Вопросы охраны окружающей среды на международном уровне и сотрудничества различных государств в данной сфере не теряют своей актуальности уже многие годы. Началом данного процесса на наднациональном уровне принято считать Декларацию Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию, утвержденную Конференцией ООН по окружающей среде и развитию 3 - 14 июня 1992 г. <1>.

--------------------------------

<1> См. официальный текст Декларации: http://www.un.org/russian/documen/declarat/riodecl.htm.

Первоначально на Конференции предлагалось принять Всемирную конвенцию по лесам. Однако по итогам Конференции в результате противоречия между развитыми и развивающимися странами был принят документ так называемого "мягкого права", который, в принципе, явился первым международным документом в сфере сотрудничества государств в мировом масштабе по устойчивому лесопользованию под названием "Не имеющее обязательной силы заявление с изложением принципов для глобального консенсуса в отношении рационального использования, сохранения и устойчивого развития всех видов лесов" (Принципы лесоводства) <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Солнцев А.М., Миловидов О.Д. 15-летний итог деятельности ООН в сфере сохранения лесных ресурсов // Юрист-международник. 2007. N 3.

Главной целью международного взаимодействия в указанной области является совершенствование управления, сохранения и устойчивое развитие всех видов лесов, в том числе так называемых бореальных (т.е. северных) лесов.

Еще одним важным международным документом в указанной сфере является Экологическая программа для Европы, принятая в г. Софии 23 - 25 октября 1995 г., которая, к сожалению, не получила должного развития ни на международном, ни на национальном уровне <1>.

--------------------------------

<1> Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс".

В России представлены все основные экосистемы Евразии (полярные пустыни, тундры, лесотундры, тайга, бореальные леса, лесостепи, степи, полупустыни, субтропики) и произрастает порядка 5 процентов мировой флоры сосудистых растений.

Наибольшую часть лесов России составляют так называемые бореальные леса. Это леса северного полушария от их северной границы с лесотундрой до средних широт, произрастающие в условиях холодного, умеренно-холодного и умеренного климата. Преимущественно хвойные, в южной части их распространения также хвойно-лиственные. Зона бореальных лесов традиционно выделяется в основном между 50 и 70° с.ш. <1>.

--------------------------------

<1> http://www.rosleshoz.gov.rU/terminology/b/61

Рабочая группа по критериям и показателям в интересах сохранения и устойчивого управления лесами северных и умеренных широт (Монреальского процесса) была основана в Женеве в июне 1994 года для продвижения разработки международных критериев и индикаторов сохранения и устойчивого управления лесами северных и умеренных широт на национальном уровне. В состав рабочей группы входят Австралия, Аргентина, Канада, Китай, Мексика, Новая Зеландия, Республика Корея, Россия, Соединенные Штаты Америки, Чили, Южная Корея и Япония, на территориях которых в совокупности расположено примерно 90 процентов умеренных и бореальных (северных) лесов мира. В заседаниях рабочей группы также участвовали ряд международных и неправительственных организаций других стран <1>.

--------------------------------

<1> Здесь и далее источник информации: www.mpci.org.

В уже упоминавшейся Экологической программе для Европы отмечается, что разработка концепции повышения уровня устойчивости лесного хозяйства является одним из направлений деятельности в процессе выполнения решений Конференции, состоявшейся в Рио-де-Жанейро, и Хельсинкской конференции по вопросам охраны лесов в Европе на уровне министров, которая была проведена в 1993 году.

В феврале 1995 года в г. Сантьяго (Чили) указанные выше страны одобрили всеобъемлющий набор критериев и показателей для сохранения лесов и устойчивого управления ими, которые могли бы использовать соответствующие директивные органы. Этот документ представляет собой критерии и индикаторы и вместе с заявлением об их одобрении известен как Декларация Сантьяго.

В данной Декларации признается, что рациональное использование всех видов лесов, в том числе умеренных и бореальных лесов, является важным шагом в реализации Заявления о Принципах лесопользования и Повестки дня на XXI в., принятой на Конференции Организации Объединенных Наций по окружающей среде и развитию, состоявшейся в Рио-де-Жанейро, и имеет отношение к Конвенции ООН по биологическому разнообразию, изменению климата и опустыниванию.

При этом отмечается, что при применении согласованных критериев и показателей необходимо будет принять во внимание большие различия между государствами в отношении характеристик своих лесов, в том числе воспроизводства лесов, собственности на землю, численности населения, экономического развития, научного и технологического потенциала, социальной и политической структуры.

Разработанные и принятые критерии и индикаторы сохранения и устойчивого управления умеренными и бореальными лесами при этом не являются юридически обязательными, а могут применяться в качестве руководящих принципов для проведения лесной политики.

В России Федеральной службой лесного хозяйства 5 февраля 1998 г. принят Приказ N 21 "Об утверждении критериев и индикаторов устойчивого управления лесами Российской Федерации" <1>. Этот документ на сегодняшний день является единственным нормативным актом, который отражает участие России в Монреальском процессе.

--------------------------------

<1> Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс".

В основе данного документа, как указано в нем самом, лежат результаты дискуссий по критериям и индикаторам устойчивого управления лесами, разработанным для лесов Европы (Хельсинкский процесс) и для умеренных и бореальных лесов мира (Монреальский процесс). Соответствующие списки критериев и индикаторов были рассмотрены с точки зрения их приемлемости для условий России, ее природных и социально-экономических особенностей, а также особенностей управления лесами.

Данные критерии применяются для дополнительного анализа деятельности государственных органов управления лесным хозяйством в субъектах Российской Федерации на соответствие принципам устойчивого управления лесами, рекомендуемым мировым сообществом.

