесного кодекса Российской Федерации (ЛК), других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.

Лесные отношения в Российской Федерации также могут регулироваться указами Президента, которые не должны противоречить Лесному кодексу и другим федеральным законам. Правительство Российской Федерации издает нормативные правовые акты, регулирующие лесные отношения в пределах полномочий, определенных ЛК, другими федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации. Федеральные органы исполнительной власти издают нормативные правовые акты, регулирующие лесные отношения, в случаях, предусмотренных ЛК, другими федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации.

К настоящему времени принято более 100 подзаконных нормативных актов в области охраны и использования лесов. Среди наиболее значимых могут быть названы распоряжение Правительства РФ от 18 января 2003 г. N 69-р "О Концепции развития лесного хозяйства Российской Федерации на 2003 - 2010" <1>, распоряжение Правительства РФ от 26 сентября 2013 г. N 1724-р "Об утверждении Основ государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 года" <2>, Приказ Минпромторга России N 248, Минсельхоза России от 31 октября 2008 г. N 482 "Об утверждении Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года" <3>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2003. N 4. Ст. 364.

<2> СЗ РФ. 2013. N 40 (ч. III). Ст. 5096.

<3> Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс".

Начиная с 2008 года в лесное законодательство было внесено большое количество существенных изменений. На настоящий момент уже принято более 30 федеральных законов о внесении изменений и дополнений в ЛК <1>.

--------------------------------

<1> Данные по состоянию на май 2016 года.

Основные изменения вносятся с учетом утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1662-р Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года. Она ставит задачу развития лесного комплекса страны, в том числе путем создания системы воспроизводства лесного фонда и восстановления лесов в первую очередь в регионах, утративших экологический, рекреационный и лесохозяйственный потенциал <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2008. N 47. Ст. 5489.

Следует отметить, что подобные задачи стоят не только в Российской Федерации, но и в других странах. Например, в докладе "Сельскохозяйственная политика ЕС после 2013 года: за новую политику в области продовольствия, сельского хозяйства и развития сельских территорий", опубликованном в 2010 году в ФРГ, отмечается, что лесное хозяйство ввиду большой длительности производственных циклов испытывает намного более серьезные трудности при реагировании на изменение природных рамочных условий. Поэтому именно для лесной отрасли следует в первую очередь разработать государственные меры по поддержке рыночных решений, которые позволят производителям приспособиться к новым условиям <1>.

--------------------------------

<1> Сельскохозяйственная политика ЕС после 2013 года: за новую политику в области продовольствия, сельского хозяйства и развития сельских территорий. Научно-консультативный совет по сельскохозяйственной политике при Федеральном министерстве продовольствия, сельского хозяйства и защиты прав потребителей (Германия). 2010. С. 17.

Основы государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации утверждены, как уже отмечалось выше, на период до 2030 года. Государственная политика направлена на сохранение и приумножение лесов, максимальное удовлетворение потребностей граждан Российской Федерации в качественных продуктах и полезных свойствах леса, а также на создание на государственном уровне условий, обеспечивающих устойчивое и динамичное развитие лесного сектора экономики.

Для реализации государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов были поставлены задачи в различных сферах охраны и использования лесов. Например, в экономической сфере основной целью стало эффективное управление лесным сектором экономики и увеличение валового внутреннего продукта в лесном секторе на основе рыночного спроса, в экологической сфере - благоприятная окружающая среда для граждан и сохранение биосферной роли лесов России, в социальной сфере - рост уровня жизни граждан, связанных с лесом, и устойчивое социально-экономическое развитие лесных территорий.

Особое внимание к совершенствованию правового регулирования лесопользования связано с наиболее актуальными проблемами применения ЛК. Это прежде всего недостаточное правовое обеспечение охраны лесов от пожаров, многочисленные неясности в решении вопросов размещения в лесах линейных объектов, низкая эффективность лесной охраны, лесного надзора и контроля, недостаточно четкое разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в области управления лесами, несовершенство порядка проведения лесных аукционов, необходимость усиления правовых барьеров на пути незаконной рубки лесов и экспорта лесоматериалов.

