Уменьшение биологического разнообразия <1> обусловливает необходимость формирования и развития системы эколого-правовых мер, призванных создавать условия для сохранения естественных экологических систем, поддержания и восстановления жизнеспособных популяций видов биологических ресурсов.

--------------------------------

<1> Уменьшение биологического разнообразия, в том числе сокращение видового разнообразия, является одной из проблем, сопровождающих экономическое развитие и научно-технический прогресс.

По данным Всемирного союза охраны природы, с 1600 по 1975 г. с лица Земли исчезло 74 вида и 86 подвидов птиц (1,23%) и 63 вида и 44 подвида (1,43%) млекопитающих. С территории России за последние 400 лет исчезло 9 видов и подвидов млекопитающих и птиц. Гибель 75% видов млекопитающих и 86% видов птиц связана с деятельностью человека, которая стала своеобразным "катализатором" процесса вымирания видов, увеличив скорость вымирания в сотни раз (см. подробнее об этом Стратегию сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов, утв. Приказом Министерства природных ресурсов РФ от 6 апреля 2004 г. N 323).

В настоящее время такие меры закреплены как в международных договорах по вопросам охраны окружающей среды, так и в национальных экологических законодательствах многих стран мира.

В международном праве охране биологических ресурсов и среды их обитания посвящены многочисленные межгосударственные соглашения универсального характера, а также региональные договоры, устанавливающие требования о сохранении биоразнообразия в определенном географическом районе (например, в Арктике, Антарктиде, в районах Балтийского моря, Юго-Восточной Атлантики и т.д.). Немаловажную роль в установлении международно-правового режима сохранения биоразнообразия выполняют и двусторонние соглашения государств, как правило, уточняющие и развивающие национальные обязательства, вытекающие из универсальных и региональных международных договоров.

Задачи международно-правовой охраны биологических ресурсов и среды их обитания различны: от сохранения атлантических тунцов <1> и белых медведей <2> до охраны всемирного природного наследия <3>. Многоплановы и направления правовой охраны биоразнообразия посредством установления международно-правовых требований обязывающего, запретительного и дозволительного характера. Обобщенно эти направления можно представить как: 1) сохранение и рациональное использование отдельных биотических компонентов экологических систем, включая восстановление жизнеспособных популяций видов биологических ресурсов в их естественных условиях обитания; 2) охрана среды обитания биологических ресурсов от негативного воздействия различных источников загрязнения; 3) сохранение биоразнообразия в целом - сохранение вариабельности живых организмов и разнообразия экологических систем.

--------------------------------

<1> Международная конвенция о сохранении атлантических тунцов 1966 г. // Сборник международных соглашений Российской Федерации по вопросам рыболовства и рыбохозяйственных исследований. М., 1995. С. 118 - 128.

<2> Соглашение о сохранении белых медведей 1973 г. // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XXXII. М., 1978. С. 563 - 565.

<3> Международные нормативные акты ЮНЕСКО. М., 1993. С. 290 - 302.

Одним из первых международных соглашений по вопросам охраны биологических ресурсов стала Конвенция по охране птиц, полезных в сельском хозяйстве, 1902 г. (далее - Конвенция по охране полезных птиц). В ней, в частности, устанавливался запрет на добычу птиц, признанных полезными для сельского хозяйства (например, мухоловки, синицы, щурки и др.), в любое время года и любыми средствами, а также на уничтожение их гнезд, истребление яиц и выводка. На вредных, с точки зрения ведения сельского хозяйства, птиц (в их число попали орлы, луни, сойки, гагары и др.) охранительные меры не распространялись, в связи с чем государства-участники рассматриваемой Конвенции могли не ограничивать в отношении них применение методов, средств, способов отлова и уничтожения.