При этом в качестве наиболее важных аспектов устойчивого развития должны рассматриваться функции европейских лесов, не связанные с производством древесины, такие как защита окружающей среды, сохранение биологического разнообразия, образование грунтовых вод, предотвращение эрозии, а также рекреационная функция.

Критерии устойчивого управления лесами и индикаторы для их оценки предназначены для обоснования лесной политики Российской Федерации в целом, а также в субъектах Российской Федерации.

Так что же такое в настоящее время устойчивое управление лесами?

В соответствии с названным выше Приказом от 5 февраля 1998 г. N 21 устойчивое управление лесами России - это целенаправленное, долговременное, экономически выгодное взаимоотношение человека и лесных экосистем. Эти взаимоотношения могут сопровождаться периодическим изъятием лесной продукции с помощью различных технологий, с применением машин и механизмов. Использование рыночных и нерыночных полезностей леса не должно вести к деградации или исчезновению не только лесов, но и отдельных видов.

Устойчивое управление лесами предполагает многоцелевое, непрерывное и неистощительное использование лесных ресурсов, функций и свойств лесов, как имеющих рыночную стоимость (древесина, продукты побочного пользования и т.п.), так и не имеющих таковой (например, воздействие на духовное здоровье народа или сохранение исторических традиций).

Критерии - стратегические направления практической деятельности для осуществления принятых принципов. Критерии сохранения и устойчивого управления лесами реализуются на уровне практического ведения лесного хозяйства и могут контролироваться по соответствующим индикаторам устойчивого управления лесами.

Каждый критерий может быть оценен по совокупности характеризующих его индикаторов, которые представляют собой количественные и описательные характеристики критериев устойчивого управления лесами. Совокупность индикаторов позволяет оценить направление изменений в управлении лесами, соответствующих конкретному критерию.

Необходимо заметить, что, в отличие от Декларации Сантьяго, в России выделяются только шесть критериев, поскольку в качестве отдельного критерия не выделяется сохранение и поддержание плодородия почв и водных ресурсов.

К числу критериев относятся:

- поддержание и сохранение продуктивной способности лесов;

- поддержание приемлемого санитарного состояния и жизнеспособности лесов;

- сохранение и поддержание защитных функций лесов;

- сохранение и поддержание биологического разнообразия лесов и их вклада в глобальный углеродный цикл;

- поддержание социально-экономических функций лесов;

- инструменты лесной политики для сохранения устойчивого управления лесами.

Нельзя не учитывать того, что с момента принятия данного Приказа существенно изменилось не только лесное, но и экологическое законодательство; несколько изменилась и оценка самого устойчивого развития как идеальной модели жизни нынешнего и будущих поколений <1>. Однако в целом до настоящего времени сохраняется беспокойство юридической общественности по поводу судьбы окружающей среды и отдельных ее компонентов, в том числе лесов. Поэтому в последние годы было сделано несколько попыток активизировать участие России в Монреальском процессе.

--------------------------------

<1> См., например: Вершило Н.Д. Эколого-правовые основы устойчивого развития: Дис. на соиск. уч. ст. доктора юридических наук. М., 2008. 389 с.

Были проведены переговоры с Международным банком реконструкции и развития (МБРР) о займе для финансирования пилотного проекта по устойчивому лесопользованию, такой заем был получен и пилотный проект "Псковский лес" в определенной части даже был реализован. Однако следует отметить, что устойчивое управление лесами не стало нормой для российского законодательства, хотя его приоритет и закрепляется в ст. 1 ЛК РФ <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Пуряева А.Ю., Пуряев А.С. Лесное право: Учебное пособие. М., 2009. С. 6, 7.

В юридической литературе данный вопрос также является почти не исследованным. Даже в такой интересной и обширной работе, как книга Е.А. Высторобца "Экологическое право - мотивации в международном сотрудничестве" <1>, Монреальский процесс не освещается достаточным образом. Отдельные вопросы международного сотрудничества поднимаются в имеющихся комментариях к лесному законодательству <2>. Однако этого, конечно, не достаточно.

--------------------------------

<1> Высторобец Е.А. Экологическое право - мотивации в международном сотрудничестве. М.: Наука, 2006. XL; 384 с.

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации (под ред. С.А. Боголюбова) включен в информационный банк согласно публикации - Проспект, 2010.

<2> См., например: Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова. М., 2010; Пуряева А.Ю. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации (постатейный). М., 2007 и т.д.

Следует отметить, учитывая необходимость международного правового сотрудничества в данной сфере, что работа с критериями и индикаторами различных процессов является типичным приемом международно-правового регулирования. Критерии и показатели, характеризующие основные компоненты устойчивого лесопользования, обеспечивают основу для ответа на фундаментальный вопрос: "Что важно для лесов?"

Они признают, что леса как экосистемы должны быть обеспечены сложным и динамическим массивом экологических и социально-экономических условий. Необходимо использовать все средства для мониторинга и оценки национальных тенденций в состоянии лесов и лесопользования, предоставлении информации, необходимой для разработки политики, соответствующей устойчивому управлению лесами.

Критерии, определенные Монреальским процессом, включают жизненно важные функции и атрибуты (биоразнообразие, продуктивность, состояние лесов, углеродный цикл и защита почвы и воды), социально-экономические выгоды (древесина, отдых и культурные ценности), а также законы и правила, составляющие основу лесной политики.

Вместе эти критерии и показатели Монреальского процесса отражают экосистемный подход к устойчивому лесопользованию и должны служить на благо человеческих сообществ. Они приносят новые подходы к управлению лесами и содействуют планированию, контролю и разработке лесной политики. Монреальский процесс не статичен, критерии и индикаторы будут пересматриваться и уточняться с учетом новых результатов научных исследований, развития технологий и расширения возможностей для измерения показателей.