Одним из направлений контроля в сфере лесных отношений является контроль за законностью рубок, происхождением древесины и оборотом лесоматериалов. Данный контроль может быть полезным инструментом для борьбы с незаконными рубками при условии, что будут подготовлены соответствующие подзаконные акты, поскольку в настоящее время таких полномочий нет ни у одного органа государственной власти Российской Федерации.

Введение государственной системы контроля законности оборота лесоматериалов прежде всего связано с тем, что с 3 марта 2013 г. вступил в силу Регламент Европейского союза N 995/2010, который прямо запрещает ввоз на территорию стран ЕС древесины (в виде изделий или лесоматериалов), заготовленной в других странах с нарушением законодательства этих стран. Согласно указанному Регламенту все импортеры лесоматериалов и продукции из древесины на европейский рынок, в том числе Российская Федерация, должны продемонстрировать систему тщательной проверки легальности закупаемых лесоматериалов. Импортеры должны либо самостоятельно разработать систему оценки рисков и контроля легальности, либо использовать одну из существующих схем, предусматривающих верификацию третьей независимой стороной, например одну из признанных схем международной добровольной лесной сертификации.

Одним из направлений решения данной проблемы явилось бы принятие соответствующего федерального закона, однако законодатель пошел по пути внесения изменений в ЛК и КоАП <1>. В ЛК были внесены нормы об учете и маркировке древесины, ее транспортировке и единой автоматизированной системе учета древесины и сделок с ней. Следует заметить, что подобное решение приводит к размыванию предмета регулирования лесного законодательства, поскольку оно является прежде всего частью законодательства об охране окружающей среды.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2013. N 52 (ч. I). Ст. 6980.

Среди важных и значимых направлений развития лесного законодательства следует отметить усиление роли малого и среднего бизнеса в лесном секторе экономики. В частности, может идти речь об установлении порядка заготовки древесины индивидуальными предпринимателями, а также субъектами малого и среднего предпринимательства на основании договоров купли-продажи и введении конкурсной формы проведения торгов для указанных субъектов. В целом идея разработки законопроектов в этой сфере заслуживает поддержки.

К сожалению, остается не до конца урегулированным правовой режим лесов, расположенных на землях иных, кроме земель лесного фонда, категорий. Особенно это касается лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, а также землях обороны и безопасности. Аналогичная ситуация сложилась и с лесами, расположенными в водоохранных зонах, а также в границах земель водного фонда.

Ряд изменений лесного законодательства был направлен на обеспечение реализации своих прав правообладателями линейных объектов, располагающихся на территории лесного фонда. В частности, ст. 45 ЛК была дополнена правилом, в соответствии с которым лесные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены линейные объекты (например, линии электропередачи, линии связи, дороги, трубопроводы и другие), предоставляются на различных правах, предусмотренных ЛК, гражданам и юридическим лицам, имеющим указанные линейные объекты в собственности, безвозмездном пользовании, аренде, хозяйственном ведении или оперативном управлении. При этом в целях обеспечения безопасности граждан и создания необходимых условий для эксплуатации указанных линейных объектов, в том числе в их охранных зонах, использование лесов для вырубки деревьев, кустарников и лиан может осуществляться и без предоставления лесных участков.

Данный шаг, с одной стороны, позволил избежать возникновения возможных спорных ситуаций при размещении линейных объектов на территории лесного фонда, однако, с другой стороны, отсутствие четких критериев для определения необходимости вырубки лесных насаждений в указанных целях приводит к различным злоупотреблениям со стороны хозяйствующих субъектов, эксплуатирующих данные линейные объекты.

При этом следует согласиться с неоднократно высказывавшимся мнением, что, хотя большая часть линейных объектов находится в частной собственности, несомненно, имеется публичный интерес к процессу их строительства, реконструкции и эксплуатации, а также охране. При этом задача как законодателя, так и правоприменителя состоит в поддержании баланса частных и публичных интересов <1>.