Следует отметить, что первый опыт международно-правового регулирования охраны биологических ресурсов оказался крайне неудачным, поскольку разделение всех птиц на полезных и вредных для сельского хозяйства и соответственно дифференциация мер правового регулирования весьма условны: каждый вид птиц может быть одновременно полезным и вредным для сельского хозяйства <1>. Так, "скворец, например, до сих пор остается вполне полезной в сельском хозяйстве птицей в северных странах Европы. Однако когда во время осенних миграций скворцы попадают на виноградники юго-запада и юга Европы, то они становятся вредными птицами, потому что поедают виноград. Попав же на место своих зимовок, в Северную Африку, они становятся уже просто вредителями, потому что кормятся оливками" <2>.

--------------------------------

<1> Благосклонов К.Н. Охрана и привлечение птиц // http://www.duhzemli.ru/animal/bird-protection/intemational-protection.html.

<2> Там же.

С целью устранения выявленных в процессе реализации Конвенции по охране полезных птиц недостатков правового регулирования в 1950 г. была принята Международная конвенция по охране птиц, которая закрепила требования по защите от истребления всех видов птиц в диком состоянии, за исключением видов вредителей, которые могут быть лишены такой охраны. Позднее международно-правовой режим охраны птиц дополнили также Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом, в качестве местообитаний водоплавающих птиц 1971 г., Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, 1973 г., Конвенция об охране мигрирующих видов диких животных 1979 г., Конвенция о сохранении морских живых ресурсов Антарктики 1980 г., Конвенция о биологическом разнообразии 1992 г., а также иные соглашения, многие из которых содержат меры эколого-правовой охраны и других видов биологических ресурсов.

Ключевая роль, как это уже неоднократно отмечалось в предыдущих главах настоящей работы, в формировании международно-правовых основ сохранения биотических компонентов принадлежит Конвенции о биологическом разнообразии. В ней закреплены принципы охраны биологических ресурсов и среды их обитания, а также общие и специальные меры регулирования природоохранной деятельности.

Общими мерами по сохранению и устойчивому использованию компонентов биологического разнообразия в рассматриваемой Конвенции признаются:

- разработка национальных стратегий, планов или программ сохранения и устойчивого использования биологического разнообразия или адаптация с этой целью существующих стратегий, планов или программ;

- меры по сохранению и устойчивому использованию биологического разнообразия в соответствующих отраслевых (межотраслевых) планах, программах и политике.

В числе специальных мер регулирования, установленных Конвенцией о биологическом разнообразии, следует назвать: определение на национальном уровне компонентов биологического разнообразия, имеющих важное значение для его сохранения и устойчивого использования, и их мониторинг; сохранение компонентов биологического разнообразия "in-situ" (сохранение экосистем и естественных мест обитания, а также поддержание и восстановление жизнеспособных популяций видов в их естественной среде) и "ex-situ" (сохранение живых организмов вне естественных мест их обитания); устойчивое использование компонентов биологического разнообразия; стимулирование сохранения и устойчивого использования компонентов биологического разнообразия; проведение исследований и подготовка кадров для осуществления мер по определению, сохранению и устойчивому использованию биологического разнообразия и его компонентов; просвещение и повышение осведомленности общественности по вопросам сохранения и устойчивого использования биологического разнообразия; оценка воздействия и сведение к минимуму неблагоприятного воздействия на биологическое разнообразие; регулирование доступа к генетическим ресурсам и биотехнологиям; обмен информацией и развитие научно-технического сотрудничества в области сохранения и устойчивого использования биологического разнообразия.

Каждая из указанных мер предполагает, в свою очередь, организацию и проведение на национальном уровне конкретных природоохранных мероприятий. Так, сохранение компонентов биологического разнообразия "in-situ" предусматривает:

- создание на национальном уровне системы охраняемых районов;

- обеспечение рационального использования биологических ресурсов в охраняемых районах или за их пределами;

- восстановление деградировавших экологических систем и находящихся в опасности видов биологических ресурсов;

- регулирование использования живых измененных организмов, являющихся результатом биотехнологии, которые могут иметь вредные экологические последствия;

- недопущение интродукции чужеродных видов, угрожающих биоразнообразию.

Включенные в конвенционный механизм сохранения биоразнообразия меры необходимы для проведения оценки текущего состояния и прогноза тенденций изменения численности популяций биологических ресурсов. Полезны они и для осуществления оценки качества среды их обитания, а также для смягчения негативного воздействия на биологические ресурсы.

Предусмотренные Конвенцией о биологическом разнообразии способы имеют немаловажное значение и для повышения заинтересованности общественности в решении вопросов сохранения биологического разнообразия.

Еще один значимый инструмент международно-правовой защиты биоразнообразия - Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц, 1971 г. (далее - Конвенция о водноболотных угодьях). Признание водно-болотных угодий в качестве объекта международно-правовой охраны обусловлено тем, что они выполняют существенные экологические функции: являются одновременно регуляторами водного режима и местообитаниями, обеспечивающими существование флоры и фауны, особенно водоплавающих птиц.

Основным обязательством сторон, вытекающим из Конвенции о водно-болотных угодьях, является охрана таких угодий и водоплавающих птиц посредством создания природных резерватов на водно-болотных угодьях и обеспечение надлежащего надзора за ними. При этом особой охране, в соответствии с положениями рассматриваемой Конвенции, подлежат водно-болотные угодья, включенные в Список водно-болотных угодий международного значения.

Все положения Конвенции о водно-болотных угодьях основываются на экосистемном подходе: нацелены не только на сохранение водоплавающих птиц, но и признают водно-болотные угодья экологическими системами, которые имеют исключительно важное значение как для сохранения биологического разнообразия, так и для благосостояния человека <1>.

--------------------------------

<1> Копылов М.Н., Солнцев А.М. Рамсарская конвенция 1971 г. и экосистемный подход к разумному использованию и устойчивому развитию водно-болотных угодий // Экологическое право. 2012. N 3. С. 27 - 34.

Особое значение для установления международного правопорядка в сфере сохранения и устойчивого использования компонентов биоразнообразия имеют меры, предусмотренные Конвенцией о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, 1973 г. (далее - Конвенция о торговле видами дикой фауны и флоры). В числе таких мер - контроль торговли образцами видов дикой фауны и флоры, в том числе с помощью разрешительной и лицензионной деятельности, и установление ответственности за торговлю такими образцами в нарушение положений указанной Конвенции.

Следует заметить, что особая роль Конвенции о торговле видами дикой фауны и флоры заключается в том, что она "per se не является соглашением, поддерживающим торговлю и использование дикой природы, а является договором, направленным на обеспечение того, чтобы международная торговля не вела к вымиранию видов дикой фауны и флоры. Неслучайно поэтому одни ученые с самого начала оценивали ее как "Magna Carta для дикой природы", а другие рассматривали ее, скорее, как международный инструмент защиты биоразнообразия, чем международное торговое соглашение" <1>.

--------------------------------

<1> Копылов М.Н., Меркулова К.А. Новое о CITES: к юбилею Конвенции // Экологическое право. 2013. N 4. С. 31 - 36.

Цели обеспечения сохранения биоразнообразия служат и иные международные соглашения <1>, регламентирующие различные аспекты природоохранной деятельности государств. В частности, устанавливаются меры по предотвращению и устранению загрязнения морской среды из различных источников, способы адаптации экологических систем к изменению климата, определяются условия обеспечения равного доступа к экологической информации, широкого участия общественности в процессе принятия экологически значимых решений и доступа к справедливому правосудию по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, закрепляются требования к проведению оценки вероятных экологических последствий в отношении разрабатываемых национальными органами власти планов и программ, определяются способы сохранения живых ресурсов в отдельных географических районах и др.