--------------------------------

<1> Арсланалиев М.А. Публичные сервитуты при строительстве, размещении и эксплуатации линейных объектов // Предпринимательское право. 2008. Специальный выпуск; СПС "КонсультантПлюс".

Изменения, внесенные в ЛК Федеральным законом от 14 марта 2009 г. <1>, были направлены на упорядочение отношений, связанных с вырубкой лесных насаждений и заготовкой древесины в различных целях, предусмотренных лесным законодательством. В частности, был установлен прямой запрет на вырубку в защитных лесах деревьев, кустарников и лиан за исключением случаев, если деятельность, связанная со строительством, реконструкцией и эксплуатацией объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для целей геологического изучения недр, разработки месторождений полезных ископаемых, использования искусственных водных объектов (в частности, водохранилищ), гидротехнических сооружений и специализированных портов, а также различного рода линейных объектов (линий электропередачи, связи, дорог, трубопроводов и других) специально не запрещена и не ограничена в соответствии с законодательством.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2009. N 11. Ст. 1261.

Был ограничен перечень прав, на которых осуществляется предоставление лесных участков гражданам и юридическим лицам для заготовки древесины (ч. 8 ст. 29 ЛК РФ). Для указанных целей лесные участки в настоящее время могут предоставляться только на основании договора аренды. Исключение из круга оснований договора купли-продажи лесных насаждений, заключаемого без предоставления самого лесного участка, должно позитивно сказаться на состоянии лесов.

В частности, арендатор, в отличие от собственника лесных насаждений, который приобрел их по договору купли-продажи, должен выполнять обязанности по сохранению и восстановлению лесных насаждений в соответствии с общими положениями гражданского законодательства, закрепляющими обязанность арендатора по содержанию имущества (см. ч. 2 ст. 616 ГК РФ).

Что касается особенностей аренды лесных участков, то следует отметить, что в ЛК в этой части вносятся постоянные изменения. Например, изменился срок аренды лесных участков: по общему правилу договор аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на срок от десяти до сорока девяти лет, исключение составляют договоры, заключаемые в случаях, предусмотренных ст. ст. 43 - 46, п. 3 ч. 3 ст. 74.

Еще одно нововведение касается прав на лесные участки федеральных государственных учреждений. Так, в ст. 29.1 ЛК внесен пункт, в соответствии с которым в случае, если федеральными законами допускается осуществление заготовки древесины федеральными государственными учреждениями, лесные участки, находящиеся в государственной собственности, могут предоставляться этим учреждениям для указанной цели в постоянное (бессрочное) пользование. Аналогичное изменение (п. 2.1 ст. 46 ЛК) устанавливает, что в случае, если федеральными законами допускается осуществление переработки древесины и иных лесных ресурсов федеральными государственными учреждениями, лесные участки, находящиеся в государственной собственности, могут предоставляться этим учреждениям для указанной цели в постоянное (бессрочное) пользование.

Такие нормы предоставляют льготный режим осуществления права лесопользования тем субъектам, которые в соответствии с земельным законодательством имеют право получать земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования. Однако следует отметить, что ЛК, в отличие от ЗК, ограничивает перечень организаций только федеральными государственными учреждениями. Вероятнее всего, это связано с исключительной федеральной собственностью на лесные участки из состава земель лесного фонда, на которых в основном и проводится заготовка и переработка древесины.

Следует также отметить, что только за последнее десятилетие система государственного управления лесами была неоднократно реформирована, что не могло не сказаться на ней крайне негативным образом. Упразднение в 2000 году самостоятельной Федеральной службы лесного хозяйства и Государственного комитета по охране окружающей среды (Госкомэкологии России) и передача их полномочий Министерству природных ресурсов РФ привели к существенному ослаблению роли государства в регулировании лесных отношений. Деятельность функционировавшей в структуре МПР России системы государственной лесной охраны была фактически вновь дестабилизирована созданием в 2004 году в ведении этого министерства самостоятельного Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоза) с одновременной передачей полномочий по государственному лесному контролю сформированной Федеральной службе по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзору).

Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 Федеральное агентство лесного хозяйства было передано из ведения Министерства природных ресурсов РФ в подчинение Министерства сельского хозяйства РФ. Затем Указом Президента Российской Федерации от 27 августа 2010 г. N 1074 руководство деятельностью Федерального агентства лесного хозяйства было передано Правительству Российской Федерации, а в 2012 году Рослесхоз опять был возвращен в ведение Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации <1>.

--------------------------------

<1> Указ Президента РФ от 27 июня 2012 г. N 906 "О функциях Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации и Министерства экономического развития Российской Федерации" // СЗ РФ. 2012. N 27. Ст. 3683.

Постоянные преобразования приводят к перераспределению управленческих функций и полномочий между органами и не способствуют стабильности системы управления лесами.

Вступление в силу действующего ЛК привело к передаче наиболее значимых полномочий в сфере лесных отношений на уровень субъектов РФ. В частности, органам исполнительной власти субъектов РФ за счет субвенций из федерального бюджета были переданы полномочия по разработке и утверждению лесных планов субъектов РФ, лесохозяйственных регламентов, проведению государственной экспертизы проектов освоения лесов; предоставлению в пределах земель лесного фонда лесных участков на различных правах, а также заключению договоров купли-продажи лесных насаждений (в том числе организация и проведение соответствующих аукционов); выдаче разрешений на выполнение работ по геологическому изучению недр на землях лесного фонда; организации использования лесов, их охраны, защиты, воспроизводства на землях лесного фонда и обеспечению охраны, защиты, воспроизводства лесов (в том числе создание и эксплуатация лесных дорог, предназначенных для охраны, защиты и воспроизводства лесов) на указанных землях; ведению государственного лесного реестра в отношении лесов, расположенных в границах территории субъекта РФ; а также осуществлению государственного лесного контроля и надзора, включая установление перечня должностных лиц, его осуществляющих <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Порядок организации работы по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации по осуществлению государственного лесного контроля и надзора, утв. Приказом Минсельхоза России от 26 сентября 2008 г. N 443 // БНА ФОИВ. 2008. N 45.

Вместе с тем очевидно, что контроль и надзор за осуществлением органами государственной власти субъектов РФ переданных им полномочий вряд ли может подменить федеральный государственный контроль и надзор в сфере лесных отношений.

Еще одно изменение коснулось определения исключительных случаев заготовки древесины на основании договоров купли-продажи: введен п. 2 ст. 29.1 ЛК, в соответствии с которым в исключительных случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, допускается осуществление заготовки древесины для обеспечения государственных нужд или муниципальных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений.

Важное изменение ждет лесное законодательство в связи с возможным принятием законопроекта о переходе от деления земель на категории к территориальному зонированию, которое вызывает неоднозначную реакцию <1>. Оно может повлечь за собой существенное сокращение площадей земель, занятых лесами, а также передачу в частную собственность лесов, земельные участки под которыми не подпадут под охрану как земли, имеющие природоохранное значение.

--------------------------------

<1> См., например: Галиновская Е.А. О направлениях совершенствования установления категорий и разрешенного использования земель // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2012. N 10. С. 78 - 81.

Из сказанного выше могут быть сделаны некоторые выводы. Действующий ЛК не избежал участи всех принятых в последние годы законов: не успев вступить в полную силу, они уже подвергались изменениям и дополнениям. Изменения, вносимые в ЛК, прежде всего вызваны проблемами, возникающими в ходе реализации отдельных его положений, которые, видимо, были не до конца продуманы его разработчиками. Дальнейшие изменения Кодекса могут быть спрогнозированы по следующим направлениям:

- изменение системы и (или) структуры федеральных органов с перераспределением полномочий между ними;

- перераспределение полномочий в области лесных отношений между Российской Федерации, субъектами Федерации и органами местного самоуправления;

- корреляция лесного законодательства с другими отраслями законодательства, в том числе земельным и гражданским законодательством Российской Федерации.