--------------------------------

<1> Международная конвенция о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения моря нефтью 1969 г., Лондонская конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов 1972 г., Конвенция о рыболовстве и сохранении живых ресурсов в Балтийском море и Бельтах 1973 г., Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г., Конвенция ООН по морскому праву 1982 г., Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 1991 г., Рамочная конвенция ООН по изменению климата 1992 г., Конвенция по защите морской среды района Балтийского моря 1992 г., Конвенция Европейской экономической комиссии ООН о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, 1998 г., Картахенский протокол по биобезопасности к Конвенции о биологическом разнообразии 2000 г., Стокгольмская конвенция о стойких органических загрязнителях 2001 г., Протокол по стратегической экологической оценке к Конвенции Европейской экономической комиссии ООН об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте, Конвенция о сохранении и управлении рыбными ресурсами в открытом море северной части Тихого океана 2012 г.

Россия является участницей большинства международных договоров в сфере охраны окружающей среды в целом, и по вопросам сохранения биоразнообразия в частности. Реализуя свои международные обязательства, наша страна проводит активную нормотворческую политику в целях формирования правового механизма сохранения биоразнообразия на национальном уровне, результаты которой, правда, не всегда свободны от изъянов как содержательного, так и юридико-технического свойства.

В правовой системе России отношения в области сохранения биоразнообразия регулируются преимущественно экологическим законодательством, которое, в широком понимании, включает не только природоохранные, но и природоресурсные нормативные правовые акты. В них с разной степенью детализации закрепляются природоохранные требования к любой осуществляемой в пределах территории Российской Федерации, ее континентального шельфа и исключительной экономической зоны деятельности, которая оказывает или может оказать негативное воздействие на окружающую среду (ее компоненты), а также определяются основные способы государственного регулирования такого воздействия (природоохранное нормирование, экологическая оценка (экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду), плата за негативное воздействие на окружающую среду, экологическое страхование, государственный экологический мониторинг, государственный экологический надзор, производственный и общественный контроль в области охраны окружающей среды и др.). Немаловажно при этом заметить, что принцип сохранения биологического разнообразия отнесен к числу основополагающих начал охраны окружающей среды в России <1>.

--------------------------------

<1> Статья 3 Закона об охране окружающей среды.

Одним из наиболее значимых способов государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и, следовательно, на сохранение биоразнообразия, охрану биологических ресурсов и среды их обитания является установление нормативов качества окружающей среды и нормативов допустимого воздействия на нее. Первые из обозначенных природоохранных нормативов позволяют оценить состояние окружающей среды, а вторые - определить объемы (уровни) допустимого воздействия на нее и (или) ее отдельные компоненты.

Таким образом, функциональное назначение системы природоохранных нормативов выражается в создании превентивного организационно-правового "щита" как для окружающей среды в целом, так и для отдельно взятого ее элемента - компонента природной среды, природного и природно-антропогенного объекта.

Основные законодательные требования к нормированию в области охраны окружающей среды в России содержатся в Законе об охране окружающей среды, в котором определены правовое наполнение и общий порядок установления природоохранных нормативов, закреплена обязанность по соблюдению субъектами хозяйственной и иной деятельности указанных нормативов, установлены полномочия органов государственной власти в сфере нормирования в области охраны окружающей среды.

Кроме указанного Закона правовое регулирование вопросов природоохранного нормирования осуществляется на основе Лесного, Водного и Земельного кодексов РФ, Федеральных законов "Об охране атмосферного воздуха", "Об охране озера Байкал", "О животном мире" и проч. В этих законодательных актах определяются особенности природоохранного нормирования, осуществляемого в целях государственного регулирования воздействия на отдельные компоненты природной среды и экологические системы.

Особое значение для формирования основ природоохранного нормирования имеет Федеральный закон "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", в котором сосредоточены требования к установлению гигиенических нормативов, применяемых в природоохранной практике для нормирования качества окружающей среды.

Кроме того, за прошедшие с момента принятия ключевых федеральных законов в этой области годы сформирован массив подзаконных нормативных правовых актов, устанавливающих порядок разработки и утверждения нормативов выбросов вредных веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него, порядок утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты, регламентирующих иные вопросы, связанные с осуществлением нормирования в области охраны окружающей среды <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Постановления Правительства РФ от 2 марта 2000 г. N 183 "О нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него", от 3 октября 2000 г. N 748 "Об утверждении пределов допустимых концентраций и условий сброса вредных веществ в исключительной экономической зоне Российской Федерации", от 30 декабря 2006 г. N 881 "О порядке утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты".

Несмотря на разветвленную правовую основу и сформировавшуюся практику применения всех установленных природоохранных нормативов, необходимо признать, что российская система нормирования в области охраны окружающей среды не в полной мере эффективно выполняет свои функции - не создает условия для обеспечения устойчивого функционирования естественных или сложившихся экологических систем; для сохранения биологического разнообразия; для предотвращения негативного воздействия на природную среду в результате осуществления хозяйственной и иной деятельности; для сведения к минимуму последствий антропогенных воздействий, создающих риск возникновения необратимых негативных изменений в экологической системе; для обеспечения устойчивого и безопасного природопользования в процессе социально-экономического развития территории страны. Более того, следует отметить, что система природоохранного нормирования используется в России в качестве основы для взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду, что, в свою очередь, не соответствует первоначальному предназначению этого природоохранного инструмента <1>.

--------------------------------

<1> Краснова И.О. Концепция экологического нормирования в российском и зарубежном праве // Экологическое право России: Сборник материалов научно-практических конференций. Выпуск шестой. 2008 - 2009 гг.: Учебное пособие для вузов / Под ред. д. ю. н., профессора А.К. Голиченкова. Сост.: А.К. Голиченков, Е.И. Ефимова, Е.В. Матвеева. М., 2009. С. 85.

Показательны и другие недостатки национальной системы природоохранного нормирования, обусловленные несовершенством правового регулирования общественных отношений, связанных с установлением нормативов в области охраны окружающей среды.

Так, в экологическом законодательстве России реализован подход, согласно которому нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в отношении каждого отдельно взятого компонента природной среды. Это приводит к тому, что при установлении нормативов природные взаимосвязи между отдельными компонентами природной среды не учитываются, а значит, комплексная оценка качества окружающей среды посредством инструментов природоохранного нормирования не дается. "Дифференцированный подход по своему смыслу да и на практике не решает проблемы снижения загрязнения окружающей среды в целом, так как не содержит механизма предупреждения перемещения загрязняющих веществ из одной природной среды в другую" <1>.

--------------------------------

<1> Краснова И.О. Развитие института экологического нормирования и кодификация законодательства об охране окружающей среды // Экологическое право. 2010. N 6. С. 24.

Эффективность правового регулирования нормирования в области охраны окружающей среды сдерживают также пробелы в экологическом законодательстве. Речь в данном случае идет об отсутствии в законодательных и иных нормативных правовых актах правил установления экологических нормативов качества для всех компонентов природной среды, которое привело к тому, что фактически с момента принятия в 2002 году Закона об охране окружающей среды заявленная в нем система нормирования качества окружающей среды на основе специальных экологических нормативов не сформировалась. Это, в свою очередь, способствовало формированию практики, когда в процессе установления нормативов воздействия на окружающую среду учитываются нормативы, разработанные не для целей охраны окружающей среды, а для иных целей (например, для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения).

Еще один пример. Для целей государственного регулирования воздействия на окружающую среду в систему национальных природоохранных нормативов включены нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, разработка и применение которых позволяют определить оптимальный уровень антропогенной нагрузки на окружающую среду в границах определенной территории или акватории. Однако, несмотря на потенциальную экологическую эффективность, нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду устанавливаются лишь в процессе нормирования негативного воздействия на уникальную экологическую систему озера Байкал <1>. В числе причин ограниченного применения нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду следует обозначить неполноту правового регулирования в части установления случаев, когда разработка и применение таких нормативов являются обязательными условиями реализации хозяйственной и иной деятельности.

--------------------------------

<1> Приказ Минприроды России от 5 марта 2010 г. N 63 "Об утверждении нормативов предельно допустимых воздействий на уникальную экологическую систему озера Байкал и перечня вредных веществ, в том числе веществ, относящихся к категориям особо опасных, высокоопасных, опасных и умеренно опасных для уникальной экологической системы озера Байкал" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. N 26.

Способами эколого-правовой охраны биоразнообразия на национальном уровне являются уже упомянутые ранее оценка воздействия на окружающую среду (далее - ОВОС) и экологическая экспертиза (далее - ЭЭ).

Основу правового регулирования проведения ОВОС и ЭЭ образуют Закон об охране окружающей среды, Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" и Приказ Госкомэкологии России от 16 мая 2000 г. N 372 "Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации".

Указанными нормативными правовыми актами закрепляются принципы учета экологических факторов при реализации хозяйственной и иной деятельности (презумпция потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной или иной деятельности, обязательность проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы, комплексность оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий и др.), определяются объекты ОВОС и ЭЭ, устанавливается порядок проведения ОВОС и ЭЭ и т.д.

Цель внедрения ОВОС и ЭЭ в природоохранную практику - предупреждение принятия антиэкологических управленческих решений в целях снижения негативного воздействия на окружающую среду. Однако, несмотря на огромный институциональный потенциал, и ОВОС, и ЭЭ играют лишь факультативную роль в решении задач охраны окружающей среды в современной России. В условиях преодоления системного экономического и финансового кризиса исследуемые составляющие экологической оценки нередко рассматриваются субъектами экономической деятельности как излишние административные барьеры, дополнительные финансовые обременения.

Практика реализации требований экологического законодательства, регламентирующих вопросы организации и проведения ОВОС и ЭЭ в России, показывает, что указанные способы природоохранного регулирования применяются в отношении ограниченного перечня объектов, что, в свою очередь, приводит к снижению эффективности института экологической оценки в целом.

Одним из факторов, снижающих качество экспертных оценок, получаемых в ходе проведения ОВОС и государственной ЭЭ, является отсутствие квалифицированных экспертов в субъектах Российской Федерации, способных проводить оценку сложных ОВОС.

Известны и другие недостатки действующей системы экологической оценки в России, например, отсутствие дифференцированного подхода к организации и проведению ОВОС в отношении различных видов хозяйственной и иной деятельности. В настоящее время любая планируемая деятельность подлежит ОВОС по одной и той же процедуре, что, с одной стороны, не позволяет установить конкретные требования к процедуре ОВОС, а с другой стороны, возлагает на незначительную с точки зрения охраны окружающей среды хозяйственную деятельность все требования к процедуре, предусмотренные в законодательстве.

Превентивная роль правового института экологической оценки невысока, в том числе и ввиду того, что оценка воздействия на окружающую среду реально проводится в нашей стране только в отношении планируемой хозяйственной и иной деятельности, обосновывающие документы и (или) документация которой являются объектом государственной ЭЭ. Процедура проведения оценки воздействия на окружающую среду в отношении иных видов деятельности действующим законодательством не регламентируется, что позволяет многим субъектам хозяйственной и иной деятельности не проводить в обязательном порядке исследования возможных неблагоприятных воздействий такой деятельности на окружающую среду, не учитывать общественное мнение при принятии решений, касающихся намечаемой деятельности.

Недостатком действующей системы правового регулирования ОВОС является слабость правовых гарантий соблюдения требования об участии заинтересованной общественности в процедуре ОВОС как на этапе проведения общественных слушаний по материалам ОВОС, так и с начала самой процедуры. Не закреплены в законодательстве и меры юридической ответственности заказчика документации за искажение информации в материалах ОВОС, за нарушение процедуры проведения ОВОС.

Практика организации и проведения ОВОС показала, что на законодательном или ином уровне нормативного правового регулирования должны быть детализированы случаи проведения ОВОС.

В целях оптимизации процедуры проведения государственной ЭЭ на нормативном правовом уровне должны быть установлены четкие требования к проведению экспертизы тех или иных объектов хозяйственной и иной деятельности.

Одним из направлений совершенствования правового регулирования экологической оценки должно стать внедрение в практику природоохранного регулирования стратегической экологической оценки - оценки вероятных экологических, в том числе связанных со здоровьем населения, последствий реализации документов стратегического планирования.

Еще одним способом эколого-правовой охраны биологических ресурсов и среды их обитания является возмещение экологического вреда. В соответствии с положениями Закона об охране окружающей среды все юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме.

Вред окружающей среде в Российской Федерации возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии - исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды.

Опыт государственного природоохранного регулирования показывает, что в сфере возмещения экологического вреда существует целый ряд крупных правовых проблем. Во-первых, это обеспечение реализации компенсационной функции имущественной ответственности за причинение вреда окружающей среде, предполагающее не только усовершенствование нормативно-правовой основы, но и повышение эффективности правоприменительной деятельности. Во-вторых, отсутствие специального регулирования в части возмещения накопленного экологического ущерба. В-третьих, в состоянии стагнации находится проблема создания правовых механизмов возмещения экологического вреда здоровью населения <1>. Добавим также, что нуждается в совершенствовании и существующая правовая конструкция возмещения вреда, причиненного окружающей среде, поскольку эколого-правовые нормы, ее образующие, содержат некоторые дефективные положения.

--------------------------------

<1> Васильева М.И. Правовое обеспечение экологической политики. Приоритетные направления. М.: Институт устойчивого развития Общественной палаты Российской Федерации; Центр экологической политики России, 2011. С. 18 - 27.

Так, с одной стороны, согласно п. 3 ст. 77 Закона об охране окружающей среды вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии - исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды. Однако, с другой стороны, в соответствии с п. 1 ст. 78 этого же Закона определение размера вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, а при их отсутствии - в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды. Иными словами, законодатель в одной статье Закона об охране окружающей среды закрепил приоритет определения размера экологического вреда на основании утвержденных такс и методик, а в другой - на основании фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды.

Вызывает определенные сомнения и сохранение в тексте ст. 77 рассматриваемого Закона существующей редакции п. 2, согласно которой вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, в том числе на проект которой имеется положительное заключение государственной экологической экспертизы, включая деятельность по изъятию компонентов природной среды, подлежит возмещению заказчиком и (или) субъектом хозяйственной и иной деятельности. Приветствуя в целом такую правовую конструкцию с точки зрения высоких возможностей защиты права на возмещение экологического вреда, многие эксперты справедливо обращают внимание на то, что "государство, давая научно и юридически обоснованную санкцию на деятельность объектов, не относящихся к источникам повышенной опасности, не несет никакой ответственности за последствия принятого решения. Государственная экологическая экспертиза или выданное разрешение на нормативный выброс или сброс превращается в чисто бюрократический этап со всем своим финансовым и техническим бременем для предприятия, не гарантирующим ему защиту от последствий в виде обязанности возместить причиненный экологический вред таким разрешенным действием" <1>.

--------------------------------

<1> Краснова И.О. Правовое регулирование возмещения экологического вреда // Экологическое право России: Сб. материалов науч.-практ. конференций. Вып. 5. 2005 - 2007 гг. / Под ред. проф. А.К. Голиченкова; сост. А.К. Голиченков, Е.И. Ефимова. М., 2009. С. 51.

Важную роль в сохранении биоразнообразия играет создание особо охраняемых природных территорий, которые полностью или частично изымаются из хозяйственного использования, установление мер особой охраны животных и растений, занесенных в Красные книги, и другие эколого-правовые меры, содержание некоторых из них более подробно рассматривается в последующих параграфах настоящей главы.